第二编公共政策系统.docx

1、第二编公共政策系统第二编 公共政策系统章节体系2.1 公共政策外部生态系统2.2 公共政策外部生态系统2.3 公共政策的结构方式2.1 公共政策外部生态系统公共政策系统公共政策系统是政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。公共政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。2.1.1 公共政策的外部生态系统从生态学的意义来说，任何公共政策系统的形成和运行总离不开一定的环境。由于公共政策本身就是一个有着内部结构的系统，而其赖以存在和运行的环境也是一个系统，因此可以将公共政策系统运行的生态环境称作环境超系统、外部生态系统。2.1

2、.2 公共政策外部生态系统的特征 环境的多样性与归类性的统一环境的确定性与变动性的统一环境的连动性与定向性的统一环境的常规性与突发性的统一2.1.3 公共政策外部生态系统的构成地理资源和经济环境因素公共政策的地理资源环境因素是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统的总和。主要包括：地理位置：如国土面积的大小及肥瘠程度、海岸线的长度、地形地貌、气候、与周边国家或地区关系自然资源：如矿产种类、品位与分布，能源，水资源，动植物种类与分布等等； 生态系统：如环境污染的状况与程度，环境监测系统，环境治理的政策与技术等等。地理资源中的地理位置固然对一个国家的经济发展关系极大，但同时，一定的地理位置对一国

3、在世界政治中的地位与安全，也具有举足轻重的影响。与经济因素和其它因素相比，地理环境因素的稳定性最大。公共政策的经济环境要素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。政治和法治环境因素公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治

4、民主化进程与状况，国防环境等等。 公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。社会文化环境因素 公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。 公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或

5、一个地区教育、科技、道德等等的总和。全球与国际环境因素 公共政策的全球环境要素指的是在世界范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、秩序和相应的规则。国际环境要素指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的政治、经济、文化关系。2.1.4 外部生态系统对公共政策的影响公共政策系统与其环境超系统之间是相互制约、相互影响的关系。一方面环境超系统是政策系统形成和运行的条件和背景，另一方面，公共政策系统的运行又会改变环境超系统的状态。经济环境因素对公共政策的影响 首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。 其次，经济环境因素是公

6、共政策过程运行的必要条件。第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。政治环境因素对公共政策的影响首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性质。 其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。 第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。 社会文化环境因素对公共政策的影响首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。 其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。全球和国际环境因素对公共政策的影响首先，全球和国际环境因素影响着公共政策的价值选择。其次，全球和国际环境因素影响着公共政策的目标选择。第三，全球和国际环境影响着公共政策的途径选择。2.2 公共政策的内部生态系统2.2

7、.1 公共政策的主体系统公共政策主体是相对于政策客体而言的，它是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。这些人员既包括个人，也包括群体或组织。2.2.1.1 公共政策主体的构成公共政策学界的主流观点是将政策制定主体界定为“直接或间接影响政策制定的所有个人、团体或组织”。2.2.1.2 公共政策主体的类型国家公共法权主体社会政治法权主体社会非法权主体国家公共法权主体在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。在中国，立法机构、行政机构

8、、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，它是正式的国家公共法权主体。社会政治法权主体 社会政治法权主体主要有三类，一类是在野党、参政党；一类是见诸于公众的利益集团；还有一类是作为个体的公民。社会非法权主体社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。一般认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体；另一类是大众传媒机构。官方决策者（西方）立法机关：最重要的要素之一，主要职责就是立法，制定法律和政策，政治任务。行政决策机关：“行政国”，行政准立

9、法权、行政准司法权，发展中国家更强大。行政执行机关：行政活动的专业性，部门行政，政策受行政人员支配。司法机关：司法审查权、法令解释权，宪政国家。执政党：执政党是政策主体中的核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。非官方参与者（西方）利益集团（ 压力集团、第三部门、非营利组织）：活动方式有院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等形式；社会多元化，影响更大，集团利益；团体理论认为政策是团体冲突的平衡产物。政策主体在“经济人”假设下应如何发挥其利他性/工具性作用？政党：特殊利益团体，超官方决策者，政党政治，利益聚合，选举实现。大众传媒：广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、电子信息网络等。

10、第四种权力，信息时代，传播政府政策意图的工具、社会舆论的风向标、导向舵，社会信息分配的中枢。具有决定性影响。公民个人：现代民主政治：代议制民主、远程民主、协商民主；其它手段有：使用威胁手段（上访请愿等）、参与利益集团、个人的知识活动。思想库：现代政策研究组织（后）中国官方决策者中国共产党：领导核心，执政党，公共权威作用集中体现在公共政策过程中；直接形式和间接形式。政党是官方的政策活动者吗？中国的民主党派是官方的政策活动者吗？人大：最高国家权力机关，决策权、立法权、监督权。行政机构：行使国家行政权，表现为行政法规、行政措施决定命令、部门规章、地方性规章、地方性行政措施决议命令。规制泛滥司法机关：

11、法院、检察院，独立性差。问题：我国司法机关应如何发挥其决策主体的作用？因此,学术界都普遍赞同将执政党、权力机关和行政机关视为我国公共政策制定中的官方决策者。2.2.2 公共政策的客体系统2.2.2.1 公共政策客体的类型公共政策客体的第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。人们一般将政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体；将政策所要直接作用的社会事件或社会现象称为政策的标的

12、物。公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。政策所要调整和规范的是人与人之间的利益关系。2.2.2.2 公共政策客体的构成公共政策客体：物的方面公共政策客体的物的方面主要指政策客体系统中具有实体属性的因素。第一个层面是政策制定与实施所要改变的与期望状态不相符合的现实状态。第二个层面是政策所要直接作用的政策标的物。第三个层面是政策在制定和执行中所要运用的实体性因素。公共政策客体：人的方面公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中

13、的政策的支持与满意程度。目标群体实质1）目标群体的概念目标群体就是指那些受到政策影响和制约的社会成员。2）目标群体的功能目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策合法、有效性的关键性因素。3）目标群体接受、服从政策政治社会化的影响；传统思想观念和行为习惯的制约；对政策形式合理与实质合理的看法；对成本收益的权衡，利益均衡；对大局或整体的考虑，经济人与社会人；避免受到惩罚，公共政策的权威性作用；环境条件的变化，公共政策产生的“振动效应”。2.2.3 公共政策的资源系统 公共政策资源的类别物质资源人力资源信息资源权威资源公共政策资源通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。 公共政策资源的构成

14、公共政策的可能性资源公共政策运行的实际资源2.2.4 公共政策的决策系统2.2.4.1 公共政策的组织系统 影响公共政策组织结构的因素 政策组织设置的规模。 政策组织运用的技术。 政策组织中的依存关系。 政策组织采取的战略。 政策组织面临的环境。影响政策组织结构的关系政策组织结构中的相互依存关系是指在一定目标制约下，组织中两个或两个以上的职位或单位之间的相互关联。政策组织中的这种相互依存关系共有三种主要类型：联合的相互依存型；顺序的相互依存型；交互的相互依存型影响政策组织结构的战略选择政策组织中的战略选择是指在设计政策组织时选择何种结构模型：有机的模型，还是机械的模型。在组织结构的影响因素中，

15、战略选择也具有举足轻重的意义。因为政策组织的战略与政策组织结构的设计方案是紧密相关的。政策组织如果选择了创新战略，它就必须采取结构松散、专门化程度低、正规化程度低，权力相对分散的有机结构模型。假如政策组织选择了成本最小化战略，它就必须采取对活动严格控制、专门化程度高、正规化程度高、权力相对集中的机械结构模型。影响政策组织结构的环境类型在进行政策组织结构设计时，应当考虑其环境复杂程度与稳定程度。可以用简单-复杂和静态-动态两种指标来对政策环境进行量度。将这两种量度结合起来考察环境的类型，可将其分成：简单静态型、复杂静态型、简单动态型和复杂动态型四种主要类型。这四种不同的组织环境类型分别具有极少不

16、确定性、某些不确定性、中等不确定性和较高不确定性。政策组织结构设计的新趋势团队结构(team structure) 团队结构的特点是在政府部门内或部门之间，建立政策组织成员间的积极协作，共同承担责任，专业技能互补，产生集体绩效。公共政策团队大多是问题解决型的(problem-solving model)高绩效团队。 虚拟结构(virtual structure) 虚拟结构的特点是政策组织的核心只是一小群管理人员，规模比较小；决策集中化程度特别高；大量的信息处理、技术咨询、预测分析职能都移交给组织外部的力量来承担；这样使政府在政策过程中既能节省决策成本，又有更多的时间和精力致力于创新。 无边界结

17、构(boundaryless structure) 无边界结构的特点是尽量消除垂直界线与等级秩序，以多功能、跨部门的团队来取代原先的职能部门，超越组织内外界线进行政策过程的思想、信息交流。由于现代公共政策的问题越来越复杂，不仅问题多，而且各种问题纠缠在一起，再沿用边界分明的组织结构模式已无法解决现代公共政策问题，无边界组织结构方式确实是一种创新。2.2.4.2 公共政策的体制系统公共决策体制的构成公共决策体制是公共决策权力的分配、公共决策的程序、规则和方式的总和。其构成要素：1)决策权力2)决策程序3)决策规则和方式。科学合理的决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证。公共决策

18、体制的结构根据管理层次和管理幅度的不同：纵向结构：各层级决策组织之间构成的领导与被领导的主从关系。层级越高，权限越大，法律效率越大。管理层次与管理幅度呈反比关系。发展趋势是纵向分权、放权。横向结构：同级决策组织之间，构成平等合作与协作关系。主要有指挥、参谋、执行、监督等部门。发展趋势是横向决策、执行相对分离。韦伯的科层式结构。由泰勒的“功能性工头制”发展起来的功能化结构。矩阵结构。它是以专门从事某项工作的工作小组为形式而展开的一种组织形式。它具体又可分为二维矩阵和三维矩阵。公共决策体制的类型按照掌握最高决策权力的人数划分：首长制与委员会制首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握

19、的一种决策体制。神权制君主制法西斯独裁制总统制。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制（又称合议制），是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委员会制的国家。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。 按照决策权力使用的特点划分为：集权制与分权制集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制 。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调

20、各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。分权制优点可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。决策规则与方式决策规则和方式即政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。投票规则：它是指把个人的偏好总和成集体决策的方法。几种典型投票规则全体一致规则特征：一票否决；帕累托最优。缺点：决策成本过高；鼓励“策略”行为（讨价还价和弃权/搭便车）；优点：执行成本

21、低。过半数规则特征：决策效率高；少数服从多数。缺点：多数剥削少数；决策结果未必可靠；投票悖论导致决策成本高优点：决策与执行成本相对较低帕累托最优与改进解释一：如果对于某种既定的资源配置状态，所有的帕累托改进均不存在，即在该状态上，任何改变都不可能使至少一个人的状况变好而又不使任何人的状况变坏，则称这种资源配置状态为帕累托最优状态。解释二：帕累托最优状态是由意大利经济学家帕累托提出来的一种经济状态，是指具有以下性质的资源配置状态，即任何形式的资源重新配置，都不可能使至少有一人受益而又不使其他任何人受到损害。人们通常也把能使至少一人的境况变好而没有人的境况变坏的资源重新配置称为帕累托改进，所以帕累

22、托最优状态也就是已不再存在帕累托改进的资源配置状态。阿罗悖论、阿罗不可能定律不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为社会偏好。阿罗提出的社会选择的公式：公理1，连贯性，对于任意的备选方案X、Y，必有XY或YX；公理2，对于任意的备选方案X、Y、Z，如果XY 且YZ，则XZ。阿罗民主决策方式五条件条件1、选择的非限制性。即在进行集体选择时，所有可能的个人偏好的组合都应被考虑进去；条件2、集体选择的非反常性。即集体选择的一致性、不偏不倚地反映个人选择；条件3、不相关方案的独立性。即选择应限制在独立于其他方案的某一套方案中；条件4、公民的至上性。即集体决策不能局限于精英决策；条

23、件5、非独裁性。即个人和团体都不能将他们的偏好强加于他人，从而决定集体决策的结果。阿罗结论任何投票规则和选择程序必须同时满足上述两个公理和五个条件，才能把个人偏好次序转化成社会偏好次序或集体偏好次序；但是事实上，它们不可能同时得到满足。因此，不存在一种可能把个人偏好总合为理想的社会偏好的政治机制或集体决策机制。为实现民主，限制投票偏好，运用多数投票规则，得出一个均衡的结果，实质上就是多数人对少数人的暴政，是民主的暴政。过半数规则的变异形式过半数规则：选出得票超过半数票的第一位候选人；占多数规则：选出得票数最多的一位候选人；孔多塞标准：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。又叫

24、“两两对比法”或“成对表决法”。博尔达计数：按照投票者的偏好程度的排序来给M个提案中的每一个打分，分值从1到M，即被投票者列为第一位的提案得到M分，列第二位的提案为M-1分，最后一位的提案位1分，把所有投票者的每个提案的分数分别加起来，宣布得到最高分的提案为获胜者。淘汰投票：要求每个投票者表明自己认为最差的提案，然后把被最多投票者认为最差的提案淘汰，重复操作，最后一个候选人获胜。赞成投票：每个投票者只对自己赞成的提案投票，计算获得最多赞成的提案为获胜者。现代决策方式的改进需求显示过程公共选择理论学者论投票方式的改进。布坎南、塔洛克，1962年同意的计算。外部成本与决策成本。实质就是通过对个人征

25、收某种税收的方法促使个人真实显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来最多好处的方案。最大优点是鼓励投票者真实表达自己偏好，从而避免人为增加决策成本，提高决策效率。因此，需求显示过程的最大优点就是鼓励投票者真实表达自己的偏好，而避免人为增加决策成本，提高了决策的效率。投否决票具体步骤：让所有投票者都提出自己认可的方案，然后汇总，再随机地将这些方案排序，让投票者从全部方案种否决一项，最后剩下的方案当选。优点：参与者有机会表达自己的偏好，又有权力否决自己不喜欢的方案，因此，参与者提出方案时需要积极考虑他人的利益，避免自己的方案被否决，减少“策略行为”。缺点：投票者的意愿、价值偏好必须大体一致，否

26、则所有方案都可能遭否决。加权投票规则加权投票的基本特点：根据利益差别，将参与成员进行“重要性”程度分类，然后凭借这种分类分配票数，相对重要者，拥有的票数较多，否则就较少。最后以此为基础，再用多数票规则选择方案。我国公共决策体制当前我国公共决策的背景分析经济活动市场化、政治活动民主化、文化价值多元化、外部环境全球化社会发展信息化、社会主体知识化、社会组织扁平化、政策信息公开化民主参与大众化、人与自然和谐化我国公共决策体制的基本内涵权力配置：人民代表大会制党政结构与宪政结构决策方式：民主集中制民主集中制第一，首先要充分发扬民主，民主集中制的前提就是民主，只有在充分民主的基础上才具有正确的集中；第二

27、，借鉴现代决策科学的理论和方法，实现民主集中制决策体制及其运作的科学化、现代化。第三、加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项制度保证。民主制下权力结构的基本特点人民是形式上一切权力的源泉，人民通过普选制将权力授予国家。代议机关是人民意志的代表者，它是形式和逻辑上的最高权力所有者，通过授权将实际政治权力赋予行政机关。行政机关在形式和逻辑上对授权者直接负责。司法在立法和行政的基础上建立，直接对宪法和法律负责。所有的派生权力都有时间的相对性，在期限临近时人民以选举方式再予以授权。我国公共决策中存在的主要问题首先，公共决策系统及机构方面存在缺陷其次，公共决策以经验决策为主再次，政策科

28、学理论研究滞后于决策实践最后，政策研究人员整体素质不高推进公共决策的民主化、科学化、法制化民主化(1)民主化首先是指对公众权利和利益的尊重和维护；(2)民主化也可以指代公共政策的公开化和开放性要求；(3)民主化也意味着对法治精神的强调和遵循。科学化(1)公共政策体制的科学化；(2)公共政策方法的科学化法制化（1）公共决策权力的法制化（主体、主体权力、组织机构等）；（2）公共决策程序的法制化具体路径1）更新思想观念是前提就科学化而言，要树立专家咨询观念，采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的决策体制等；就民主化而言，要树立民主集中制观念，集体决策观念，决策监督等观念；就法制化而言，要树立有

29、法可依、有法必依、执法必严、违法必究法制理念。2）完善公共决策体制是根本决策中枢系统一是将决策主体要职责分开，明确政党系统、人大、和各自的决策权限、职责、范围，使各决策主体的决策权界限明晰，减少侵权渎职行为；二是要健全各级政府决策会议制度，并使其与行政首长负责制有机的结合起来，兼顾公平和效率；三是建立行政决策责任制，健全相应的奖惩制度。决策信息系统一是要大力扶持信息产业、兴建一批全国性、地区性的信息库，信息研究中心。规范操作规程，健全工作制度，形成一个快捷、高效、灵敏的信息运作机制和一个多层次的、全方位的信息网络系统；二是要提高信息管理人员的素质，增加对信息价值辨识的能力和整和能力；三是要加大

30、对信息设施投资力度，搞好“硬件”建设。 决策咨询系统一是要完善体制内政策研究组织，从法律上保障其应有地位，要在法律和制度上明确赋予其独立地位，从经费、人事、行政隶属关系等方面，使其能按决策科学内在规律，客观公正的研究政策问题，提供咨询、建议；二是要加强体制外的政策研究组织发展，使其作为一种民主参与力量，在决策中发挥积极作用与体制内的政策研究组织相辅相成，产生正向合力，形成强大的决策参谋后盾；三是政府应借鉴国外建立脑库、思想库的做法，成立顾问机构，聘请社会各界具有真才实学的专家、学者担任政府顾问，帮助解决行政管理中的重大问题；四是谋与断相对分离，决策者要正确处理与智囊人员的关系，既要发扬民主、尊

31、重知识、尊重人才，让其畅所欲言，营造一种民主、平等、协商的气氛，又要博采众长，善于决断拍板。3）扩大民主参与是基础决策者必须从人民根本利益出发，以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”“人民答应不答应”作为决策的出发点和依据。 决策者要有民主的品质，使民主决策成为其行为的内在规范和素养。 决策中枢要实行民主。 “集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定” 决策过程要要充分实行民主。 4）提高决策者的素质是关键要有坚定的政治立场养成求实的工作态度培育科学的创新精神丰富自己的知识储备5）健全法制规范是保证依法确立决策权力的合理结构和科学合理的决策程序。 强化决策的法律监督机制，建立健全决策者的责任制。 健全民主机制，规定政策参与者的资格权力和义务。 增强全民法制意识。 2.2.5 公共政