第一章 文件管理版.docx

1、第一章 文件管理版第一章 文件管理第一节 文件一、文件的概念与属性（一）文件的概念一般意义上说，文件是国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务中形成的各种形式的信息记录。王健主编的文书学（21世纪档案学系列教材）中对文件定义做了如此表述：文件是指社会组织和个人在各项活动中形成的、具有特定效用的凭证性信息记录。从日常使用来看，“文件”一词通常与“文书”“公文”混用。“文书”与“文件”是两个十分相近的概念，其区别主要源于词源与使用惯例。“文书”一词历史上使用较早，三国时期就出现，而“文件”一词出现于清末，其后两个概念在较长时间里具有通用性。不过相比较而言，“文件”一词更具有现代性。“公文

2、”概念包含于“文件”之中，公文一般是指法定机关、团体、企事业单位等形成的具有完整形式和处理程序的文件。2012年4月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的党政机关公文处理工作条例第三条规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”文件有广义与狭义之分。广义的文件是各种主体（包括国家机关、社会组织、企事业单位、团体、个人）在社会活动中形成的信息记录。其外延既包括纸质文件，也包括电子文件；既包括公务文件，也包括私人文件。狭义的文

3、件就是公务文件，包括通用性公务文件，即公文，也包括事务性公务文件，如计划、总结、简报等。本章使用的是狭义的文件概念。（二）公务文件的特点公务文件是文件家族最重要的组成部分，公文的形成、处理、运转和管理，是文件管理的主要内容。因而，了解和掌握公务文件的特点，进而明确不同公文的制作与办理，对整个文件管理显得尤为重要。公务文件的特点，可以归纳如下。1.公文由法定作者制发法定作者是指依法成立并能以自己的名义享有权利、承担义务的组织及其领导人。为证明公文作者的法定地位和身份，公文发布时必须具备各种法定的生效标志，如社会组织的印章或法定负责人的签署等，使得公文具有法定效力。这是公文的最重要特点，公文的其他

4、性质都是由这一点派生而来的。2.公文具有法定的权威性和现行效用法定的权威性是指公文在法定时间与空间范围内，能够对受文者的行为产生一定程度的强制性影响。公文的法定权威性，是由公文作者的法定地位及其权威性决定的。公文的现行效用是指公文在其内容所针对的现行公务活动中直接发挥实际效力，具有依据与凭证功能。实际上，公文的这一特点是其法定权威性的一种作用形式。这种现行效用表现为一定的时间性，即公文在现行工作中，在特定的时间范围内发生效力；这种效力虽然因具体文种不同而有所差异，但它是所有公文最本质的属性，也是区别于档案的重要标志。3.公文具有规范的体式和特定的处理程序体式是文体与格式的总称。公文的规范体式是

5、指公文的文体和格式必须符合国家的统一规定，它是公文合法性的象征，充分体现了公文的严肃性、准确性和有效性。按照国家的有关规定，收文和发文均有一定的处理程序和处理规则，各环节皆有顺序性和规范性，不能自行其是。二、文件的种类文件名称种类繁多，不同名称的文件适应情况各不相同。文件的名称通常又称文种。它与发文目的、发文者权限及收发文机关之间的关系等因素有直接关系。文件的种类有多重划分，其中，按来源分为收文、发文和内部文件三类文件；按保密程度分为绝密、机密、秘密、内部和公开等五类文件；按行文方向分为上行文、下行文和平行文三类文件；按载体形式分为纸质文件、感光介质文件、磁介质文件和电子文件等。通常，人们按文

6、件的规范性情况分为通用公文和事务文件两类，现分述如下。（一）通用公文1.通用公文类型通用公文一般是指党政机关的规范性文件，即通常说的党政机关公文。2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发党政机关公文处理工作条例（中办发201214号，以下简称条例），规定通用公文种类有15种：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。2.文种运用根据条例，把15种文件运用情况分述如下，同时为了便于区分辨析，把近似文种放在一起介绍。（1）决议与决定决议和决定的适用范围决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关

7、单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。决议、决定是领导机关对于某些重大行动、重要问题作出安排、规范和决策时使用的领导性、规定性文件，属于下行文。决议和决定一经行文下达，下级机关必须贯彻执行。决议和决定的区别一是内容不同。决议的内容多是关系全局性、原则性的重要问题或重大事件，涉及的内容比较广泛，综合性强；决定涉及的内容比较单一集中，它的处置性、针对性较强，决定除反映有关重要问题和重大事件外，对某些具体措施、规章制度作出安排时也常用。二是形成程序不同。决议的形成过程和程序比决定更严格。决议要经过有关较正规的会议讨论，并投票通过，以会议名义发布，才能生效。决定可以经过某种会议讨论通过，以

8、机关名义下发，也可以由有关领导研究，综合多数人的意见后行文下发，不一定要通过表决程序。三是效力不同。决定的指令性更强，一般必须执行或办理。决议则不然，有的决议具有较强的指令性，有的则只具有号召性，有的决议只具有认定性、认可性和结论性，供学习、理解、掌握或告知，不必具体执行或办理。四是行文主体不同。决议的行文主体一般是会议。决定为党政机关通用的文种，其行文主体既可以是会议，也可以是机关单位。（2）命令（令）命令（令）的适用范围适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。注意事项一是命令（令）是我国国家行政机关、国家领导人或军事机关颁发的具有强制效力的

9、指挥性文件，是一种法规性、强制性很严格的下行文，受文机关都要无条件地贯彻执行。二是命令（令）的制发者有严格的限定范围。不是每个领导机关或领导人都可以发布“命令”的，一般机关单位不能使用。中华人民共和国宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法规定：中华人民共和国主席、国务院总理、各部部长、各委员会主任以及地方各级人民政府可以发布“命令”。此外，军事机关及其首长也可以发布命令（令）。发布命令（令），通常以机关首长职务名义签署。三是令与命令在意义上并无区别，只是出于语体而有所不同。令常用于专门的命令，如嘉奖令、动员令、特赦令、通缉令，还有主席令、国务院令等。（3）公报、公告和通告公报、公告

10、和通告的适用范围公报适用于公布重要决定或者重大事项；公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项；通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。公报、公告和通告的受文对象广泛，也不确定，是公开性、昭示性的文件。公报、公告和通告的区别一是使用的范围不同。公告适用于国内外，范围最宽；公报适用于党内外（和一些专业领域），范围次之；通告则是社会有关方面使用，范围最窄。二是作用不同。通告一般公布需要遵守或周知的事项，带有一定的行政约束力；而公报和公告更多的是宣示性、告知性事项。三是公布的方法不同。公报、公告和通告一般是通过张贴、新闻媒体或文件传递方式公布的，但由于公布的范围不同，其主要侧重的公布方法也

11、有不同。公告主要是通过新闻媒体、张贴公布；公报主要是通过新闻媒体、文件传递公布；通告主要通过张贴、一定范围内的新闻媒体公布。四是写作要求不同。通报、通告要求写得通俗、简洁，多采用分条式写法。公告要求写得精练，讲究逻辑严密、语言规范、措辞文雅，一般采用一段式写法。（4）意见意见的适用范围意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见的指导性、针对性很强，有的是针对当时带有普遍性的问题发布的，有的是针对局部性的问题而发布的，适用于对重要问题提出见解和处理办法。注意事项早在2001年1月1日国务院办公厅关于实施国家行政机关公文处理办法涉及的几个具体问题的意见中，对于“意见”这一文种，做了较为明确的规定

12、。这些规定在条例颁布之后，仍然有效。一是关于“意见”文种的使用。“意见”可以用于上行文、下行文和平行文。二是意见作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。上级机关应当对下级机关报送的“意见”作出处理或给予答复。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。（5）通知通知的适用范围

13、通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。通知是一种常用的、典型的下行文，其主要用途有以下四个方面。一是用于批转或转发文件。“批转”与“转发”是一种具体的行文形式，不是文种名称。被批转或转发的文件应是与本单位和本系统有关，具有指导意义或参考、执行价值的。批转文件与转发文件是有区别的：批转文件有一定的限制，批转文件只能向所属的系统或直属的下级行文，只有领导机关对其所属的工作部门或下级机关报送的文件，才可依照法律和上级规定来文，只要是本机关需要，并符合有关规定，皆可转发。上级机关对下级报来的文件，既可用“批转”行文，也可用“转发”行文。至于采用何种形式，要根

14、据被转文件的内容来确定，如重要的、有影响的用“批转”，一般的、供参考的用“转发”；又如文件内容属规定性、原则性、强制性的用“批转”，试行性、参考性、不成熟的用“转发”。二是用于发布行政规章。按照中华人民共和国宪法和有关法律规定，只有国务院各部委、省级人民政府和经国务院批准的较大的市人民政府才有权制定和发布行政规章。不是所有的行政机关都有权制定和发布行政规章的。执行性和约束力较强的、全面性的、综合性的行政规章用“命令”发布，而一般的、专业性的、部门性的行政规章则用通知发布。三是用于办理、执行或告知等事项。其一是周知性的通知。仅仅是告知事项，不需办理或执行的。如国务院关于成立国务院物价小组的通知。

15、其二是事务性的通知。此类通知必须按要求办理或执行，如一般事务的通知、会议通知、传达性通知、部署工作的通知、指示性通知等。以上各类通知除事务性、周知性的以外，凡要求下级办理事项或共同执行的通知，往往都带有指令或法规的性质。各类通知所反映的职能、作用和行文关系不完全一样，使用时应注意区别，不至于混淆。四是用于任免或聘用干部。中华人民共和国成立以来，任免和聘用干部都经常和大量地使用通知。现在以法规形式确定通知的这种使用功能。注意事项一是滥发通知。通知的适用范围很广，功能很多，同其他许多文种有交叉。于是有人认为似乎什么文件都可用通知制发，行文皆用通知。使用通知必须注意防止滥发的倾向。二是层层转发同一文

16、件。使用通知必须注意反对盲目转发，更反对同一文件层层转发，如果上级文件已有明确规定和切实要求，各机关可直接翻印下发，不必转了再转。凡确需转发的文件，应认真研究文件精神，结合本地区、本系统的实际提出要求，讲究实效，注意质量，提高效率。（6）通报通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。通报是运用典型从正、反面对干部和群众进行政治思想教育和沟通信息、互通情报、传播政策精神、推动工作的重要文种。它通用性很强，可以发向下级和有关单位。可以对外通报，也可限于内部通报；可以直发通报，也可以转发文件通报。但通报往哪方面发，其目的意义不一样。向有关部门行文，旨在互通情况，引起注意；向下级或机关

17、内部行文，旨在用于教育、督促和推动工作。通报与其他指挥贯彻执行性的文种不同。它的行文，着重在引导、教育、沟通和提高思想认识。这是在使用通报时应当注意的。同时，发通报十分强调及时，如果时过境迁再发，就完全失去意义。通报主要有三种类型。一是表扬性通报。用于表扬好人好事，介绍先进事迹或推广先进经验。二是批评性通报。用于通报事故情况、批评反面典型人物或事件。三是情况通报。用于领导机关传达重要精神或重要情况。（7）报告报告的适用范围报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。报告是一种陈述性文件，属于典型的上行文。它是下级向上级反映问题，汇报工作进展情况、工作结果和交办的重要事项的处理结

18、果以及答复上级的询问等使用的文种。报告的使用范围非常广泛，可以从不同的角度进行分类。按报告的性质划分，国家各级行政机关常用的报告有两大类：一是直接上报的呈报性报告；二是报请上级转发的呈转性报告。从内容看，报告可以分为专题性报告和综合性报告两类。从作用上看，报告可分为汇报性报告、情况报告和答复性报告等。注意事项一是告诉性，下级上报情况或意见，上级只需了解，不必答复；二是报告时间限制不严，事中、事后都可报告；三是报告可以一文一事，也可以一文多事，文件内容、结构多样，篇幅可长可短；四是报告中不要有请示事项；五是报告要形成制度。（8）请示和批复请示和批复的适用范围请示用于向上级机关请求指示、批准。请示

19、是一种典型的上行文，主要用于下级向上级请示问题，并要求上级对所请示的问题给予批示或答复。请示的特点是：内容简明，一文一事；事前请示；期复性文件，上级必须给予批示或答复；逐级行文，主送单位单一，忌多头主送。批复用于答复下级机关请示事项。批复属于下行文，是上级对下级请示的问题表明态度、提出意见和办法的复文。批复的特点是：内容简明，一文一事；针对性强，批复必须明确答复请示事项；逐级行文，主送单位只能是请示单位，忌多头主送；执行效力强，批复内容下级必须贯彻执行。注意事项请示和批复是两种不同的文件，但又是一组密切联系、不可分割的文件。下级请示，上级必须给予批复；有请示才会有批复；批复事项必须针对请示事项

20、。两者关系密切，具有自然的联系。因此，在文件处理和立卷归档保存时应将同一事项的一组请示和批复组合在一起，切不可分散。（9）议案议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。议案基本上是一种法律文件，一般都有较为固定的格式，使用范围较窄。议案分为法律案，预算案，质询案及有关国家、地方重大事项的议案等。凡属人大职权范围的事项皆可提出议案。具体的内容范围是：对本行政区域内保证宪法、法律、政策、法令，以及上级人民代表大会决议的遵守和执行的议事案；保证国家计划和国家预算执行的议事案；对区域内的国民经济计划和预算、决算的议事案；对管理本行政区域内的经济、文化、

21、教育、科学、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育、环保等行政工作的重大事项的议事案；对人民政府、法院、检察院负责人员的任免、表彰和罢免的议事案等。（10）函适用范围函作为公务文件又称为“公函”，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。函属于典型的平行文，内容较为单一，格式比较灵活，针对性强，因而适用范围比较广泛，使用频繁，在现行机关单位往来文件中所占比重很大。注意事项在现行机关单位中函与请示或通知等的使用经常搞错。如有些机关单位在向同级机关及无隶属关系的单位进行请求性或答复性行文时，不是用“函”而是用“请示”或“通知

22、”等。因此，必须强调：凡是向同级或无隶属关系的机关单位行文，不管是请求性、答复性还是询洽性的，一般都应该使用“函”。（11）纪要纪要的适用范围纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。纪要是党政机关用于记载和传达会议主要精神、会议情况和议定事项的一个文种。主要是反映会议情况和与会者的共同认识或意见。纪要的行文，如果下发执行，以“通知”发出；有的是报送上级领导机关，用“报告”发出，上级机关审阅批示后，由领导机关批转或转发。属于通报情况性质的，主办单位可把“纪要”用“通报”发出。注意事项未经会议讨论和座谈的问题不能写入纪要。纪要内容是根据会议的原始记录整理的，但不能照抄记录，而要择其精要加以概括、整理

23、，把会议议定事项和主要精神用文件形式加以综合记载和肯定，以利于与会单位在会后贯彻。会议纪要在未经领导机关批准转发前，其中涉及的内容对下行机关并没有行政约束力。但一经领导机关批准转发，就成为有权威的指导性文件，有关的地区和单位均需遵照办理。（二）事务文件事务文件是各级机关、社会团体、企事业单位处理日常事务，用来沟通信息、安排计划、总结经验、调查研究问题、指导工作的一类公文。事务文件属于广义公文的范畴。它不具有权威性和强制性。它的应用范围十分广泛，任何机关、社会团体、企事业单位都可使用；行文对象灵活，没有固定的上行、下行、平行之分。事务性公文是用来处理实际事务的应用文件，它对推动实际工作、解决实际

24、问题具有很强的指导意义，在公务活动中发挥着重要作用。事务文件的主要文种有计划、总结、简报、工作要点、汇报提纲等。1.计划计划是对未来一个时期内工作、学习、生产提出预想的目标，并制定出实现这个目标的具体步骤、方法和措施的书面材料。计划对指导、推动和保证各项任务的完成有着重要的作用，它可以使人们做到胸中有全局，奋斗有目标，行动有依据；可以合理安排人力、物力、财力，保质、保量地按时完成任务；可以预计可能会出现的新情况、新问题，制定出措施，取得应变的主动权。计划的种类，按性质分，有综合计划、专题计划等；按内容分，有生产计划、工作计划、学习计划等；按范围分，有个人计划、单位计划、地区计划等；按时间分，有

25、远景规划、年度计划、季度计划、月计划等。2.总结总结是对前段工作、学习、生产进行检查回顾，从中找出经验和教训而形成的一种文字材料。通过总结，可以全面、系统地了解前段工作、学习、生产情况，找出经验和教训，避免在今后工作中走弯路，从而提高工作效率或学习、生产质量。俗话说得好：“做了工作不总结，等于种了庄稼不收获。”这形象地说明了总结的重要作用。总结的种类很多，主要有综合性总结和专题性总结。综合性总结又叫全面总结，是对前一阶段全部社会实践工作的总结，具有全局性、整体性特点。专题性总结是对前一阶段某一方面活动或某项工作进行的专门总结。专题性总结，往往用于宣传先进经验，具有典型性和指导性。专题性总结的内

26、容侧重于介绍事实、做法，并从中引出经验教训，上升为理性认识，总结出带规律性的东西。3.简报简报是各机关、单位简要报道工作情况、交流重要信息的常用事务性文件。简报具有多重性能，内容包罗万象，编印形式灵活，在各级党政机关、企事业单位和人民团体的实际工作中被广泛使用。简报的种类主要有五种类型。（1）工作简报。这是为了迅速反映中心工作或某项重要工作进展情况、措施方法及其取得的收效而编发的简报。这种简报时效性很强，可以在某项工作全面展开时，立即编写，反映工作开局情况；也可以在工作告一段落时编发，用来总结阶段性成果。（2）情况简报。这种简报及时反映一个地区或一个单位执行有关方针政策、组织某项活动、发生重大

27、问题或事故的有关状况，或者反映干部职工中的各种思想动态，以便上级机关有效地指导下级机关工作，或及时掌握有关情况，采取得力措施，妥善处理问题。（3）业务简报。这种简报旨在反映各机关业务部门日常工作动态，一般需要连续或定期编写。（4）会议简报。这是简报中数量较多的一种。重要的连续性会议，多是一日或半日一报，以利于领导机关掌握会议进程；有若干代表团组织参加的大型会议（党代会、人代会、政协会等），往往分别编写简报，反映会议情况，以便相互沟通情况，交流信息。时间较短的重要会议，也要编写简报。（5）典型经验简报。这种简报是为了推广典型经验，达到以点带面的目的而编写的。4.工作要点工作要点是对一定时期内的工

28、作提出指导原则和总的要求的一种书面表达形式。常见的工作要点大体上有两种：一种是属于时间性的，有年度、季度、月份的工作安排；另一种是属于工作类别性的，一般是围绕中心工作而作出全面的安排。工作要点与计划相类似，但是二者并不完全相同。它们的相同之处：都是对尚未付诸实施的事情作出安排或计划。它们的不同之处：工作要点一般适用于较大的单位且对全局工作所作出的安排，通常不以个人名义出现，而计划则不论单位大小，也不一定是全局的工作，对某项工作或任务的安排，都可使用计划这种形式。5.汇报提纲汇报提纲是上级领导机关检查工作时，下级机关为汇报工作而写出的纲要。它既不同于计划，也有别于总结，是一种独具特点的文字表达形

29、式。汇报提纲的基本特点是具有纲要性和条理性。纲要性即把汇报的要点提纲挈领地表达出来；条理性，即层次分明，条理清楚，一目了然。从内容的详略来看，汇报提纲有简明汇报和详细汇报提纲之分。简明汇报提纲比较概括，不要求写出问题的要点，多用于即席汇报；而详细汇报提纲则应有纲有目，要把典型事例、必要数据、精彩引语等分别写进纲目之中。三、公文的格式要素根据条例和中华人民共和国国家标准GB/T 9704-2012（党政机关公文格式）（2012年6月29日发布）规定，公文的结构包括以下两个部分：公文的外部形式格式，即国家标准规定的固定格式；公文的内部组织内容，即公文的主体部分。（一）公文格式要素划分1.版头公文首

30、页红色分隔线以上的部分。包括：份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、版头中的分隔线。2.主体首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分。包括：标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件。3.版记首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分。包括：版记中的分隔线、抄送机关、印发机关和印发日期、页码。（二）版头部分1.发文机关标志由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35毫米，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。联合行

31、文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。2.份号如需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，如“000015”。3.密级和保密期限如需标注密级和保密期限，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行。绝密30年，机密20年，秘密10年。4.紧急程度一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角，密级和保密期限下方。紧急公文标注特急、加急；紧急电报分别标明特提、特急、加急、平急。5.发文字号由发文机关代字、发文年度和发文顺序号组成，如国办发200821号，意为该文件系国务院办公厅2008年所制发的第2

32、1份文件。发文字号标注于版头下方居中或左下方（上行文时居左空一字编排）。文字采用3号仿宋，发文年度、发文顺序号用阿拉伯数字书写排印，发文年度用中文六角括号“”括起。6.签发人上报公文应在发文字号右侧标注签发人（居右空一字编排），“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人后面标注姓名，文字采用3号楷体字。联合上报的公文，应同时标注各联署机关的签发人。（三）主体部分公文的主体，是公文最主要的部分，包括标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、印章和成文日期等要素。1.标题一般由发文机关全称或规范化简称、公文主题和文种组成，位于红色分隔线下空二行位置，撰拟标题时，在发文机关与事由之间通常用介词“关于”“对”连接，在事由与文种之间用助词“的”连接。标题字