建筑垃圾回收回用政策分析.docx

1、建筑垃圾回收回用政策分析建筑垃圾回收回用政策分析作者：高智，中国建筑材料工业规划研究院/信息中心水泥产业研究咨询部主任、教授级高工；高全胜，中国建筑材料工业规划研究院/信息中心水泥产业研究咨询部教授级高工；易妮，中国建筑材料工业规划研究院/信息中心行业工作部工程师摘要:本文通过广泛的信息采集和深入细致的调查研究，对国内外建筑垃圾回收回用政策进行了较为系统的整理和分析，对推动我国建筑垃圾资源化利用具有参考和借鉴意义。世界范围内的工业化和城镇化进程不断加快，带动了建筑业的快速发展。然而，在建筑物建造、使用、拆除和装修过程中产生的大量建筑垃圾，对环境造成了严重的污染和伤害，成为许多国家共同关注的焦点

2、问题。上世纪初期，发达国家就开始探索将建筑垃圾转化为资源的技术和途径，目前，欧盟、美国、日本、韩国等国家建筑垃圾回收回用率已达到了90%以上，其中法律法规的约束与推动作用十分显著，许多国家从建筑垃圾排放直至综合处置与利用都形成了一整套非常完备的法律法规和政策体系，建筑垃圾的分类排放、分类处置流程很严格，建筑垃圾的资源化利用水平达到了很高的程度。我国从上世纪八、九十年代才开始涉足建筑垃圾处理，截至目前，国内建筑垃圾资源化利用率仅达到5%左右，与“十二五”资源综合利用指导意见提出的到2015年“全国大中城市建筑废物利用率达到30%的目标”有较大的差距。为此，必须加强政策引导，完善相关法律法规，形成

3、良好的环境氛围，以推动国内建筑垃圾资源化快速、健康地发展。 一、建筑垃圾回收回用现状分析国外建筑垃圾回收回用现状发达国家对建筑垃圾资源利用的研究起步较早，行业发展也比较成熟。目前，发达国家正在积极探索将垃圾变为一种新资源，建筑垃圾处理的市场规模也在不断扩大。据统计，20世纪末发达国家再生资源产业规模为2500亿美元，到本世纪初已增至6000亿美元，到2015年将达到2万亿美元。至今，欧美国家的建筑垃圾资源化率已达到90%以上，建筑垃圾基本能够合理再利用。1、德国德国是世界上首个大量利用建筑垃圾的国家，每个地区都有大型的建筑垃圾再加工综合工厂，利用建筑垃圾制备再生骨料领域处于世界领先水平。目前，

4、德国57%的社区垃圾和58%的产品垃圾被重新利用，建筑垃圾回收再利用率达86，垃圾处理行业每年收益约为500亿欧元，解决就业岗位24万个，经济社会效益显著。政府参与是德国建筑垃圾高回收率的一个重要因素。政府制定详细的法规政策及明确的使用标准，并通过制定对建筑垃圾排放高收费和再生建材低价格的政策，为建筑垃圾再利用打下了基础。目前，德国的蓝色天使标志已成为世界上涉及产品种类最多的生态标签。2、荷兰荷兰针对建筑垃圾的管理明确了三级政府的职责：中央政府制定法律政策；省级政府制定规划、颁发许可证、对垃圾管理进行控制；市级政府负责政策的实施和垃圾的收集，企业负责垃圾的处理。目前，荷兰垃圾管理市场规模大约有

5、60亿欧元，已有70%的建筑废物可以被循环再利用。为了将建筑废物利用率提高到90%，荷兰政府制定了一系列法律法规，建立了限制废物的倾卸处理、强制再循环运行的质量控制制度，如：由分捡公司负责有效筛砂，即依照其污染水平进行分类，储存干净的砂，清理被污染的砂。3、美国据有关资料，美国每年产生建筑垃圾3.25亿吨，经过分拣、加工进行转化，再生利用的约占70%，其余30%的建筑垃圾“填埋”（利用）在需要的地方，因此美国对建筑垃圾的综合利用率几乎达到了100%，再生利用率约70%。美国建筑垃圾分级处理技术大致可以分为三个级别：一是“低级利用”，如现场分拣利用，一般性回填等，占建筑垃圾总量的50%-60%；

6、二是“中级利用”，如用作建筑物或道路的基础材料，经处理厂加工成骨料，再制成各种建筑用砖等，约占建筑垃圾总量的40%；三是“高级利用”，如将建筑垃圾还原成水泥、沥青等再利用。通过以上的处理方法，实现建筑垃圾的“减量化、资源化、无害化”和建筑垃圾综合利用的“产业化”。4、日本由于资源匮乏，日本建筑工程原料价格比欧洲高，因此日本将建筑垃圾视为“建筑副产品”，对其作为可再生资源进行重新开发利用十分重视。日本针对处理建筑垃圾制定了相应的规范，建造以处理混凝土废弃物为主的加工厂，生产再生水泥与再生骨料。20世纪90年代初，日本就规定建筑施工过程中的渣土、混凝土块、沥青混凝土块、木材与金属等建筑垃圾，必须送

7、到“再生资源化设施”进行处理，使得日本建筑垃圾的回收比例从1995年的42%提高到2011年的97%。5、新加坡据新加坡国家建设局统计，新加坡每年约产生150多万吨的混凝土废料。新加坡通过严格的立法，向全社会推广先进的垃圾处理理念，实行垃圾处理“减量化、资源化和再循环利用”的原则，收到了明显的成效。目前，新加坡建筑垃圾回收回用比例达到98%，60%的建筑垃圾实现了循环利用，垃圾产量从2001年起逐年下降。新加坡完善的组织机构为管理废弃物奠定了基础，垃圾分类由垃圾专业收集公司和回收公司来完成，从垃圾最初产生地到最终垃圾处理目的地，全程封闭装运；同时，遵循“谁污染谁付费”的基本原则，政府还针对从事

8、废弃物回收及再循环的组织机构设置了一系列的基金和奖励计划，通过市场的力量激励废弃物回收产业的健康发展。6、法国据统计，法国每年普通工业垃圾处理站（BTP）处理的拆迁和工地建筑垃圾约有3000万吨。其中，65%的拆迁建筑垃圾、28%的再建工程垃圾以及7%的新建工程垃圾的回收再利用率可达到60-90%。该国专业化公司的建筑垃圾管理整体方案有两大目标：一是通过对新设计建筑产品的环保特性进行研究，从源头控制工地废物的产量；二是在施工、改善及清拆工程中，对工地废物的生产及收集做出预测评估，以确定相关回收应用程序，从而提升废物管理层次（各国建筑垃圾回收利用率见表1）。表1 各国建筑垃圾回收利用率对比国家德

9、国荷兰美国日本新加坡法国丹麦回收利用率86%70%70%97%60%60-90%80%国内建筑垃圾回收回用现状1、国内行业发展概况建筑垃圾量大，市场规模逐年递增我国是世界上最大的建筑市场，目前的建筑量超过世界总量一半以上，城市建设中垃圾产生和排出的数量也在快速增长，其中，建筑垃圾约占垃圾总量的30%40%。根据已有数据测算，我国2014年建筑垃圾的产生量16.89亿吨，每吨建筑垃圾的运输与处置费用按照35元计算，2014年我国建筑垃圾处理行业规模达到了591亿元（见图2）。图2我国历年建筑垃圾市场规模（单位：亿元）资源化程度低，对环境危害巨大我国建筑垃圾资源化利用率只有5%，与发达国家相比差距

10、较大，如果建筑垃圾不加以利用，按照每年固定资产投资15%的增速测算，预计到2020年我国建筑垃圾的存量将达到237亿吨，需要占用39.6万公顷的土地，同时对土壤和地下水将造成巨大的污染危害。处理方式单一，产业化规模较小一是建筑垃圾处理工艺比较单一，主要处置方式就是填埋处理，不但占用大量土地，也消耗了大量的征地及垃圾清运等建设经费，部分建筑垃圾还运到生活垃圾填埋场与生活垃圾进行混合填埋，加大了处置难度；二是建筑垃圾再利用的生产企业为数很少，其产品也仅仅用于再生骨料、制砖和路基材料，总产量不高，质量也不稳定，由于没有形成有效的产业化模式，在工程中的应用也很有限。2、行业发展存在的问题法律法规不完善

11、，管理体制不健全近年来，虽然建筑垃圾回收再利用的重要性逐渐引起各级政府的重视，但目前国家还没有出台专门针对建筑垃圾资源化利用的相对完善的法律法规。由于管理体制不够健全，各级政府在管理中往往缺乏统一协调，监管不到位，违法倾倒、违规处置的现象仍然比较普遍。技术管理水平低，分拣缺乏精细化根据发达国家的经验，建筑垃圾分类是提高资源化处置和有效利用的重要因素。在我国，一方面建筑垃圾分拣的技术水平较低，另一方面建筑垃圾产生的源头和消纳场所通常不具备精细化的分拣技术、设施和人员，严重地影响了建筑垃圾的资源化利用。缺乏全过程管理，流向监管缺位完整的建筑垃圾资源化途径应由以下几个主要环节组成：拆除源头渣土清运加

12、工生产产品配送市场应用，这些环节组成了一个完整的循环经济产业链。但在我国对建筑垃圾的产生到最终处置的整个过程缺乏监控，流向监管缺位。二、建筑垃圾回收回用政策环境分析国外建筑垃圾回收回用政策1、法律法规国外发达国家较早就着手建筑垃圾的管理并制定相应的法律、法规及政策措施，这些国家多数采用了“建筑垃圾源头削减策略”，即通过科学管理和有效的控制措施将其减量化，并采用科学技术使产生的建筑垃圾具有再生资源的功能，同时通过强制性或鼓励性政策促使建筑垃圾进一步资源化利用（见表2）。表2 各国建筑垃圾处理和回收回用的相关法规国家法规名称主要内容主要特点德国废物处理法、垃圾法、支持可循环经济和保障对环境无破坏的

13、垃圾处理法规等垃圾产生者或拥有者有义务回收利用；重新利用要作为处理垃圾的首选；垃圾进行分类保存和处理。最早开展循环经济立法，与垃圾处理有关的法规180多个。英国建筑业可持续发展战略、废弃物战略、工业废弃物管理计划20082020年建筑垃圾实现零填埋；投资超过30万英镑的建筑项目，将建筑垃圾从直接填埋转移出来。采用规章、经济和自愿协议相结合的方法，推动废弃物管理日常工作。美国固体废弃物处理法、超级基金法任何生产有工业废弃物的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸。工业废弃物产生企业须在源头上减少垃圾的产生。日本废弃物处理法、资源有效利用促进法、建筑再利用法规定垃圾资源化回收方式，在分类拆除和资

14、源化利用方面明确各个主体的责任。新加坡绿色宏图2012废物减量行动计划在2012年前建筑垃圾回收回用比例达到98%，60%的建筑垃圾实现循环利用。纳入验收指标体系；将建筑垃圾循环利用纳入绿色建筑标志认证。韩国建筑废弃物再生促进法1、提高循环骨料建设现场的实际再利用率；2、建筑废物减量化；3、妥善处理建设废弃物。明确政府、企业的义务，明确建筑垃圾处理企业资本、规模、技术要求。2、优惠政策发达国家一方面从源头入手，通过征收税费减少建筑垃圾的产生和随意处置，另一方面以财政补贴、税收减免的方式资助再生建筑材料生产企业，鼓励再生建筑材料的研发和生产；同时，在需求端进行拉动，通过政府采购等优惠措施，鼓励政

15、府和建设单位使用再生建筑材料（相关的优惠政策见表3）。表3 各国建筑垃圾处理和回收回用的优惠政策国家政策类别主要内容德国多层级的建筑垃圾收费价格体系收费体系分成四个层级：大城市和小城市；未分类的建筑垃圾与分类的建筑垃圾；受到污染的建筑垃圾与未受到污染的建筑垃圾；经过回收处理后的建筑材料与原生建筑材料。英国填埋税、财政补贴征收填埋税，并从中拿出一部分以政府资助形式用于废弃物管理措施。美国低息贷款、税收减免和政府采购资源循环利用企业在各州除可获得低息贷款，还可相应减免其他税；对使用再生材料的产品实行政府采购。日本财政补贴贴息贷款或优惠贷款鼓励企业增加对污染防治设备、技术的研发投入；鼓励建设单位使用

16、再生产品，建筑再利用法规定了处罚措施，最高可以判处一年以下徒刑和50万日元以下的罚款。新加坡财政补贴、研究奖励、特许经营、高额惩罚降低建筑垃圾回收回用企业租金成本；提供建筑垃圾回收回用企业创新项目研究基金；收取高额的建筑垃圾随意倾倒罚款。3、监管机制日本通过监管机制对垃圾的产生、收集和处理实行全过程管理，实现了垃圾的减量化和资源化。其具体做法是：首先通过评价和合理的规划减少建筑垃圾在源头的产生量，在建造时利用延长建筑物寿命的技术和建筑结构减少改造和拆除频次；其次，强化建筑材料应用技术，减少建筑垃圾产生；第三，通过科学的建筑工法，实现建造过程的少排放。在美国和其它发达国家，建筑垃圾的排放环节和再

17、生产品的生产环节也建立了较详细的监管制度（见表4）。表4 各国建筑垃圾处理回收回用的监管机制监管环节国家监管模式建筑垃圾的排放环节英国、丹麦“税收管理型”模式德国、瑞典、奥地利“收费控制型”模式美国政府倡导和企业自律的结合，采取准入制度和传票制度，保障建筑垃圾的正常回收。建筑垃圾再生产品的生产环节美国、新加坡建立建筑垃圾处理的行政许可制度，实行特许经营；将建筑垃圾处置情况纳入验收指标体系，促进建筑垃圾资源化利用。建筑垃圾再生产品的使用环节韩国规定了建筑垃圾再生产品使用义务，强制推行部分类别的再生产品的使用。全过程管理日本对建筑垃圾的产生、收集和处理的过程进行全过程管理；保障建筑垃圾的正常回收，

18、并掌握资源信息。4、技术体系发达国家从建筑垃圾减量化设计、建筑垃圾分离处理和再生骨料利用技术方面进行技术研发，形成了较为完整的技术体系，并制定了相关的标准规范，努力实现建造零排放、施工零排放的工业化技术（相关技术体系见表5）。表5 各国建筑垃圾处理和回收回用的技术体系技术系列国家主要内容建筑垃圾减量化设计英国发布废弃物和资源行动计划的指南，在废弃物减量化方法上为建筑师提供指导意见。美国从规范到政策、法规，从政府的控制措施到企业的行业自律，从建筑设计到现场施工，各方面限制建筑垃圾的产生。日本明确要求建筑师在设计时要考虑建筑在50年或者100年后拆除的回收效率，建造者在建造时采用可回收的建筑材料。

19、新加坡广泛采用绿色设计、绿色施工技术，优化建筑流程，大量采用预制构件，减少现场施工量，延长建筑设计使用寿命并预留改造空间和接口。建筑垃圾分离处理德国干馏燃烧垃圾处理工艺英国建筑垃圾分级评估、再利用质量控制等技术规范标准日本对建筑垃圾进行严格的分类，不同的类别都有较为成熟的处理方案和技术。再生骨料利用技术各国有关混凝土再生骨料的相关标准规范法国利用碎混凝土和砖块生产出砖石混凝土砌块日本废旧混凝土砂浆和石子的分离再生韩国从废弃的混凝土中分离水泥，并使这种水泥能再生利用5、推广方式发达国家结合本国实际，对建筑垃圾进行分类综合应用，许多产品推广方式值得借鉴（见表6）。表6 各国建筑垃圾再生产品的推广方

20、式国家推广方式重点应用领域德国、丹麦、芬兰、瑞典等环境标志（具有普遍的借鉴意义）再生骨料混凝土主要应用于公路路面荷兰建立砂再循环网络依照砂的污染水平进行分类，储存干净的砂，清理被污染的砂。美国将建筑垃圾分为3个级别进行综合利用再生骨料应用方面，混凝土路面的再生利用，推广一种“资源保护屋”。日本建筑垃圾分类综合利用废弃沥青混凝土块、木材、金属等再生利用新加坡建筑垃圾综合利用对建筑垃圾实施初步分离和二次分类，建筑施工防护网、废纸、木材、混凝土、砂石再生利用韩国再生骨料分类使用普通骨料可用于铺路，优质骨料可按一定比例混入生产混凝土。国内建筑垃圾回收回用政策1、国家层面随着我国经济的快速发展，资源短缺

21、和环境污染问题日益突出，建筑垃圾作为影响人们生活和居住环境的重要因素被纳入城市垃圾管理范围，国家有关部门相继颁布城市建筑垃圾和工程渣土管理规定、城市建筑垃圾管理规定，明确了主管部门和相关部门的职责分工，为促进建筑垃圾资源化再利用工作打下了良好的基础（国家建筑垃圾回收回用的法律政策见表7）。表7 建筑垃圾回收回用法律政策体系汇总表序号类别名称文号实施时间颁布机构1法律环境保护法主席令第22号1989.12.262014.4.24修订2015.1.1实施国务院相关内容：国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放

22、标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。2固体废弃物污染环境防治法主席令第31号2005.4.1国务院相关内容：对工业固体废物对环境的污染做出界定，制定防治工业固体废物污染环境的技术政策，组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备。3城市固体垃圾处理法 1995.11

23、国务院4清洁生产促进法主席令第72号2003.1.1国务院相关内容：企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业，应当实施清洁生产审核。5可再生能源法主席令第33号2010.4.1国务院6节约能源法主席令第17号2008.4.1国务院7循环经济促进法主席令第4号2009.1.1国务院相关内容：建设单位应当对工程施工中产生的建筑废物进行综合利用；不具备综合利用条件的，应当委托具备条件的生产经营者进行综合利用或者无害化处置。8法规城市市容和环

24、境卫生管理条例国务院令第101号1992.8.1国务院9部门规章城市建筑垃圾和工程渣土管理规定2003建设部相关内容：对城市行政区域内的建筑垃圾、工程渣土排放、运输、中转、回填、消纳、利用提出了管理规定。城市人民政府应当将建筑垃圾、工程渣土消纳、处置、综合利用等设施的设置，列入城市总体规划。10城市建筑垃圾管理规定建设部令第139号2005.6.1国务院相关内容：建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。国家鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品。11关于建筑废弃物资源化再利用部门职责分工的通知中央编办发2010106号2010.1

25、0.25国务院相关内容：制定建筑垃圾资源化再利用的整体规划和政策措施，综合协调建筑垃圾资源化再利用工作；制定建筑垃圾集中回收处置的政策措施并监督实施；组织协调建筑垃圾资源化再利用技术创新和示范工程。12地震灾区建筑废弃物处理技术导则建科【2008】99号2008.5.30住房与城乡建设部主要内容：该导则认为，地震灾区的建筑垃圾应分类装运，建筑垃圾的处理处置分为回填利用、暂存堆放和填埋处置等三种方法。13专项规划“十二五”资源综合利用指导意见发改环资【2011】2919号2011.12.10发改委相关内容：推广建筑和道路废物生产建材制品、筑路材料和回填利用，建立完善建筑和道路废物回收利用体系。1

26、4大宗固体废物综合利用实施方案发改环资【2011】2919号2011.12.10发改委相关内容：到2015 年，全国大中城市建筑废物利用率提高到30%，通过实施重点工程新增4000 万吨的年利用能力。15促进绿色建材生产和应用行动方案工信部联原2015309号2015.8.31工信部、住建部主要内容：以建筑垃圾处理和再利用为重点，加强再生建材生产技术和工艺研发，提高固体废弃物消纳量和产品质量。16专项规划关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见财建2012167号2012.4.27财政部、住房和城乡建设部主要内容：积极推进地级以上城市全面开展建筑垃圾资源化利用，各级财政、住房城乡建设部门要系统推

27、行垃圾收集、运输、处理、再利用等各项工作，加快建筑垃圾资源化利用技术、装备研发推广，实行建筑垃圾集中处理和分级利用，建立专门的建筑垃圾集中处理基地。17国务院办公厅关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知国办发20131号2013.1.1国务院办公厅相关内容：落实建筑废弃物处理责任制，按照“谁产生、谁负责”的原则进行建筑废弃物的收集、运输和处理。18“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划2013.3住房和城乡建设部相关内容：建立建筑报废审批制度，不符合条件的建筑不予拆除报废；需拆除报废的建筑，所有权人、产权单位应提交拆除后的建筑垃圾回用方案，促进建筑垃圾再生回用。19优惠政策再

28、生节能建筑材料生产利用财政补助资金管理暂行办法财建【2008】677号2008.10.14财政部相关内容：中央财政贴息资金将按再生节能建材生产企业扩大产能实际贷款额及中国人民银行同期贷款基准利率计算。贷款期限不长于3年的，按实际贷款期限贴息；贷款期限长于3年的，按3年贴息。20关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知财税【2011】115号2011.11.21财政部、国家税务局相关内容：对销售自产的以建（构）筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料免征增值税。生产原料中建（构）筑废物、煤矸石的比重不低于90%。21关于印发“资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录”的通知财税【2015】7

29、8号2015.6.12财政部国家税务总局相关内容：纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务（以下称销售综合利用产品和劳务），可享受增值税即征即退政策。根据综合利用资源的不同，享受不同的税收优惠政策。22标准规范生活垃圾产生源分类及其排放CJ/T 368-20112011.12.1建设部相关内容：建筑垃圾包括各种房屋工程建筑和土木工程建筑的工程现场、建筑物工程各种设备安装、装饰、装修和施工现场清理、施工前准备、大型专用设备配备、其他未列明的建筑活动产生的废弃物。2、地方层面北京较早就开始建筑垃圾的管理工作，提出“排放减量化、运输规范化、处置资源化、利用规模化”的指导原则，要求建筑垃圾单独堆放或者进行综合处置，政府建立联席会议制度，加强监督管理。郑州市实施就地生产、就地消纳和就地利用，确保建筑垃圾综合利用工作顺利开展，逐步提高建筑垃圾综合利用率。西安是我国较早进行建筑垃圾市场化运作、资源化处置的城市之一。一方面，西安建筑垃圾处置采用的是特许经营模式，从建筑垃圾处置行业中筛选出管理经验以及运营机制良好的企业给予特许经营权；另一方面，西安市政府对从事建筑垃圾处理相关产业通过政府提供资金、免税、或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等形式进行补偿扶持，使