西及其行为主义行政学说.docx

1、西及其行为主义行政学说西蒙的行为主义行政学说西方行政学研究发展到20世纪二三十年代可称之为“正统时期”，这一时期的行政学者对行政学研究通常都持有某些共同的信念。到了20世纪40年代，这种正统的行政学便逐渐遭到一些人的批评，其中批评意见最为彻底的要数认为行政学的正统研究方法缺乏科学性并将西方社会科学界所发展的行为主义引介到行政学研究之中，主张以行政行为研究代替正统行政学研究的行为主义行政学家赫伯特A西蒙。一、 生平与著述出生与教育：赫伯特A西蒙是美国著名的行政学家，他1916年6月15日出生在美国威斯康辛州的密尔沃基。他分别于1936年和1943年在芝加哥大学获得学士学位和博士学位，并且先后获有

2、耶鲁大学、凯斯技术学院、瑞典伦德大学、加拿大麦基尔大学以及荷兰经济学院等多所大学的荣誉学位。任职经历：1936年，西蒙以其为美国国际城市经理协会的克拉伦斯E里德利当助手开始了他的职业生涯；1939年，他在加利福尼亚大学贝克莱分校的公共行政局担任行政测量研究项目主任；1942年，他在伊利诺斯技术学院任职并于19461949年担任该校政治科学与社会科学系主任；自1949年至今，他一直在匹兹堡的卡内基梅隆大学担任行政学和心理学教授；与此同时，西蒙还担任过该校工业管理系主任、工业管理研究生院副院长和计算机科学与心理学荣誉教授等职。此外，西蒙还在多家社会公共服务部门工作过。他曾在美国预算局、人口普查局和

3、经济合作署任过职，当过美国总统科学咨询委员会顾问，担任过美国社会科学研究会主席和全美科学研究会行为科学研究分会主席。西蒙还曾担任多家政府机构和企业组织的顾问。著述：作为一名成就非凡的学者，西蒙著述甚丰，他不仅出版了多部学术专著，并且还常常在各种学术性杂志上发表论文，其代表作主要有：行政行为行政组织决策过程的研究（1947年）、与唐纳德W史密斯伯格和维克多汤普森合著的公共性政（1950年）、人的模式关于社会背景下人类理性行为的社会及理性数学论文集（1957年）、与詹姆斯G马奇合著的组织（1958年）、经济学与行为科学中的决策理论（1959年）、管理决策新科学（1960年）、人与管理的自动化形态（

4、1965年）、人工科学（1969年）、与纳斯维尔合著的人们的解决问题（1972年）以及思维的模型（1979年）等等。在西蒙的著作中，以行政行为行政组织决策过程的研究最为重要，因为其行政学说的基本理论主要都包括在这本书中。这本书也是奠定西蒙在行政学界学术地位的成名之作，该书1957年的第二版与1947年第一版的主要内容完全相同，只是第二版增加了一篇长达30页的序言。西蒙的其他著作大体上可以说都是对其行政行为行政组织决策过程的研究理论的发挥或进一步研究。研究领域：行政学、管理学、政治学、心理学、计算机科学西蒙自1947年在其行政行为行政组织决策过程的研究一书中提出其基本行政学理论之后，除了继续补充

5、、修正、阐释其理论外，还致力于运筹学以及计算机科学等决策技术的研究。他认为，计算机可以和人一样做到阅读、思维、学习以至创造性的工作，这种决策技术实际上是一场决策革命，它将对人类组织、社会、经济产生重要影响。西蒙应用数学、统计学、心理学、社会学、社会心理学以及经济学等多学科知识从事研究，其学术论文除了在政治学、行政学和企业管理学刊物上发表之外，也在数学、心理学和经济学等学术杂志上刊载。虽然他的学术工作是从行政学研究出发的，但是其后来的学术发展已超过了行政学的范围。西蒙自1947年出版的行政行为行政组织决策过程的研究到1960年出版管理决策新科学，所用的头衔只是“行政学教授”，1965年出版人与管

6、理的自动化形态时，他的头衔为“行政学与心理学教授”，而到了1968年的美国政治学会会员名录上所列的西蒙的头衔则改称为“计算机科学与心理学教授”，所列的主要研究领域为“数理社会科学”，而以“数理模型”、“行政学”和“实证政治理论与哲学”为其次要研究领域（该会会员名录资料系由会员个人自填）。可见，西蒙已不再专门以“行政学家”自居了。由于其决策理论与决策技术在企业管理中的应用，所以在企业管理学界，西蒙则往往被称之为“企业管理学家”。行政学领域的学术地位：行为主义学派的中坚力量和领袖。作为当代西方最著名的行政学家之一，西蒙与行政行为的研究有着不可分割的联系。他的行政学说在西方行政学界曾引起了一些重大的

7、争论，在支持其学说的行政学者中，他的基本理论成为指导原则，并因此而形成了一个新的行政学流派，即所谓的行为主义行政学派或称逻辑实证主义行政学派。按照一般的行为主义观点，在社会研究领域中，要了解社会现象，必须从人在实际生活中的行为入手，而这些行为是可以用科学的方法去观察、分析、实验而获得可靠结论的，西蒙正是从行为主义出发来研究行政学问题的。荣誉与奖励：西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励，其中比较有影响的奖励是：1978年他获得的诺贝尔经济学奖以及美国心理学会的杰出科学贡献奖和全美计算机械协会的AM图灵奖。尤其值得指出的是，他是诺贝尔奖历史上唯一的一位以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者。二、

8、西蒙行政学思想的主要内容西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三个组成部分：1.行政学研究方法理论；2.行政决策理论；3.行政组织理论。这三个部分构成了三个不同的层次，第一部分行政学研究方法理论是其整个理论体系的基础，第二部分行政决策理论是在第一部分方法论基础上的理论深化，第三部分行政组织问题的研究则是在前两个方面的基础上所做的进一步探索。其中，第一部分和第二部分的理论影响最大，学术界对其学说的争论也主要是以这两个部分的内容为主。 （一）行政谚语对传统行政学理论的批判传统的行政原则并非科学的原则，而是行政谚语：西方行政学界在20世纪2、30年代普遍认为行政学是一门科学，从科学研究中可以引出一些行

9、政原则，而且行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则若同一般的谚语，虽然他们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，他们只能被称之为“行政谚语”。西蒙专门以人们常常谈到的“专业分工”、“统一指挥”、“控制幅度”和“根据目标、程序、服务对象、地点划分组织”等四项原则作了具体阐释。分工原则：分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工，因为两个人不能在同一时间、同一地点做

10、同一项工作，分工只不过是不同的人在同一时间做不同的工作而已，所以分工并不是有效行政的条件；与此同时，专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的。根据前一条原则，学校的会计部门便应该听从其专业上级的指挥，而按照后一条原则，它则应该听从校长的指挥。在他看来，真正的统一指挥在任何行政组织中事实上都从不存在；控制幅度原则：该原则显然与另一条人们常提到的组织层次应该力求减少的原则相冲突，缩小控制幅度势必会增加组织层次，同时提出控制幅度数为5、6或任何数字都是缺乏一定理由的；部分划分：按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服

11、务对象、地点划分组织的好处。例如，某市政府的主要机构如民政局、教育局、建设局等是按照工作目标所划分的组织，各局都需要各种相同的总务、会计、统计、普通行政人员等，服务对象都是该市区的全体市民，当然也就失去了根据程序（即按照专业技术）、服务对象或地点划分组织的优点。再从另一个观点来看，该市的这种依据工作目标而划分的组织同时也都可以被视为是按照程序划分的组织，因为建设、教育等也可以说是达到市政府为市民服务这一总目标的各种方法，而从整个国家来看，这些组织也是地域组织，教育局主管该市的地区教育，建设局主管该市的地区建设，因此，一个组织到底属于上述四种组织中的哪一种，这取决于从哪一种观点来看，仅就组织本身

12、则很难说它们绝对属于其中的哪一种组织。传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的真实含义所在。西方社会科学界行为主义运动的基本精神就是对传统社会科学各学科的传统研究方法及其所得结果的不满。西蒙从行政学的立场对传统行政学的研究方法及其所得结果的不满，也就是整个行为主义运动不满的一部分。 （二）行政学研究方法论1 事实与价值的区分在学术研究上严格区分事实与价值因素是现代主义社会科学家在研究方法上的一个基本主张。价值是哲学上的一个重要问题，在研究方法上讨论价值问

13、题不是对价值问题本身的讨论，只是区分价值问题与事实问题在学术研究上的不同。社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，二西蒙则强调了这二者的区别并且在这二者区别的基础上建立其进一步的方法理论。在行政学研究中，西蒙更是以二者的区别为其方法论的出发点。（1）区分的理论依据：现代哲学中逻辑实证主义学派的知识理论。强调其理论上的区别：事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达，其区别相当于一般所谓“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的区别。事实命题可以证明是真是假，即证明在这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形；价值命题即宣告某种特定的

14、情形是“应该如此”、是“更好的”或者是“所想望的”，这种命题无客观是非，不能以经验或推理证明其正确性。一个事实命题是否正确，取决于它是否与事实相符，即基于实证的、客观的真实性；而一个价值命题是否正确，则是基于人的专断，即基于人的主观价值。同时，事实命题不能以任何推理从价值命题中引出，价值命题不能直接从经验（事实）中产生。科学命题都是事实命题，即科学研究以事实问题为对象；而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。（2）实际辨别之一：手段与目的的区别在实际辨别上，西蒙则是从手段与目的的关系上来进行考察的。把价值与事实的区别看作目的与手段的区别：手段是事实，目的是价值。例如，一个人在几种可能的办法中选

15、择一种时，一定要问目的是什么以及哪一种方法最能达到这个目的。这里，目的就是价值问题，而哪一种办法（即手段）最能达到这个目的则是事实问题。手段目的链 进一步来看，某一手段可以用来达到某一目的，而这一目的又可以用来达到另一目的，这时，前一个目的即成为后一个目的的手段，依此类推即成为一个手段目的链，亦即构成一个“目的层级体系”。例（西蒙）：一个人抬腿的目的时为了走一步，走步的目的在于去邮局，到邮局的目的是为了寄一封信，寄信的目的是为了将某一消息传递给某人，传递消息给某人的目的在于这就是所谓手段目的链（或系列）或目的层级体系。手段与目的的相对性 在这个层级体系中，每一层级对下一层级都可以作为手段或目的

16、，亦即所有目的皆可以作为手段，所有手段亦皆可以作为目的。所以，手段与目的并无绝对意义，只有相对意义。价值最终目的 在这种手段目的链上，所谓价值，是指最终目的，即所以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一目的的手段。对这个最终目的的抉择便是一个“价值判断”。而关于达到这一目的之手段的抉择均为“事实判断”。复杂且关系不清的手段目的关系网 但是，手段与目的的关系并非完全像链条一样环环相扣，二者的关系往往并不十分清楚，一种手段可以达到多种目的，同时层级越高，二者的关系越不清楚。实际上，个人与组织都一样，并没有一个单纯的手段目的层级，而只有一个复杂且关系不清的手段目的关系网。例如，教育的目的是什

17、么，以什么手段达到教育目的，这些显然是无法作出肯定回答的。中间目的与中间价值 通常，人们在作决定时的目的均不是最终目的，只是中间目的，最终目的可以称之为纯粹价值，中间目的即为中间价值。政府的最终目的（纯粹价值）通常是指公正、社会福利、自由等，这些目的的涵义都不肯定，没有明确的手段目的关系可言，行政活动不能以这些目的为目的，只能以一些中间目的为目的。也就是说，行政机关所寻求的都是中间价值。以手段目的区分事实价值的缺陷：手段目的的区别与事实价值的区别并不一致；不能完全辨别价值因素与事实因素。因为在实际情况中，手段与目的不能严格区分，手段也非价值中立。某一特定的手段用以达到某一特定的目的，实际上会产

18、生许多在此特定目的之外的结果，这种结果均与价值有关，在考虑这种手段时不能不考虑这些目的之外的结果。一个人用偷、抢为手段来达到获得金钱的目的，不能不考虑犯罪、判刑的结果，而犯罪、判刑便是在目的之外所产生的有关价值之外的结果。这结果是由偷、抢的手段而来的，即这手段本身不是价值中立的，而是具有价值意义的。所以手段目的的区别与事实价值的区别并不一致。同理，政府处理违章建筑也不能以放火烧毁作为手段来达到目的。因此，无论是个人还是政府组织，做事都不能只求目的，而不择手段。实际辨别之二：可供选择的行为与行为后果来区别事实与价值就手段目的的关系来区别价值与事实既然具有这种缺点，于是西蒙便提出“可供选择的行为”

19、、“备选行为”或“备选方案”，“行为后果”或“后果”与价值关系来区别价值与事实。所谓“可供选择的行为”，是指在特定时间和特定情况下个人或组织所可能实施的任何行为，而“行为后果”则是指各种行为所产生的各种后果。比如，在前面谈到的例子中，“抢钱”就是一种行为，而“获得金钱”则是行为后果之一，因为，除此之外，这种行为的后果还可能包括当场或事后被捕判刑、当场击毙或打伤以及获得金钱或被捕判刑后所发生的种种其他后果。而假如政府以放火为手段烧毁违章建筑，那么其后果便可能会包括违章建筑的消除、社会的批评、违章建筑户的反对（请愿）甚至可能采取的过激行为以及由此而产生的种种其他后果。将后果视为行为的价值指标 这种

20、后果可以视为这种行为的价值指标，由此与价值相关联。经济学家视经济财物为价值并将其作为经济活动的目标。实际上，经济财物只是一种可以从而获得价值之状态的存在（即消费财物之可能性）的指标，即为一种价值指标。换言之，人的经济活动旨在获得财物，但是财物的获得（即行为后果）并未直接得到价值，必须通过消费这些财物才能进而获得价值，财物具有消费的可能性，也即说存在一种可以获得价值的状态，即价值指标。人们在决策时到底选择哪一种行为便取决于这种价值指标的高低。当然，这种价值并无绝对数字可言，它们却有程度之别。同时，这里所指的价值既包括积极价值，也包括消极价值。例如，由抢劫所产生的后果包括得到金钱、被捕入狱等，这种

21、种后果既包括由钱而获得的积极价值（享受）指标，也包括被捕入狱而产生的消极价值（痛苦）指标。如果再就手段目的的关系来解释的话，那么一种行为就是一种手段，一种行为产生各种后果，也就等于有多种手段目的的关系。在这种手段目的的关系上，目的本身并不等于价值，只是作为价值指标而与价值并关。以上说法是将行为与行为后果均视为事实问题，价值则由行为结果予以实现。这种说法也只是比单纯的手段目的关系更能明确地分清事实而已。手段目的说并非无用，在一般情况下人们通常仍然以手段目的作为区分事实与价值的准则。（3）以事实与价值的区分为基础对政策问题与行政问题进行区分，界定行政学的研究对象与范围由于西方行为主义学派的社会科学

22、家们在学术上所采取的价值中立态度即是以事实与价值的区分为基础的，所西蒙对事实与价值的区别反映了行为主义的主张。这种区分本是关于整个学术研究的，但它在西蒙的行政学方法理论中却有着特殊的意义，因与他所提出政治（政策）与行政的区分具有密切的关系。西蒙是以事实与价值的区分为基础来区别政策问题与行政问题的。从决策与执行区分政治与行政的失势：西方早期行政学家自威尔逊、古德诺起，都认为政治与行政可以明确地区分开，政治是决定应该做什么，即决定政策。到20世纪30年代后期，行政学家逐渐放弃了这种严格区分的主张。他们认为，从政府机关的实际情况来看，政治（决定政策）与行政（执行政策）是相互关联而无法严格区分开的。现

23、代行政学家一般也均持这种观点，西蒙也认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当，因为行政也必须做决策。西蒙是从价值与事实的区分以及决策理论的观点来看待政策问题与行政问题的区别的。如前所述，判断价值问题与判断事实问题正确与否的标准是不同的，即前者基于人的主观价值，而后者则基于客观的，实证的真实性。基于这种观点，西蒙提出了下列区分政策问题与行政问题的原则：A 一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。B 行政机关的价值判断必须反映社会价值，价值判断有争议时，则行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机

24、关负完全责任，即立法机关对这种价值判断保留控制权。以上区分原则并非将政策问题与行政问题的区分等同于价值与事实的区分，但是它与价值事实的区分有着密切的关系。政策问题与行政问题都包括价值与事实这两种因素，但是，就政策问题而言，价值因素在其中占有重要地位，衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的主观价值，而对于行政问题来说，事实因素则在其中占居着重要的地位，所涉及的价值问题主要是反映社会价值，所以衡量其决策正确与否的标准主要在于客观、实证的真实性。西蒙的这种政策（政治）与行政区分说，其目的并不在于作为立法机关与行政机关职权的区分准则，而是在于区分政策问题与行政问题的性质，从而确定行政学和行政行为的

25、研究对象。2 操作定义这是西蒙行政学研究方法理论的一项十分重要的内容。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。所谓名词的操作定义，是指名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的。西蒙在行政行为行政组织决策过程的研究一书中将“权威”一词的操作定义表述如下：“只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，我们就说，那个下级人员接受了权威。”西蒙在其与史密斯伯格和汤普森合著的另一本书公共行政学中将“权威”分为法定的权威与心理的权威两种类型，它将这两种权威的操作定义表述如下：法定的权威 “一个人有权利要求服从就是他有

26、（法定）权威；，我们说一个人有法定权利要求服从时，我们的意思是指有一个为我们视为正当的法律体系，这个法律体系指出在某种情况下其他人应该接受这个人所作出的决策。”心理的权威 “从心理的观点来看，权威的运用是一种两个人以上的关系。一方面是一个为他人的行动做建议的人，另一方面是一个接受这些建议的人即服从这些建议的人。一个人接受他人的建议有三种可能的情形：a. 他可以审查这些建议的妥当性，他确信这些建议妥当后他应予以执行。我们不将这种接受建议的情形列入权威观念之中。b. 他并没有完全相信甚至尚未部分地相信这些建议的妥当性便执行这些建议。事实上，他可能根本没有审查这些建议的妥当性。c. 虽然他认为这些建

27、议是错的无论是从个人、组织或者是从二者的价值观点来看，他仍然执行这些建议。我们将第二种和第三种情形视为接受权威”。西蒙的这种操作定义的主张显然依据的是物理学家布里奇曼所倡导的那种建立在实证主义精神基础之上的操作主义。3 概念工具寻求新的概念工具和分析单位是行为主义学派社会科学家的普遍主张，应用新的概念从事实际研究是行为主义学派的学者与传统学者的显著差异之一。概念（工具）的重要性：西蒙认为：“在一门科学能够创立原则之前，首先必须具备某些概念。例如，在重力定律得以形成之前，必须先具备“加速度”与“质量”概念。因此，行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。“这种概念不包

28、括有关学科的实质理论，只是用来作为研究这一学科，建立这一学科的理论和原则的工具，所以称之为”概念工具“。西蒙最重要的著作行政行为行政组织决策过程的研究一书中的理论，即是旨在提出研究行政学的一组概念工具。分析单位： 西蒙还认为，任何一种整体现象的复杂性都是就其特殊“层次”的现象建立其特殊理论，其层次取决于作为研究目标的某种特殊单位，这种层次现象的理论应该以单位内的行为和单位间的行为来说明。例如，物理学上的粒子原子分子、生物学上的遗传原质染色体细胞核肌肉器官等即为它们各自学科各层次现象的特殊单位，各层次现象均依据一定的合适单位建立其理论。以上所论及的单位是指人们通常所说的“分析单位”，分析单位与概

29、念工具实际上是相同的，一个分析单位也就是一个概念。概念工具通常都是一组相关的概念，对一组相关概念的相互关系所做的说明就是一种理论，这种概念理论常常根据其主要的概念被称为“某某理论”，例如，“决策理论”、“群体理论”等等。就分析单位而言，所依据的这个主要概念便被视为分析单位。就一组概念来研究一个问题，在研究方法上称为“概念探究”，所谓“决策研究”的说法就是据此而来的。西蒙在行政行为研究上是以“决策”为基本概念提出一组概念工具的，就分析单位而言，则是以“决定”为基本单位，以“决定前提”为最小分析单位的。“决策”是目前行政行为研究上最流行的概念工具，但并非唯一的概念工具，每一个行政学者都可以自行提出

30、其有用的概念工具。事实上，目前也有人提出其他新的概念工具，只是没有像“决策”那样受到人们的重视而已。 （三）行政决策论当代西方行为主义学派政治学者的重要方法论主张之一，就是提出新的概念工具去从事研究，同时他们事实上已经在应用多种新的概念工具从事着研究。决策是其中之一，其他的诸如“系统”、“权力”、“群体”、“精英”等都是。所谓“分析单位”也就是指这种概念工具而言的。在政治学研究中，上述概念已经为许多人所接受和采用，但是在行政学研究中，上述概念则并非全部都能适用，只有西蒙提出的决策理论最受重视并常为人们所引用。使决策概念成为行政学研究中最重要的新概念工具。决策概念早已先为其他行政学者所提出，但是

31、西蒙使之在行政学研究中的获得重要地位： 1937年，古立克在其“组织理论”一文中就明确提出决策是行政的主要功能。此外，巴纳德和斯坦也于二次大战之前分别在其所著的经理人员的职能（1938年）一书和对行政科学的探讨（1940年）一文中提出了决策概念。但是决策概念能够在行政学研究中处于重要地位，则应归功于西蒙在1947年出版的行政行为行政组织决策过程的研究一书中所提出的决策理论的影响。 在该书出版的三年前，西蒙便于其先发表的决策与行政决策（1944年）一文中提出了决策理论的轮廓。 西蒙自行政行为行政组织决策过程的研究一书出版后一直都在继续其决策理论及实际决策技术（包括计算机科学）的研究。 在西蒙及其

32、他学者的推动下，行政决策研究近几十年来一直是行政学研究领域中的一个颇有成就的研究领域。1 决策研究与行政学研究提出决策理论的目的：为行政学研究构造出一个概念框架体系 西蒙在其行政行为行政组织决策过程的研究一书的序言中明确地表述了他在行政学研究中提出决策理论的目的：“本书是我在公共行政研究工作中试图建立有益的研究工具的探索结果。它产生于我的这样一个信念，即：在这个研究领域里，我们至今还没有充分恰当地刻画行政组织，哪怕是简单的行政组织。在我们得以建立任何永恒的行政“原则”之前，我们首先要能够在文字描述上精确地说明行政组织的面貌和运转状况。作为本人从事行政研究的一项基础工作，我试图构造一系列能够进行以上描述的术语，本书记录了我所得出的结论。”阐述了以决策行为去研究行政学的理由：（1） 传统行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”和“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。任何实际活动都