奥巴马政府的对台政策走向1.docx

1、奥巴马政府的对台政策走向1奥巴马政府的对台政策走向(1)奥巴马政府的对台政策走向作者：李振广来源：美国研究2009年第4期 内容提要：奥巴马政府的对台政策基本维持稳定的基调。随着中美战略对话与合作不断加深、两岸关系步入和平发展轨道，美国的对台政策环境已经发生了一定程度的改变。在此背景下，奥巴马政府的对台政策将在维护两岸关系和平发展的同时，朝着进一步提升美台关系的方向发展。关键词：美国外交与军事；中美关系；美台关系；美国对台政策；奥巴马政府美国的对台政策是影响台海关系的一个重要外部因素。美国对台政策的变化既与其亚太战略有密切关系，同时也与中美关系和两岸关系的发展密切相关。中美在经贸合作、地区安全

2、、应对世界金融危机和全球气候变化等问题上的合作与战略对话，正在把两国关系推入一个新的发展阶段。而自2008年5月以来，随着台海两岸在“九二共识”的基础上恢复协商谈判，实现三通，两岸关系也逐渐步入和平发展的轨道。这两大因素的变化在一定程度上影响着美国对台政策走向。奥巴马入主白宫以来，美国对台政策一直处于平稳状态。2009年11月，在奥巴马访华期间发表的中较为广泛的认同。布什政府多次明确表示支持台湾的“民主政治”，曾把台湾称作“亚洲和世界民主的灯塔”，并以此作为加强美台关系的理由。奥巴马继承了布什政府的这一政策。2008年5月奥巴马在给马英九的信中提出，美国应该加强与台湾方面的沟通管道，称“在未来

3、的岁月中，我将竭尽全力支持台湾的民主。”。在对台军售问题上，2008年10月，布什政府宣布将向台湾出售价值64.63亿美元的武器装备。时任奥巴马竞选团队国家安全事务发言人的温迪莫莉姬(WendyMorigi)在一项声明中指出，“奥巴马参议员欢迎布什政府的决定”，认为“此项军售是对台湾防御需求的一项重要回应，完全符合与台湾关系法所规定的义务，有助于台湾的防御及维护台海的健康平衡。”她还称，“加强台湾的防御能力不仅不会对紧张局势缓和的进程造成破坏，实际上能够促进局势的缓和。”奥巴马总统就任后不久，国务卿希拉里出访亚洲。在2月15日飞往日本的途中，希拉里在回答记者提问时明确表示，“美国对台湾政策是依

4、据一个中国政策、中美三个联合公报及与台湾关系法;根据与台湾关系法的明确规定，美国将继续为台湾的防御提供支持，这也是美国过去多年来向台湾出售防御性物资的原因。”基于这项政策，奥巴马政府已先后批准出售包括171枚“毒刺”空对空导弹、雷达配件等在内的多项对台军售案。奥巴马政府仍旧坚持有条件地支持台湾参与国际组织的活动，拓展国际空间。2009年1月，希拉里在回答美国参议员莉萨穆尔科斯基(Lisa Murkowski)等人的质询时表示，在坚持一个中国政策，遵守中美三个联合公报和与台湾关系法的基础上，奥巴马政府将继续“支持台湾获得更大国际空间的努力，包括支持台湾成为世界卫生大会观察员”。2009年4月，世

5、界卫生组织邀请台湾参加在日内瓦举行的第62届世界卫生大会。美国国务院发言人罗伯特伍德(Robert Wood)在对此事发表评论时表示，美国欢迎世界卫生组织邀请台湾作为观察员，以“中华台北”的名义出席今年的世界卫生大会，并期待台湾在公共卫生方面的专长能为国际社会做出贡献。在此之前，美国曾多次与一些国家及世卫组织秘书处官员举行会谈，以寻求台湾参与世界卫生组织活动的途径。但是美国也明确表示，“坚持一个中国政策，不支持台湾加入联合国以及包括世界卫生组织在内的以主权国家为先决条件的联合国专门机构。”二美国对台政策环境的变化奥巴马政府初期的对台政策表现得较为稳定，但随着中美关系和两岸关系的发展变化，200

6、9年4月，美国学界和政界有人呼吁重新评估美国的对台政策。曾经在布什政府时期担任美国国家安全委员会总统特别助理和东亚事务资深主任的韦德宁(Dennis Wilder)指出，美国的“现行政策不能说明自1979年中美建交以来两岸关系及两岸各自所发生的巨大变化”。“两岸关系正处在变化之中，美国的政策必须适应这些变化”。(一)中美关系最显著的变化是两国利益相互依赖不断加深，美国越来越重视中美之间的战略对话与合作。自尼克松打开两国关系大门以来，中美之间的意识形态对抗由强到弱，中美之间的经贸联系从小到大，并日益密切;中美之间的合作也由少到多，由经贸、文化合作发展到范围甚广的战略对话与合作。对此，奥巴马总统认

7、为，“在过去的30多年里，美中两国已经建立了成熟而广泛的合作关系”。中美关系也是当今世界上最重要的双边关系之一。“中美两国的利益相互依赖，而且这种相互依赖还在不断地加深。”作为一个处于上升阶段的新兴经济大国，中国庞大的对外贸易、广阔的国内市场、稳健的经济政策对于全球经济的发展有着举足轻重的影响。奥巴马上台恰逢金融危机严重冲击全球之际，深陷困境的美国新政府亟需与中国展开密切合作。美国战略与国际问题研究中心资深研究员葛来仪(Bonnie Glaser)在一篇文章中提到，“奥巴马政府上任之时就带着这样一个坚定的信念：中美合作对于应对金融危机和气候变化这样紧迫性的全球性挑战是至关重要的”。在中美战略合

8、作方面，布什政府给奥巴马政府留下了一个重要的外交遗产。奥巴马上台后，继续推进中美之间的战略对话与合作。2009年2月，国务卿希拉里在访华前后，用与中国“同舟共济”一词来表达美国与中国发展“积极的合作关系”的期望。希拉里强调，“与中国保持建设性的关系对于美国未来的和平、进步与繁荣是至关重要的。”。4月1日，奥巴马总统在伦敦与中国国家主席胡锦涛的首次会谈中，形容“中美关系变得非常具有建设性”。奥巴马政府正式以“战略对话”代替此前一直惯用的“高层对话”，明确了两国关系的新定位，即“共同建设21世纪积极合作全面关系”。4月2日，希拉里和财政部长盖特纳发表共同声明，承诺通过“美中战略暨经济对话”平台，推

9、动美中关系。7月27日，奥巴马在首轮中美战略暨经济对话开幕式上致辞时提出，“中美关系将塑造21世纪的历史”，“中美通过合作寻求共同的利益将造福于两国人民和整个世界因为两国能够彼此合作也是解决当前众多全球性挑战的一个先决条件。”“我们的任务就是要为后代探索一条通往未来的道路，避免出现互不信任”。此次中美战略暨经济对话“将有助于确定这一进程的最终目标，也意味着双方将以持续合作而不是对抗来塑造新的世纪。”在2009年11月发表的中美联合声明中，中美双方同意在宏观经济政策、反恐、执法、科技创新、航天科学、民用航空、农业、全球公共卫生、食品安全、地区安全、发展问题、气候变化、能源与环境等广泛的领域展开合

10、作。这显示出对话与合作在中美关系中日益重要，也反映出奥巴马政府对中美合作寄予厚望。“由于中国实力的提升，美国在对华关系上利益关联程度增强，对中国的依赖加强，不得不更加尊重中国”。按照奥巴马的说法，“美中两国成为伙伴不仅是需要使然，也是机遇使然。”这也是自佐利克提出“利益攸关者”(stakeholder)概念以来，美国对中美关系性质认知的新提升。显而易见，奥巴马政府把中美合作提升到这样的战略高度，显示出当前中国对于美国在经济复苏、应对全球问题等方面有着很高的期待。奥巴马政府对中美关系的这种认知，无疑将成为影响美国对台政策的重要因素之一。在美国深陷困境的背景下，为了更紧迫的现实利益，奥巴马政府将会

11、慎重考虑中国对涉及国家核心利益的关切，谨慎地处理台湾问题。(二)两岸关系呈现出的积极变化也影响着美国对台政策。自2008年5月国民党在台湾重新执政以来，两岸关系出现了积极的变化。在短短一年多的时间里，台海两岸在“九二共识”的基础上恢复了协商与谈判，实现了大陆游客赴台旅游、两岸三通。台湾以观察员身份出席了世界卫生组织大会。这些变化标志着两岸关系已逐渐进入和平发展轨道。随着两岸经贸文化交流的日益密切，两岸关系和平发展正在给两岸人民带来实实在在的利益，不仅得到两岸民众的支持，也得到了包括美国在内世界各国的赞赏和支持，为两岸最终“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸

12、关系和平发展框架”带来光明的前景。两岸关系步入和平发展轨道标志着“两岸关系历经风雨坎坷，站在了新的历史起点上。”从1949年到2008年近60年的时间里，两岸关系在前30年处于政治、军事、经济、文化的全方位敌对状态。1979年告台湾同胞书发表后，大陆开始推行“和平统一、一国两制”政策，两岸关系由全面对峙转向逐渐相互开放与交流。在这一过程中，两岸民间交流扩大，但两岸关系却因李登辉、陈水扁的分裂行径而陷于紧张状态，使得分裂与反分裂、“台独”与反“台独”之间的斗争成为这一阶段两岸关系的显著特征。2008年5月，马英九上台后，两岸在“九二共识”的基础上不仅恢复了协商谈判，更重要的是，在国共两党的努力下

13、，两岸关系正在从对峙、对抗转入合作交流，和平发展成为两岸关系的主题。两岸经贸、文化、教育乃至政治等联系也在逐渐恢复，两岸重新融为一体的基础日趋充实。从1949年到1978年，作为美国在亚太地区小伙伴，台湾在政治、经济、安全、对外交往等各个方面，在很大程度上依赖美国的支持，因此美国对台湾有着巨大的影响力和控制力。自1979年以来，经过30年的开放和交流，两岸再一次在经济、文化等方面密切地融合在一起，呈现出两岸相互依存的格局，尤其是台湾对大陆经济的依赖更为明显。当前，大陆是台湾的最大贸易顺差来源地和第一大出口市场，也是台湾企业对外投资最集中的地区。两岸关系的状况对于台湾经济的发展变得至关重要。台湾

14、海基会董事长江丙坤认为，“两岸经贸合作对台湾的意义重大，两岸关系已经成为台湾的核心，两岸的经济、政治，大大影响了台湾的发展。”他举例说，现在台湾向大陆的出口已经占台湾总出口额的40%。在2004至2006年，台湾的国内生产总值(GDP)增长为4%，其中内需占1.5%，外需为2.5%，其主要是对中国大陆的出口，可见两岸经贸关系对台湾具有很重大的影响。萧万长提出，台湾“必须建构稳定、安全而正常化的两岸经贸关系架构。中国大陆将成为全球第2大经济体，台湾如何维持与大陆稳定、正常的经贸关系，自是无可回避的重要课题。”未来，两岸还要协商“经济合作架构协议(ECFA)”，他认为“这是台湾连结两岸、参与全球不

15、可或缺的一环。”马英九也提出，因为大陆是台湾最大的贸易伙伴，也是出口最多的地方，所以，“推动签署经济协议，大陆是首选”。两岸关系进入和平发展轨道及台湾对大陆经济依赖的加深，在一定程度上将对美国的对台政策产生影响。在两岸对峙和对抗时代，台湾在政治、经济、安全等方面严重依赖美国。两岸关系步入和平发展轨道后，一方面两岸合作与交流代替对峙对抗成为两岸关系的主流，另一方面台湾在经济等方面对大陆的依赖加强，而对美国的依赖程度相对下降。虽然美国还有插手台湾问题的能力，但是，“随着大陆在两岸关系中的积极动作，美国插手的余地会缩小”。三奥巴马政府的对台政策走向奥巴马政府承袭了美国长期以来的对台政策框架。按照美国

16、国家安全会亚洲事务主任杰弗里贝德(Jeffrey Bade)的说法，美国对台政策的基本框架即中美三个联合公报及与台湾关系法，“是不能改变的”，奥巴马政府不准备触及这一框架。尽管如此，这并不意味着奥巴马政府的对台政策会将一成不变。与此前美国历届政府一样，由于不同的政策环境与政策理念，奥巴马政府的对台政策也将在上述政策架构基础上，既保持一定的连续性，也将有新的发展，形成具有自身特色的对台政策。(一)两岸关系和平发展符合美国的利益，奥巴马政府将继续予以支持。和平解决台湾问题是自尼克松以来美国历届政府的一贯主张。当前两岸关系和平发展初步解除了部分美国人的担忧卷入因“台独”分裂引发的战火而与中国迎头相撞

17、。长期以来，“台独”分裂活动一直是引发两岸关系紧张和台海局势动荡的主要根源，同时也给美国造成很大的困扰。两岸关系步入和平发展轨道，奥巴马政府给予了肯定。美国国务院副国务卿斯坦伯格曾表示，美国对“两岸之间的积极对话感到鼓舞，同时美国也鼓励台海两岸探索建立互信，以便使台海两岸的关系更加密切，台海局势更加稳定”。斯坦伯格称，美国欢迎两岸关系改善，“希望两岸尽可能地降低紧张、开展对话、密切经济合作，”“美国希望继续保持这一趋势”。(二)提升美台关系的层级、加强美台经贸关系，是美国平衡两岸关系发展的重要方式。当前两岸关系的发展形势与1994年有着某种相似之处。在取得“九二共识”及第一次汪辜会谈之后，两岸

18、关系取得很大进展。在此背景下，1994年克林顿政府重新审议了对台政策，大幅提升美台关系的层级，例如允许美国经济和功能机构的内阁一级官员访问台湾等。后来，由于陈水扁推动“台独”冒险，引发台美关系紧张，美国不再派现任部长访问台湾。现在，在两岸关系改善的同时，美台关系也因陈水扁下台而得以改善，美国恢复内阁级官员访问台湾的可能性也开始浮上台面。一年多来，两岸签署了一系列协议，经贸文化交流与合作取得巨大进展。面对两岸关系的积极变化，美国也希望通过提升美台关系来强化对台湾问题的影响力。2009年9月，吴敦义就任台湾行政部门领导人。美国务院主管东亚事务的副助理国务卿施大伟(David Shear)在接受记者

19、采访时表示，美方将持续和台湾新“内阁”维持非官方的合作。美国“也期待和台湾新内阁有第一次的非官方互动。”希拉里在国务卿任命听证会答复书面质询时曾表示，“盼恢复(美台)双方在布什政府以前进行之阁员互访”。2009年9月，台湾民意代表林郁方访问美国期间就此事询问美国国务院相关官员，该官员指出美国“国务院的确十分重视此事，”且“正就时机问题进行审慎评估。”如果在近10年后美国现任部长级官员再次访问台湾，就意味着美台关系的层级恢复到陈水扁上台之初的状态，将是奥巴马政府加强美台关系以平衡两岸关系和平发展的体现。美台之间一直有着较为密切的经贸关系。现在，台湾是美国第11大经济贸易伙伴，经贸关系在美台关系中

20、占有重要的地位。美国“新美国安全中心”(Center for a New American Security)研究员理查德方丹(Richard Fontaine)在一篇文章中呼吁美国政府大力发展美台经贸关系，别只顾对台军售，称“现在已经是华盛顿认真考虑经济政策的潜在地缘政治影响的时候了”。他认为，一旦两岸签署“经济合作架构协议”(ECFA)，将使得台湾在经济上更加依赖大陆。为此，美国应该扩大与台湾的经贸关系，“考虑与台湾开启中断已久的自由贸易协定的商谈。”两岸经贸关系的密切，尤其是将在2010年签署两岸经济合作架构协议对美国也构成了一定的压力。2007年，因涉及美国带骨牛肉出口台湾问题而导致美

21、台贸易暨投资架构协定(TI-FA)谈判停滞两年多。随着2009年10月美台达成开放美国牛肉进口协议，这一障碍已被扫除。在诸多因素推动下，美国有可能通过重启美台贸易暨投资架构协定谈判等措施，从经济上进一步密切台湾与美国的关系。不放弃对台军售也是加强美台关系的一种体现。两岸关系和平发展给美国的售台武器政策带来巨大的压力。“两岸关系最近的转变使奥巴马政府处于一种尴尬的位置，即在努力改善与中国关系的同时又要为台湾的防御提供支持”。美国副国务卿斯坦伯格坚持认为，美国对台军售“有助于增强台湾与大陆对话和谈判时的信心”。“虽然会引起中国的不高兴”，在两岸关系持续改善之时，美国仍将“提供适当的武器给台湾。”但

22、美国“也会倾听中国大陆对美国售台武器问题的关切”。这表明，奥巴马政府不会放弃对台军售，但在具体操作上可能会有所顾忌，比如，把一揽子的大额军售项目化整为零，以减少大陆的强烈反应。结语尊重中国的主权和领土完整，尊重中国的核心利益，谨慎处理台湾问题，将有助于落实奥巴马提出的中美两国“以持续合作而不是对抗来塑造新世纪”的主张。中美关系的大环境及两岸关系的新发展也为此创造出良好的条件。马英九上台以来积极认同“九二共识”，大力推动两岸关系和平发展，宣称不再做“麻烦制造者”，两岸关系逐渐步入和平发展的轨道。加强美台关系是奥巴马政府对两岸关系日益密切的一种回应，也带有深刻的地缘政治意涵。容安澜曾说，“美国同双方(大陆和台湾)继续保持健康的关系，将有助于它们相信美国政策的连续性，这不仅会加强它们各自同华盛顿的关系，也会增强它们彼此有效地同对方打交道的能力。”除此之外，美国提升美台关系层级、加强美台经贸关系，维持对台军售等，也是出于安抚包括日本在内的亚太地区盟友及顺应美国国内某些利益集团要求的需要。美中经济与安全评估委员会在向美国国会提交的2009年度报告中，一方面“建议美国国会敦促奥巴马政府支持近期以来的两岸关系改善，”另一方面也“建议国会催促奥巴马政府寻找机会加强美台经济关系”，“继续与台湾合作，实现台湾防务的现代化。”这反映出美国在一定程度上存在着加强美台关系的紧迫感。