空心村调研报告成稿.docx
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空心村调研报告成稿
阳谷县“空心村”调研报告
阳谷县国土资源局
二〇一五年九月十六日
阳谷县“空心村”调研报告
（2015年9月16日）
按照聊城市国土资源局通知要求，阳谷县国土资源局组织人员深入到部分村庄，对空心村的情况进行了专门调研。
一、阳谷县概况
阳谷县地处山东省西部，聊城市南端，黄河之北，东临大运河，南接河南省，距济南市150公里。
县域下辖3个办事处、13个镇、2个乡，870个行政村，总人口81万人，土地总面积万亩，截止2014年底耕地面积万亩，村庄占地面积万亩。
目前，我县正处于工业化、城镇化、农业现代化持续快速发展期，建设用地需求压力巨大，在解决既保障耕地红线，又保障建设用地需求矛盾中，我县始终坚持深化节约集约用地理念，通过土地综合整治、土地增减挂钩及城中村改造工作，对全县“空心村”现象严重的村庄进行了科学规划和系统改造的尝试，取得了明显成效，为全县其他村庄“空心村”改造工作提供了非常有价值的借鉴。
二、“空心村”基本状况
我县农村居民点多为历史自然形成的，从80年代初开始，随着改革开放的深入，农民日渐富裕，农村兴起了建房热。
由于旧式村庄没有经过科学规划，村内布局散乱，基础条件差，加上早期对提高土地利用率、保护耕地不够重视，于是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房，大多占用村外耕地。
90年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈。
导致村庄无休止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置的“空心村”。
目前我县农村居民点总体上表现为规模小，数量多，布局分散；个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布局混乱，占用耕地较多，因为集体经济不发达，日常村庄建设中难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效益。
多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导，更不具有任何约束力和内控力。
根据全国土地第二次调查数据和我县集体土地使用权确权登记工作数据显示，截止2009年12月30日，我县村庄建设用地万亩，其中农村宅基地面积9万余亩，其中部分农村建设用地闲置严重。
因此，2009年我县对空心村情况进行了一次全面排查，从全县范围看“空心村”分布广，数量多，面积大，主要集中在县域东半部，土地建设利用粗放，规划不合理，并有蔓延趋势。
全县共存在“空心村”572个,占全县村庄的一半以上。
三、“空心村”调研基本情况及分析
这次我们抽样调查了石佛、安乐、七级、郭屯和西湖等五个乡镇辖区内5个行政村。
经调研村庄2009年用地情况如下表所示：
调研村庄情况统计表
单位：
平方米、人
村名
建设用地面积
其中
空闲地比例
宅基地宗数
常住人口
宅基地平均面积
户均建设用地面积
人均建设用地面积
农村宅基地面积
街巷用地面积
空闲地面积
东李楼村
185577
18604
%
317
859
穆庄村
18477
%
351
899
后刘村
5837
%
126
341
西孙楼村
%
379
997
胡沙沃村
91410
%
149
383
合计
%
1322
3479
结合上表可以看出，根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条第
（二）款，平原地区的村庄，每户面积不得超过200m2，选取的5个行政村宅基地户均宅基地面积最少为后刘村,最多为胡沙沃村，都远远超过山东省规定的用地面积。
5个行政村中空闲地占全村建设用地面积比例都在30%以上，说明村庄内部土地闲置非常严重。
依据中华人民共和国国家标准《镇规划标准》（GB50188—2007）项中规划规模分级，调研村庄都属于大中型村庄（见下表）。
表?
规划规模分级（人）
规划人口规模分级
镇区
村庄
特大型
>50000
>1000
大型
30001～50000
601～1000
中型
10001～30000
201～600
小型
≤10000
≤200
根据《村镇规划标准》（GB50188—1993）中项“新建村镇的规划，其人均建设用地指标宜按表中第三级确定，当发展用地偏紧时，可按第二级确定”。
人均建设用地指标分级
级别
一
二
三
四
五
人均建设用地指标
（m2/人）
>50
=<60
>60
=<80
>80
=<100
>100
=<120
>120
=<150
根据《村镇规划标准》（GB50188—1993）中“村镇规划中的居住建筑、公共建筑、道路广场及绿化用地中公共绿地四类用地占建设用地的比例宜符合表的规定”。
建设用地构成比例表
类别
代号
用地类别
占建设用地比例（%）
中心镇
一般镇
中心村
R
居住建筑用地
30-50
35-55
55-70
C
公共建筑用地
12-20
10-18
6-12
S
道路广场用地
11-19
10-17
9-16
G1
公共绿地
2-6
2-6
2-4
四类用地之间
65-85
67-87
72-92
5个行政村人均耕地数最少的胡沙沃村亩，最多的西孙楼村亩，平均为亩。
如果5个行政村按照山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法规定的每户200m2进行规划建设，或者按照表里人均建设用地指标分级中的三级指标的中间值90m2/人进行规划建设而且设定居住建筑用地占建设用地比例为70%，5个行政村建设用地前后对比如下表所示：
规划前后村庄建设用地对比表
单位：
平方米、宗、人
村名
规划前
按户均200m2规划后
按人均90m2规划后
取两种标准中间值
节省建设用地
占原建设用地比例
建设用地面积
宅基地数
农村宅基地面积
建设用地面积
常住人口
建设用地面积
东李楼村
185577
317
63400
859
77310
%
穆庄村
351
70200
899
80910
%
后刘村
126
25200
341
30690
%
西孙楼村
379
75800
997
89730
%
胡沙沃村
91410
149
29800
383
34470
%
由上述表格可以看出，5个行政村如果按照国家标准规划建设，可以节省原有建设用地的50-60%，“空心村”改造是有巨大的潜力可挖。
四、“空心村”形成的原因和特点
农村居民点用地逐渐形成“空心村”的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，概括起来主要有以下几点：
一是有关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善。
早些年土地利用监管缺失，部分农民随意新占耕地，建了新房而未拆除旧房，占新基不退老基，而且存在批少占多、未批先建现象，对空置户缺乏应对举措，造成原有宅基地闲置。
二是早期没有对村庄进行科学的土地利用总体规划和村镇建设规划，导致后期建房随意布局、分布散乱。
三是农民旧的封建思想观念根深蒂固，如有人认为落叶总要归根，即使到城镇购新房，也不随意处置乡下老房。
四是城镇化进程加快，许多农民进城工作，外地就业，部分先富起来的农民为改善住房条件在外购房，导致老家原有的宅基地闲置。
五是农村集体经济不发达，农村居民点整治需投入的资金短缺，相关配套扶持政策不到位。
五、阳谷县“空心村”改造典型
为系统的、逐步的解决我县“空心村”问题，几年来我县积极通过开展石佛镇土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩和城中村改造工作，共改造“空心村”75个，改造面积16581亩，改造后占地面积7030亩，全部完成后可结余土地9551亩。
目前，已改造完成“空心村”33个，其中通过土地综合治理改造完成13个村，通过增减挂钩改造完成14个村，通过城中村改造完成6个村，现剩余“空心村”539个，闲置建设用地面积5000余亩。
（一）石佛镇土地综合整治。
该项目为2010年山东省土地综合整治项目，共涉及村庄37个，总户数为10444户，拟拆旧面积为9463亩，规划建设4个新型社区，占地5042亩，改造完成后可节约建设用地4421亩。
其中石佛镇康居嘉苑社区预计今年下半年全部完工，占地570余亩，建筑面积50万平方米，规划建成多层楼房118栋、小高层楼房6栋和社区服务中心2栋。
目前已封顶92栋，全部建成后，可完成“空心村”改造13个，满足2639户、12000余人生活居住，节约土地1778亩。
（二）城乡建设用地增减挂钩改造情况。
截止2015年，我县共开展土地增减挂钩村庄32个，拆旧面积5612亩，安置区占地面积1683亩，改造完成后可腾出土地3929亩。
目前14个村已改造完成并通过验收，拆旧面积2429亩，安置占地999亩，结余土地1430亩，涉及群众2484户。
剩余未完成的18个村，拆旧3183亩，安置占地684亩，预计下半年可全部完成，完成后可腾出土地2499亩。
（三）城中村改造情况。
为提升城市形象，改善城中村居民的生活居住环境，我县充分利用城中村内部空闲闲散宅基地，对城区内6个村庄实施拆迁改造，改造前总占地面积1506亩，改造后安置面积为307亩，结余腾出建设用地1201亩。
六、改造典型取得的社会效益和经济效益
“空心村”经过整治，一般都取得了良好的效益，使农民和农村形态都发生了深刻的变化。
无论是在节约土地，增加建设用地指标，满足社会经济发展对土地的需求，还是在改善农民居住环境，形成关爱、安宁的人际关系，乃至转变农民观念，激发广大干部群众全面建设小康社会的热情等方面都显示出良好效应。
（1）宅基地占地面积大大减少，提高了土地利用率，节约了土地，为社会经济的发展提供了用地保障。
农村居民点改造前布局零乱，改造后布局合理，宅基地占地减少。
（2）有效地保护了耕地资源，为保持耕地总量动态平衡做出了贡献。
一些先期进行了农村居民点整治的村镇，通过整治不仅做到了节约用地，更重要的是保护了耕地，稳定了基本农田。
（3）农民的居住环境显着改善，有利于农村的精神文明建设。
农村居民点整治以后，住房宽敞了，配套设施齐全了，彻底改变了农村脏乱差的状况，都将有利于农村的精神文明建设和农村城市化的推进。
（4）邻里干群关系明显改善，因宅基地引发的纠纷从根本上得到消除，促进了农村社会的稳定。
村庄改造建设，统一了标准，排除了不平等、不公正、不透明的建房占地，从根本上消除了纠纷和矛盾，邻里关系和干群关系改善，干部和群众也可以腾出更多的精力抓经济、谋发展。
（5）有效满足了城市化进程对建设用地的需求。
通过“空心村”整治，可以节约出我县近3-5年的建设用地指标。
七、经验做法
（1）健全组织，加强领导，明确责任。
我县在实施增减挂钩工作中，成立了县委书记亲自督导，以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长为副组长、各乡镇政府乡（镇）长为成员的领导小组，无论领导班子如何调整，一律由新任职务者顶替原来位置。
同时各乡镇也分别成立了相应的组织，有专职领导具体负责。
并明确责任，把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标责任书，一级抓一级，层层抓落实。
（2）加强宣传教育，形成良好氛围，明确奖惩措施。
为做好村庄改造建设工作，探索经验、树立典型，一般在大规模地开展之前，为了深入细致地做好群众的思想工作，解决实际问题，当地党委、政府成立规划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村的各项方针政策、法律、法规和村庄改造的好处，组织村民代表到外地参观学习。
同时在村庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助和谁先拆谁优先挑宅基地等奖惩措施。
（3）科学编绘规划，充分尊重农民意愿。
为使村庄规划符合民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行规划设计；二是尊重农民意愿。
从下至上召开村民代表会、村民大会、两委会，广泛征求群众意见，为规划的实施奠定群众基础；三是紧密结合各村实际，提高规划的可操作性；四是统一标准。
住宅和道路规划标准虽然依各村具体情况而定，但同一村内一般都统一标准，村与村之间的差距也都控制在一定的范围内；五是规划适度前瞻。
科学预测人口增长和用地总面积，框住规划期间新村的外沿。
实践证明，规划是龙头，是整个村庄改造的依据，起到至关重要的作用。
（4）严格实施规划，强化整治标准。
在“空心村”整治的过程中，制定规划重要，但严格执行规划更重要，它直接关系到整治的成败。
一些“空心村”整治成效显着的村镇都是严格执行规划的典型。
（5）示范引导，以点带面，阶段推进。
由于农村“空心村”整治涉及到千家万户，且由于许多地方农村经济发展水平低、农户之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等因素，所以一些农民对“空心村”整治存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村”整治工作推进的想法。
因此，大多数地方在开展此项工作的时候，都经历了起步、铺开和提高三个阶段。
先选择各方面条件较好的村庄进行试点，取得成功后，在总结经验的基础上，由点到面，逐步推进，并积极提高。
（6）积极筹措施资金，有效利用投入。
“空心村”整治的投资主体是农民，农户住房建设资金由个人解决，水、电、路等公益设施建设，由镇或村组织实施。
另外，县政府千方百计地争取到了上级部门的支持，按节省建设用地的亩数奖励给村庄。
八、存在的问题
一是资金不足。
在“空心村”改造所涉及的土地综合整治、土地增减挂钩和城中村改造工作中，房屋拆迁、安置补偿及整理复垦等费用主要靠政府先行投入，资金来源单一，所需资金数额巨大，对政府来说先行投入巨额资金来开展改造工作有一定难度。
二是农民传统观念浓厚，土地法规意识淡薄。
许多农民安土重迁，认为老房子是祖业，再穷也不能拆祖屋，还有的认为，宅基地是私有的，占着了就是自己的，所以千方百计批地建新房，新屋建成后不拆旧房，阻碍了拆旧建新的实施，这些原因造成了一户多宅的形成。
九、相关建议
1、建议进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策，将旧村内坑塘及林地计算在村庄用地范围内。
2、加大资金扶持力度，减小县级财政垫付资金的压力，制定出台更加长效的资金筹措制度，使资金来源更充足、管理更规范，使用更合理。
3、完善“一户一宅、先拆后建”政策。
村民在审批宅基地时，必须拆除原有老宅，将老宅基地交还村集体，坚决防止产生新的一户多宅。
各位领导，虽然我县在“空心村”改造工作中取得了一些成效，但是和上级的要求相比还有较大差距。
下一步，我县将以这次检查调研为契机，进一步加大工作力度，强化工作措施，全力做好改造工作，为促进我县经济社会又好又快发展做出新的更大贡献。
敬请各位领导、专家提出指导意见。
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