入世后的立法与司法解释工作.docx

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入世后的立法与司法解释工作

入世后的立法与司法解释工作

　　一、入世对我国立法的总体影响

　　加入WTO对于我国立法工作的影响是非常深远的。

鉴于WTO是建立在比较优势的市场经济原则基础之上的国际协议，我国作为潜在的WTO成员就需要采取相应的立法行动使我国的经济与国际接轨。

这就意味着WTO对我国立法工作的影响不仅体现在立法的数量方面，而且更重要的是体现在深层的宏观经济运行体制上。

我国在1986年至今长达15年的复关/入世谈判过程中，为适应改革开放的需要，采取了一系列重大立法步骤，这些立法的相当部分直接或间接与GATT/WTO相关，为我国顺利实现从计划经济向市场经济过渡以及履行我国在多边贸易谈判中所做出的承诺打下了坚实的基础。

　　从国际法的角度来看，这些立法也是我国履行WTO条约义务的一个重要环节。

根据《维也纳条约法公约》的规定，当事国在承诺参加国际协议后负有善意履行条约义务的责任。

我国政府事实上正是按这一规则来办的。

虽然我国到目前为止尚非WTO成员，也就是说原则上并不受WTO规则的约束，我国尚不享受WTO协议之下的权利，也不承担WTO规定的义务，但实际上我国的立法工作具有相当的前瞻性，我国的经济贸易立法充分体现了WTO的原则要求和我国的对外承诺，体现了我国政府加入WTO的决心和信心。

特别是在乌拉圭回合结束后，我国政府按照我国的对外承诺进一步深化了体制改革，加大了经贸立法的力度，取得了有目共睹的成绩。

我国加入WTO的双边及多边谈判的最终完成也从一个侧面说明了这一点。

　　我国的经济体制改革和经济立法工作与入世谈判大体上是同步进行的。

我国《国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》明确要求“扩大对外开放程度，提高对外开放水平，积极合理有效地利用外资”。

党的十五大报告也提出“要以更加积极的姿态走向世界，完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，发展开放型经济，增强国际竞争力，促进经济结构优化和国民素质提高”。

我国还在很短的时间内为适应市场经济发展的需要两次修改了宪法，增加了一些与对外开放直接相关的内容。

1993年修订后的宪法第18条明确规定：

“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。

在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。

它们的合法权利和利益受中华人民共和国法律的保护。

”另一次是关于市场经济地位的修订。

　　在经贸立法领域，入世谈判的影响更加明显。

我国在经贸领域的立法充分体现了关贸总协定及世贸组织的原则要求。

在对外贸易方面，我国制定了《对外贸易法》及其他配套法律法规，无论是在货物贸易、技术贸易还是服务贸易领域都大大加快了对外开放的步伐。

我国为适应入世的需要，对进口商品关税作了大幅度的下调，并大大削减了非关税贸易措施。

我国的知识产权立法更是直接受到国际谈判的影响，我国按对外承诺普遍提高了知识产权保护水平。

在服务贸易领域，我国也积极推进了在金融、运输、保险、电信、咨询及商业等方面的对外开放，为我国履行WTO《服务贸易总协定》打下了良好的基础。

在投资方面，我国已形成了比较完备的法律体系。

为改善投资环境，我国相继制定了《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》及相关配套政策法规，并不断提高了对外资企业的优惠待遇。

特别是在税收方面，我国取消了工商统一税，对外资实行统一的税制（含增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、资源税、土地增值税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税等）。

外资企业视其投资的具体情况享受企业所得税减免或定期减免待遇，并根据有关规定享受优惠的进出口关税待遇。

从1997年开始我国对外资企业实行联合年检制度，增强了外资管理工作的效率和透明度。

同时我国还实行人民币经常项目可兑换，为外资企业的结售汇及国际支付和转移提供了便利。

外商投资的领域和投资的方式也有进一步的突破。

国家公布了《指导外商投资方向暂行规定》及《外商投资产业指导目录》，对国家鼓励、限制及禁止外商投资的产业作了具体详细的规定。

目前外商投资的领域已扩大到许多新的产业，如金融业（我国自1996年即开展外资银行经营人民币业务试点工作）、国内商业（自1992年开始外资经批准可投资于国内商业零售业，1999年国务院发布的《外商投资商业企业试点办法》进一步允许外商经营商业批发业务）等等。

根据有关法律的规定，外商还可在我国设立投资性公司或外商投资股份有限公司，从事相关投资业务。

此外，从地域上看，我国已形成“经济特区-沿海经济技术开发区-沿海经济开放区-内地”全方位多层次的利用外资格局。

　　入世对我国立法的影响并不局限于此。

这种影响将会继续下去。

加入WTO后，我国的立法工作将面临更加严峻的形势，任务将更为艰巨。

　　二、立法原则

　　加入WTO后，我国的立法工作将进入一个新的阶段。

·在WTO协议对我国发生法律效力之后，我国的经贸立法将更加直接地受到WTO规则的约束。

如前所述，WTO国际义务主要是通过国内立法来履行的。

因此，如何理顺立法环节的各种关系将成为我国政府面临的现实问题。

据悉，目前有关部门正在组织制定、修改有关经贸法律以适应我国加入WTO的实际需要。

我们认为，国内立法的总的精神应是积极稳妥地履行我国承担的国际义务，立法规划上应分清轻重缓急，对于与条约义务明显不符的，应抓紧清理和修订;对于与条约义务一致或基本一致的，应予继续保留适用;对于条约未涉及或我国未承诺或需要进一步研究的，可暂缓立法。

在具体操作上，以下几个原则问题值得注意：

（一）权利与义务平衡原则

　　我国在立法实施WTO协议时应注意WTO所强调的权利义务总体平衡原则。

WTO协议是由有一百多个国家参加的一揽子协议组成的法律文件。

WTO赖以成立的关键在于成员间权利与义务的整体平衡。

我国目前的经贸立法似大多侧重于我国的义务承担，而较少从我国的法定权利和利益的角度考虑问题。

从长远来看，我国在对外贸易实践中应坚持权利义务平衡原则，体现在立法实施上就是在履行我国的国际义务、开放国内市场的同时要着眼于我国入世的基本利益所在，充分顾及我国作为WTO成员尤其是作为发展中国家所应享受的利益和权利，包括对国内产业实行合理保护的权利。

目前应充分授权国务院制定贸易保护措施，根据WTO的有关规定精神，尽快制定适应入世后形势需要的反倾销法、反补贴法、反垄断法及保障措施法。

　　权利义务平衡原则是长期贸易实践经验的总结，在未来的多边贸易关系中将继续发挥其作用。

WTO协议下的利益并不是自动发生的，而是有赖于成员的积极参与和努力。

我国在加入WTO后，将需要积极参加多边贸易谈判及多边贸易规则的制定，在承担国际义务的同时将需要利用法律手段维护自身的正当利益。

如何根据贸易实践的具体情况及时调整相关的法律政策将是我国今后立法工作面临的一个重要课题。

（二）公平贸易与非歧视原则

　　WTO多边贸易体制的基本目的是在非歧视原则基础上实现贸易自由化。

从上文介绍的情况来看，我国经贸立法整体上看体现了对外开放和贸易自由化的原则立场。

但以往立法似未充分顾及市场主体尤其是国内企业的平等待遇，对相关措施的法律后果似缺乏综合考虑。

加入WTO后，我国将需要在市场经济中全面引进非歧视待遇原则。

这一原则不仅要求对所有外国当事人一视同仁，意味着我国给予任何一个WTO成员的优惠和利益将自动适用于所有其他成员，而且要求在外国当事人与本国国民之间实行相同待遇。

就此而言，我国立法尚需进一步完善。

一方面，鉴于WTO的普遍的最惠国待遇原则，我国在对某一或某些成员提供减让利益时有必要考虑到这种减让的实际法律后果及我国的承受能力。

另一方面，我国应为国内企业与外国企业在平等的基础上竞争创造必要的法律条件。

为此，应取消一切形式的超国民待遇。

这一点应引起我国有关部门的高度重视。

　　（三）原则性与灵活性相结合的原则

　　WTO规则具有比较明显的开放性特点。

这就意味着国内立法方面要有一定的灵活性，要充分考虑我国的实际情况和贸易实践瞬息万变的特点。

加入WTO并不意味着要立即修改所有的法律，或者机械地对照WTO协议的条文进行国内立法。

WTO协议内容实际上仍处在不断变化之中，国际双边及多边谈判的情况也经常有变化，闭门造车式的僵硬立法方式是不可取的。

　　（四）法律体系的有机协调问题

　　WTO协议没有也不可能要求成员另立一套法律体制和执法机制。

国内立法对WTO协议的实施是在宪法的体制和范围内进行的。

从法律的角度看，WTO协议在地位上是低于宪法的。

因此，立法者在实施WTO协议时要顾及本国的宪法体制，要顾及法律法规与宪法之间、单行立法与现行法律制度之间的协调和统一。

对此WTO本身亦有明确规定。

我国加入WTO将需要国家最高权力机关的决定和批准。

但批准加入WTO议定书与在国内实施WTO协议是两个不同的概念。

我国在批准加入WTO后，将需要制定大量的实施性立法。

在立法指导思想上有两点需要明确：

一是我国承担的WTO义务是通过国家法律和行政法规来加以实施的（鉴于WTO涉及事项的广泛性，实施性立法不应仅限于全国人大及其常委会制定的法律，还应包括国务院行政法规），执行实施性法律和行政法规即是履行国际条约;二是执法机关不能直接适用WTO协议包括我国加入议定书，也不能擅自在适用国内法律和行政法规的同时又适用国际条约的规定，对实施国际条约的国内法律的解释权应集中行使，各部门、各地方执法机关无权自行对国内法律与国际条约的抵触问题作出解释。

　　与此相关的一个问题是要重视立法的质量。

有关部门反映，观在法律不是少了，而是多了。

如外资法，法人制度方面尚存在不少问题，对引进外资对经济安全的冲击和负面影响缺乏对策，对外资注册资金不到位，以合资或国际公司的名义搞诈骗问题、外资企业的退出程序问题以及在我国未设办事机构的外国法人在对华贸易中有犯罪行为的能否作为单位犯罪处理等问题均未作出适当的调整和规范，影响到法院的准确执法。

立法的滞后或盲目超前必然带来实际适用中的困难和频繁的修改（有的法律在制定后不久就被发现与现实脱节而需加修改或补充），不利于法律的稳定性和权威性。

　　三、入世后司法解释工作的重要性

　　司法解释在我国是法律解释的一种。

根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，在法律解释方面，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定;凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释，凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释，两院解释如果有原则性的分歧，报请全国人大常委会解释或决定;不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体声用的问题，由国务院及主管部门进行解释;凡属于地方性法规条文中本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

在各种解释中，最高人民法院的司法解释涉及面较广、针对性较强、影响较大，且在效力上优于一般行政解释和地方解释。

最高人民法院针对日常大量发生的法律应用问题所作出的司法解释在加强和完善我国的法律解释工作及法制建设方面发挥了重要的作用。

　　入世后司法解释工作将变得更为重要，面临的任务也将更为艰巨。

司法解释的重要性是由入世后的客观形势所决定的。

　　首先，法律适用的复杂性表明有必要进一步加强司法解释。

随着我国法制建设的进一步发展，我国的立法急剧增加，立法内容也越来越趋于复杂，这些立法在审判工作中如何具体应用在许多情况下有赖于司法解释。

如我国新近制定的《担保法》、《合同法》的许多问题在审判实践中就是通过最高人民法院的司法解释加以明确的。

加入WTO后，问题变得更加复杂。

鉴于WTO协议本身情况的复杂性以及我国为履行WTO义务而制定的实施性法律的复杂多样性，在法律适用方面许多问题并无现成答案，司法解释就不是减弱，而是要进一步加强。

对于涉及WTO的有关疑难问题，就需要及时主动地组织研究，及时制定司法解释。

　　其次，加强司法解释也是统一执法的需要。

入世后我国需要加强统一执法机制，确保我国实施WTO国际义务的各项法律法规在全国范围内得到统一的执行（见下文）。

我国执法主体多种多样，各地方、各部门在其职责范围内都有执法权。

不同执法主体在实践中对立法的理解和适用难免发生偏差，如无统一的有效的执法机制，就难以保障法制的统一和政令畅通。

我国宪法性法律将司法解释权授予最高人民法院，使其司法解释在地位上高于行政解释及地方解释，这就为我国统一执法创造了必要的条件。

就WTO而言，这就意味着对于WTO协议及其实施性法律在审判工作中的具体解释和适用应由最高人民法院统一作出司法解释，各地方、各部门不得自行其是。

　　最后，从立法与审判工作的分工协作上看，也有必要进一步加强司法解释。

入世后我国有关立法部门将面临繁重的立法任务，鉴于WTO的开放性和灵活多变的特点，立法部门可能需要根据客观形势和贸易谈判的具体情况采取经常性的立法行动。

但对于法律法规在审判工作中的具体应用问题，立法部门可能难以充分顾及，要求立法机关事事立法或解释也可能并不合适。

相反，司法解释在这方面就有着独特的作用。

司法部门对于审判工作中的具体法律适用问题在调查研究的基础上作出有针对性的司法解释有助于问题得到解决，从而发挥对立法不足的补充作用，同时客观上也有助于减轻立法部门的工作压力，有助于配合立法部门积极履行我国承担的国际义务。

　　四、加强司法解释工作的几个问题

　　入世后我国的司法解释也有一个“废旧立新”的问题。

对现有司法解释有一个清理的过程，也就是说要结合我国实施WTO·协议的国内立法的具体情况进行清理，该废止的废止，该修改的修改，该保留的保留。

　　目前比较紧要的是要对WTO在审判工作中如何具体应用作出相应的司法解释，尽快明确民法通则关于法律适用的原则不适用于WTO协议，法院依法积极履行国际条约义务，但在裁判时不应直接引用WTO的规定。

我们认为，国际条约在司法实践中如何应用并不能一概而论，而是要具体分析。

不同条约在国内的法律地位可能完全不同。

根据上文的分析，民法通则规定的适用国际条约的原则是有特定适用范围的，即仅适用于普通民事法律方面的国际协议，而并不能适用于WTO协议。

司法解释要明确我国法院负有执行我国实施WTO协议的各项法律的职责，要充分尊重我国来之不易的立法成就，遇国际条约与国内法不一致时，要尽量解释为一致。

司法解释是由最高人民法院集中进行的，各地法院不得擅自对国内法律与国际协议的抵触问题作出解释。

　　鉴于WTO协议的复杂性，入世后可能需要针对审判工作中遇到的具体问题在个案的基础上作出司法解释。

入世对司法解释的及时性和针对性提出了较高的要求。

特别需要注意的是，WTO协议涉及非常复杂的法律问题，许多问题并无现成答案，也并不是根据简单的、一般性的法律原则就可以解决的（事实上传统部门法如民商事法、知识产权法等领域的原则和实践做法并不当然适用于WTO协议），而是需要深入认真的分析和研究。

这就意味着在司法解释方面有关专门研究工作亟待加强。

为提高司法解释对贸易实践的适应能力及司法解释的透明度，在制定司法解释时，有必要加强与有关部门的沟通，充分听取各方面意见，尤其是司法及其他实践部门的意见，充分考虑司法实践的特点和客观需要。

　　五、关于法律法规的统一适用和克服地方保护主义

　　WTO规范的是国家一级的整体贸易行为，并没有也无必要直接规范成员域内的地方政治实体的贸易措施，地方政策和措施的后果是由中央政府对外承担的。

中国加入WTO后，我国政府负有履行相关国际义务的责任。

这意味着我国中央政府须保证WTO规则在全国范围内的统一适用，中央政府统一对外，地方须协助中央政府履行国际条约义务，各地不得违背国家法律和政策，搞地方保护主义。

　　地方保护主义在各地均有不同程度的体现。

从立法环节看，法出多门是地方保护主义的症结所在。

这个问题一直未能得到很好的解决。

《立法法》通过实施后，情况可能有所好转。

但从目前的实际情况来看，问题还比较严重。

这主要表现在各地地方性立法囿于地方利益，忽视法制性原则;在地方性法规及地方规章之外，滥发规范性文件，滥用行政手段;对国家法律执行不力，下位法违背或架空上位法;引进外资立法方面具有盲目性，缺乏计划性、透明性、连续性。

在司法方面，表现为片面保护本地当事人，违背或滥用诉讼程序;各地法院适用地方性法规及规范性文件的情况增多;案件执行方面，地方保护严重。

这些做法严重影响到国家法制的统一，影响到我国入世后实施WTO的国内法律法规的统一适用。

　　克服地方保护主义需要各方面共同努力。

从司法方面看，我们建议做好以下工作：

　　第一，国家要严格控制地方立法，贸易立法权要由中央集中统一行使。

要明确地方性法规、地方政府规章和各种规范性文件必须与国家法律、行政法规及各部委的规章保持一致，尤其是规范性文件不得超越法定职权范围，不能在法律规定之外擅自设定审批、许可、收费、强制措施等，不能擅自规定超国民待遇或次国民待遇。

　　第二，尽快明确WTO事项立法权限在中央一级，地方部门只能依据国家有关法规，不能直接依据WTO制定地方性法规、规章或规范性文件，以从法律渊源上保证国家法律法规的统一适用。

（这一点也说明我国必须采纳WTO非直接适用办法。

）

　　第三，进一步理清行政权与司法权的关系，明确法院司法审查的范围，加大司法对行政权力的控制力度，促使各级政府依法行政。

　　第四，改进和加强涉外案件的审判工作，增强涉外审判力量。

建立和完善大案要案监控和报告制度。

　　第五，加大法院裁判文书的执行力度，强化上级法院对执行工作的监督，确保全国执法统一。

　　第六，加快法院体制改革，强化法院系统的垂直领导，从人、财、物等方面排除地方保护主义的干扰，确保法院依法独立行使审判权。

　　第七，最高法院应呼吁各方面改善执法环境，提高法院的地位，树立统一司法的权威，共同克服地方保护主义。