《公共管理学》王乐夫蔡立辉.docx
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《公共管理学》王乐夫蔡立辉
第一章导论
欧阳学文
1.1公共管理学概述
1.1.1公共管理的含义
公共管理学—公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。
1.1.2公共管理学的概念范畴
1.1.2.1公共管理与公共行政
（1）公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。
（2）它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
公共管理与公共行政之间的差别：
（1）公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；
（2）公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段；
（3）公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
1.1.2.2公共管理与公共产品
公共产品—为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。
私人物品—即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
1.1.2.3公共管理与公共政策
公共政策—是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。
公共政策与公共管理的区别：
（1）公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。
（2）公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。
公共政策与公共管理有着某些相通或相通的地方，具有密切的联系：
第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。
第二，公共政策具有一定的公共管理职能。
第三，公共管理是实现公共政策的基本途径。
第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。
1.1.2.4公共管理与工商企业管理
公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：
都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。
公共管理与工商企业管理之间区别主要表现在：
1.管理性质的不同
与工商企业管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或公共性的特征。
2.公共管理与工商企业管理的使命不同
公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的；工商企业管理以营利为目的。
3.效率意识的强弱不同
公共管理所需经费大部分来自于公共财政预算，公共管理者并没有太多的削减开支和有效运作的诱因，成本—效益的观念和意识差；工商企业运作的经费来源于本企业的生产所得，以获得更多的企业利润为动机，成本—效益的观念和意识强。
4.责任的性质、范围不同
与工商企业管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。
在工商企业管理中，权威和责任的划分是比较清楚的；在公共管理中，公共管理运作的规模和复杂性、对官僚机构加以政治控制的要求、对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。
5.管理的广泛性、复杂性的程度不同
就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。
1.1.2.5公共治理与善治
1.2公共管理学的研究对象
1.2.1公共管理的兴起
1.2.1.1公共行政的反思
1.2.1.2公共管理的产生
1.2.2公共管理学的研究对象
1.2.2.1确定研究对象的基本思路
公共管理学—是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。
1.2.2.2公共行政学的研究对象与体系
1.2.2.3公共管理学的理论体系
1.2.2.4公共管理学的学科特征
公共管理学的学科特征主要表现为：
（1）研究对象与范围的特征
（2）跨学科和综合性的特点
（3）具体研究问题的特征
（4）公共管理学既是实证的，又是规范的
（5）更具现实性
1.3公共管理学的研究途径和方法
1.3.1公共管理学的研究途径
美国著名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：
公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径）。
P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切有关。
P途径的公共管理如下特征：
第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；
第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；
第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
B途径：
是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。
B途径的公共管理特征：
第一，偏爱企业管理的原则
第二，对公、私部门的差异不作严格区分
第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理
第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法
P途径和B途径之间的共同之处：
（1）它们的眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外部环境的关系上；
（2）它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。
1.3.2公共管理学研究方法
公共管理学的基本研究方法有：
1.实践抽象法
对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理概论的方法，就是实践抽象法。
2.实体分析法
公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织和准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。
3.实验法
在公共管理研究中，可以通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。
4.系统分析法
公共管理学中使用系统分析方法的目的，是要帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统地各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行同时的研究；引导人们注重这一系统的结构、层次与功能；促使人们从不同的角度提出问题，开拓新的知识领域。
5.比较分析法
公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的一般的或普遍的理论，又发现各国家或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论及方法理论体系。
6.多学科交叉式的综合研究方式
这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。
7.案例分析法
案例分析的要点是对已经发生的公共管理实践，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。
第2章公共管理的理论发展
2.1公共行政理论的演进
2.1.1公共行政理论的初创
2.1.1.1威尔逊的“政治—行政”二分法
“政治—行政”二分法—威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究。
2.1.1.2韦伯的官僚制理论
韦伯认为，“官僚制”具有以下基本特征：
（1）合理的分工。
（2）层级节制的权力体系。
（3）依照规程办事的运作机制。
（4）形式正规的决策文书。
（5）组织管理的非人格化。
（6）适应工作需要的专业培训机制。
（7）合理合法的人事行政制度。
2.1.1.3泰勒的科学管理理论
2.1.2公共行政理论的建构
2.1.2.1怀特的系统化行政理论
2.1.2.2古利克和厄威克的科学化公共行政原则
厄威克认为下列原则对于行政组织的管理都具有普遍适用性：
（1）目标原则。
（2）人员与组织结构相适应的原则。
（3）“一人管理”原则。
（4）“专业参谋和一般参谋”共存的原则。
（5）“授权”原则。
（6）“责权相符”原则。
（7）明确性原则。
（8）“控制幅度”原则。
2.1.2.3福莱特的动态化公共行政理论
2.1.3公共行政理论的转型
2.1.3.1西蒙的批评与公共政策学派的出现
2.1.3.2沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴
“新公共行政学”—是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。
“新公共行政学”包括以下基本内容：
（1）对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。
（2）对社会公平价值观的提倡。
（3）对传统“政治—行政”二分法的突破。
（4）对动态、开放组织观的强调。
2.2现代公共管理理论的发展
2.2.1公共选择理论
2.2.1.1经济人的人性假设与公共选择
公共选择—运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。
2.2.1.2政府规模扩张与公共选择
帕金森定律—揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：
“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作。
”得出的结论：
不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。
公共选择理论提出解决问题的主张包括：
（1）组织类型的理性选择。
（2）市场机制与个人选择。
（3）分权化。
（4）公共服务组织小规模化。
（5）自由化。
2.2.2新公共管理理论
“管理主义”—是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包括如下几点核心观念：
第一，社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；第二，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；第四，为履行“关键作用”，管理者必须拥有合理的“管理权限”。
2.2.3公共治理理论
2.2.3.1公共治理理论的兴起
2.2.3.2治理的涵义
治理—是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
2.2.3.3公共治理理论的内容
公共治理理论—是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，其主要内容包括：
（1）公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。
（2）公共管理的责任边界具有相当的模糊性。
（3）多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。
（4）治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。
（5）治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。
“元治理”—是西方学者为寻求解决公共治理理论失灵所用的词汇，但实际上，“元治理”只不过是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。
2.2.4新公共服务理论
“新公共服务”—指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色一套理念。
具体来说，新公共服务理论包括以下几个方面的基本观点
2.2.4.1政府的职能是服务而不是掌舵
2.2.4.2公共利益是目标而非副产品
2.2.4.3在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
2.2.4.4为公民服务，而不是为顾客服务
2.2.4.5责任并不简单
2.2.4.6重视人，而不只是重视生产率
2.2.4.7公民权和公共服务比企业家精神更重要
第3章公共组织
3.1公共组织的性质与结构
3.1.1公共组织的内涵
3.1.1.1组织与公共组织
组织—是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
公共组织—是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。
3.1.1.2公共组织的基本要素
1、物质要素
（1）人员。
（2）经费。
（3）物资设备。
2、精神要素
（1）目标。
（2）责权结构。
（3）人权关系。
3.1.1.3公共组织的特征
公共组织在具有社会组织的一般特征的同时，也表现出自己独具的特征。
1、以增进公共利益为目标
2、公共组织的活动受到法律的明确限制并具有权威性
3、公共组织受到高度的公共监督
4、公共组织的活动具有政治性
5、公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难
6、公共组织具有一定的独占性
公共组织的独占性—是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。
3.1.2公共组织的结构
公共组织结构—是指公共组织各要素的排列组合方式。
3.1.2.1公共组织的纵向结构
最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。
因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。
中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。
因此，中层公共组织为半封闭半开放系统。
基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。
其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。
优点：
（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点：
（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；
（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。
3.1.2.2公共组织的横向结构
公共组织横向分工的种类，一般常用的有下列四种：
（1）按业务性质分工。
这是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。
例如，财政、外交等部门的划分。
优点：
符合分工专业化的原则；有利于统一管理业务的方针、政策和法规；体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：
业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调；分工过细，易造成部门林立；有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。
（2）按管理程序分工。
这是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。
优点：
注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事同一项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。
缺点：
工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。
（3）按管理对象分工。
这是指按公共组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置。
优点：
根据对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要；群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。
缺点：
随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约；容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象；容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益；按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。
（4）按地区分工。
3.1.2.3公共组织的主要结构形式记黎民那本书，更加简明扼要
3.1.3公共组织的类型
3.1.3.1公共组织的基本类型
1、政府组织广义的政府组织是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。
狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关。
2、非营利组织—以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。
3、准政府组织—是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
3.2非营利组织
3.2.1非营利组织的特征与分类
3.2.1.1非营利组织的特征
萨拉蒙和安黑尔提出凡具有以下六个方面特征的组织都称之为非营利组织：
（1）正式组织性。
（2）非政府性。
（3）非利润分配性。
（4）自主管理性。
（5）志愿性。
（6）公共性。
3.2.1.2非营利组织的“非分配性约束”
非分配性约束—是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。
3.2.1.3非营利组织的分类
中国非营利组织的分类：
（1）已登记非营利组织。
社会团体—是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
基金会—是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。
民办非企业—是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
（2）未登记非营利组织。
包括没有或不能在民政部门登记，或者转登记的非营利组织。
3.2.2非营利组织是公共管理主体的必要组成部分
3.2.2.1非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者
3.2.2.2非营利组织能提高公共物品的供给效率
3.2.2.3非营利组织能较好地满足社会多元化的需求
3.2.2.4非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求
3.2.3当代中国公共管理中的非营利组织
3.2.3.1我国非营利组织的兴起
3.2.3.2我国非营利组织发展存在的问题
1、非营利组织自身存在的问题
（1）身份不清。
（2）非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。
2、由与非营利组织相关的政策、法律和管理等构成的外在环境问题
（1）对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。
（2）法制薄弱。
3.2.3.3我国非营利组织改革发展的基本取向
1、大力培育非营利组织
大力培育非营利组织主要应抓好两项工作：
第一，在社会领域推进“政社分开”改革。
第二，重点在资金方面进行必要的资助。
2、加强对非营利组织的监督管理
加强对非营利组织的监督管理，重点要抓好两方面的工作：
第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。
第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理，强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量、政府资金使用情况进行监督。
3.3事业单位
3.3.1事业单位的含义与特征
3.3.1.1事业单位的含义
事业单位—是指手国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
3.3.1.2事业单位的基本特征
我国与计划经济体制相适应的事业单位管理体制，具有如下的基本特征：
（1）事业单位活动的非经济性和政治性。
（2）事业由政府主办并主管。
（3）事业单位经费由公共财政供给。
（4）整个事业单位系统具有行政性。
3.3.2事业单位改革
3.3.2.1事业单位改革的必要性
（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。
（2）社会效益不高。
（3）与经济建设结合不紧密。
3.3.2.2事业单位改革发展的目标取向
（1）事业单位的社会化。
有两层基本含义，即社会公共事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化。
（2）事业单位运行的法制化和民主化。
3.3.2.3事业单位改革的基本原则和分类改革
（1）实行政事分开。
第一，实行职责分开。
第二，实行管理方式及手段的分开。
（2）实行事业单位的分类改革。
第一，具有准政府组织性质的事业单位。
第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位。
第三，具有生产经营性和能力的事业单位。
3.4公共组织的变革
3.4.1科层制组织与反思
3.4.1.1科层制组织的基本特征
科层制组织的基本特征包括：
4专门化
5等级制
6规则化
7非人格化
8技术化
9公、私分明化
3.4.1.2科层制方法的主要内容
科层制方法的主要内容是：
1.组织标准化
为了完成繁重负责的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。
它包括三个方面：
第一，分工专业化。
第二，工作指标化。
第三，人员统一化。
2.工作秩序化
秩序是一切组织存在和发展的基础。
科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。
它要求理顺组织内外的各种关系，它要求彻底消除人的随意性和传统组织的杂乱无章。
3.管理规范化
科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。
它包括：
第一，组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。
第二，对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。
第三，明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。
第四，精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
3.4.1.3传统科层制
升级会员 