城乡一体化过程中农村公共产品供给的农民本位机制研究.docx

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城乡一体化过程中农村公共产品供给的农民本位机制研究

城乡一体化过程中农村公共产品供给的“农民本位”机制研究

张鸣鸣段林容

2012-03-0909:

48:

49　　　来源：

《农村经济》2011年第9期

　　摘要：

在农村社会结构持续变化、农村利益格局不断重构的现实情况下，如何通过制度创新建立“农民本位”的农村公共产品供给机制，是城乡一体化过程中推动资源要素向农村更好、更多地流动的核心问题。

成都市通过制度创新和组织创新，调整农村治理结构，协调平衡农村公共产品供给中政府、集体、农民三者关系。

本文笔者通过问卷调查，对成都市农村公共产品供给中“农民本位”机制进行分析，认为这一模式达到了提高资源配置效率、满足农户多元化公共需求的显著成效，但同时也存在不可忽视的风险。

“成都实践”给予我国农村公共产品供给机制的启示在于：

通过调整农村组织结构显著提高公共产品供给效率、通过给予公共资源推动农民在公共事务上的组织化建设、通过程序公正修正效率导向下的公平损失风险、通过农民受益的显性化和最大化提升农民本位意识。

　　关键词：

农村公共产品，供给机制，农民本位，城乡一体化

　　一、问题的提出

　　城乡一体化的快速推进使农村经济社会基础发生深刻变革，农村旧有的经济基础和格局被打破，愈加开放、动态、信息化的农村对公共产品需求呈现出显著的多元化态势：

不仅需要满足基本农业生产需求的生存型基础设施，也需要满足现代农业需要的发展型设施；不仅要求普惠制的基本公共服务，也对个性化、综合性的公共服务和社会管理提出更高期望；不仅要求政府在公共产品供给中履行责任，农民自我管理、主动参与的意愿也在逐步加强。

统筹城乡战略实施以来，农村公共产品供给从量上和质上都有了大幅提升，是社会资源向农村倾斜、推动城乡发展均等化的重要方面。

然而值得重视的是，这种以政府决策为主的供给模式是通过加大财政投入而非调整乡村治理结构、提高农民主体地位与参与程度实现的，农民作为受益主体游离于公共产品供给之外，这种供给机制在农村社会结构和生产生活方式发生重大变化的背景下，难以满足农村日益增长的多元化公共产品需求，在实际操作中也存在诸多弊病。

　　事实上，在农村社会结构持续变化、农村利益格局不断重构的现实情况下，如何通过制度创新建立“农民本位”的农村公共产品供给机制，是城乡一体化过程中推动资源要素向农村更好、更多地流动的核心问题。

　　成都市作为我国统筹城乡综合改革试验区，在统筹城乡公共服务和社会管理改革上进行了大胆探索和实践。

从2009年开始，成都市由市县两级财政保证每个行政村（涉农社区）不低于20万元的公共服务和公共管理村级专项资金（简称村公资金），同时允许各村（社区）立足实际情况，以村公资金为基础向市小城镇投资有限公司申请最高7倍的融资额，用于村内公共产品供给；另一方面，成都市创新村级公共产品的组织形式和制度设计，严格制定并实施民主程序，通过制度创新和组织创新，调整农村治理结构，协调平衡政府、集体、农民三者关系，提高资源配置效率，满足农户多元化公共需求。

本研究通过对成都市5个区县10个行政村（社区）的半结构访谈和217位农户的问卷访谈，研究成都市以推动农村基层民主治理为路径的农村公共产品供给制度在满足农村多元化公共产品需求的可能性。

　　二、农村公共产品供给决策机制的数据分析

　　1.知晓情况

　　调查显示，92.5%的受访者知道村公项目并能准确说出本村村公资金金额，91.7%的受访者知道村公资金的规定用途。

在对基础设施建设项目①的知晓情况上，93.5%的受访者表示在建设之初就知道要实施的项目内容。

　　2.需求表达情况

　　调查显示，农户对村级公共产品的需求意愿主要是通过村组议事会②表达。

对关键信息人的访谈了解显示，针对村公资金的使用及村公项目的内容，特别是以村公资金为基础申请的融资建设项目，每个村一般要召开多次村议事会讨论。

以成都市蒲江县复兴乡姜冲村为例，村上在针对每户农户的“一户一票”中收集了60多个项目需求，通过组议事会和村议事会筛选，最终形成了4条村组道路和3700米沟渠建设的决定，前后召开议事会十几次，经历大半年时间最终确定。

针对议事会的代表性，调查数据显示，在非议事会成员的受访者中，86.2%认为议事会成员在大多数时间能够听取自己的想法并将自己的意愿反映出来；在议事会成员的受访者中，有98.9%认为自己能够听取并如实所代表的村民意愿。

调查结果说明，大多数的受访者能够直接或者通过议事会如实表达需求意愿。

　　3.决策情况

　　调查显示，95.4%的受访者在基础设施项目建设之初就了解并同意项目实施；71%的受访者认为“百姓”或“议事会”是开展项目的决策主体，25.3%的受访者认为“村干部或村委会”决定项目开展与否。

此外，调查表明，63.6%的外出打工者委托别人投票，其中24.4%的外出打工者专门赶回家投票。

调查数据表明，在村公项目的供给决策中，主要采取的是“自下而上”的方式，农户主动参与，农户以及农户的代表组织——议事会发挥的作用最大。

　　4.项目实施过程的参与情况

　　在资金使用方面，85.7%的受访者表示“村公资金的具体使用情况对村民完全公布”，5.5%的受访者表示“绝大多数的村公资金使用情况对村民公布”；88%的受访者对“资金的使用很放心”。

调查表明，绝大多数的受访者对村公项目的资金使用方向是认可的。

　　在工程实施过程中，正规监理、村委会（村干部）、议事会（质量监督小组）、农户、政府等都可以对工程实施程序及质量进行监督，42.14%的受访者表示上述5个监督主体中至少有两个监督主体对施工质量进行全程监督，议事会以及由其产生的质量监督小组是工程质量监督的主体。

调查发现，开展基础设施建设项目的村均按照规定由议事会选出质量监督小组对施工质量进行全程监督，重点是对施工人员考勤、考察建材是否符合技术标准、施工流程是否符合技术规范等，同时受益农户也自觉参与到施工质量的监督中来。

这种全民监督的做法不仅节约了监理费用，同时也是工程高质量完成的重要保障。

　　在工程验收方面，政府相关工作人员（如交通、水利等）、村两委、议事会、农户都是验收主体，48.57%的受访者表示验收合格必须经过至少两个验收主体同意，表示“不清楚谁来验收”的受访者大多是由于工程尚未完工。

　　总体而言，87.6%的受访者认为整个项目实施过程中不存在不公平的现象。

　　5.效果评价情况

　　98.2%的受访者认为村内所实施的基础设施建设项目有必要，其中认为“十分有必要”的受访者占93.1%。

76.5%的受访农户认为工程施工质量很好，91.2%的受访者肯定融资建设项目给他们带来了收益，包括“方便出行”、“有利于农业用水”、“有利于招商引资”、“有利于农产品价格提高增长收入”等。

　　三、主要发现和判断

　　1.“农民本位”公共产品供给组织形式和制度安排实现多维效益

　　一是满足了农户多元化的公共产品需求，在建设方式和内容上实现了农村公共产品的供需结合。

由于在决策过程中农户真实需求能够顺利表达，以受益面最大以及受益程度最深为原则开展的公共项目，能够尽可能地满足大部分农户的公共需求。

例如成都市青白江区平桥村修了8.22公里碎石路，用水泥镶边，不仅降低了建设成本，还能够起到防水冲的作用，而且相对于水泥路，碎石路的后期维护成本较低。

又如成都市蒲江县彭河社区的集中居住区有20多户农户住房存在安全隐患，因此拿出几万元修了330米的排水沟以保障住户安全。

　　二是显著降低了公共产品供给中的交易费用，提高了投入资金的使用效率。

例如受访村社均通过组织有一定工程经验的农户成立质量监督小组监督工程质量，监督小组成员的工资为40元～50元/人天，大大低于专业监理费用。

又如在项目实施过程中，各个村社都积极调动村社内部资源，成都崇州市白果村书记利用自己的专业知识和人脉买来低价建材，成都金堂县翻山堰村和大邑县马桥村组织农户投工投劳，大大降低施工成本。

由于节约了管理费、运输费、监理费等多项费用，大多数项目能够比传统方式节约1/3的投资。

此外，被调查村社在项目申报到最终竣工决算所发生的交易费用极低，遇到困难时候的协商对话、信息沟通、补偿方案等，都可以在村内顺利地解决。

　　三是通过全程参与，大多数农户民主参与的主体意识被激发出来，形成了较强的成就感以及对项目的归属感，在很大的程度上促进了基层民主的发展，议事会等代议组织的议事水平和能力也有显著提升。

　　四是部分项目产生了显著的经济效益。

成都市大邑县马桥村自从开始修建通村公路，已经有3家外来业主来村上投资，过去不产生效益的荒山现在能够以大米400斤/亩流转出去，通过与外来业主实行魔芋种植的订单生产，农户的农业收入有了较大提升。

成都金堂县翻山堰村融资建设项目竣工后，2011年蔬菜种植面积达到2500亩，基本都分布在新修的水泥路两边。

　　2.不彻底的组织和制度创新存在潜在风险

　　一是信息公开方式单一，造成一部分农户对信息获得的缺失。

在我们的调查中发现，村信息公布方式比较单一，仅在村务公开栏张贴信息，阻止了部分受教育程度较低的农户获得信息。

此外，调查发现，部分农户不看村务公开栏，因为村务公布栏一般在村委会，而一些人一般不到村委会专门看村务公开信息。

　　二是少数服从多数的决策方式可能造成少数群体的意见被忽略。

少数服从多数是成都市村公项目民主形式最重要的一个标志，在我们民主表决的时候，这样的方式可能会过滤掉少数人的意见。

例如，涉及到的项目往往受资金限制只能选择部分实施，在少数服从多数的投票原则下，多数人受益的项目必定会获选，而有些急需项目却因为受益人少而被迫搁置。

　　三是代议制在一定程度上降低了民主的成本，但同时存在降低农户归属感的风险。

以议事会为组织形式的代议制在成都市村公项目实施中发挥了巨大作用，降低了交易成本，减少了程序的繁杂。

然而，调查发现，部分农户充分信任议事会成员，进而产生依赖心理，甚至有些农户不知道自己都有哪些权利。

代议制在农户享受自身权益、提升民主意识方面存在一定的风险。

　　四、“成都实践”的启示

　　成都市具有“大城市带大农村”的显著特征，城乡一体化过程中农村公共产品供给面临着巨大的资源要素缺口以及更为复杂的利益格局，如何在农村公共产品供给中确保“增量资源”的有效性，同时使公共产品的“公益性”覆盖到最大群体，以协调经济社会转型期动态的、愈加开放的多方关系，是成都改革面临的重大挑战。

在推动建立“农民本位”的农村公共产品供给机制中，成都进行了大量的探索和实践，对更大范围乃至全国来说都具有重要的借鉴意义。

　　1.通过调整农村组织结构显著提高公共产品供给效率

　　成都市在农村公共产品供给体制改革过程中，创新组织形式，形成了以议事会（监事会）为主体的农民代议组织，议事会在整个项目决策过程中起到了不可替代的作用。

调查显示，议事会成员的构成包括村民代表、党员代表等，有些村社包括部分村社干部。

以成都蒲江县彭河社区为例，社区议事会成员有31名，他们是从15个小组的54名组议事会成员中民主选举产生。

数据表明，由村民投票选举产生的议事会成员基本能够代表村民意愿。

可以说，议事会这种组织形式调整了农村治理结构，使政府、集体和农户在公共产品供给中的利益得到平衡，显著地提高了农村公共产品的供给效率。

不可否认，以议事会为主的代议制民主在一定程度上存在“代民做主”的风险，但是在当前农村经济社会格局发生重大变化的今天，特别是城乡一体化发展中矛盾和问题尖锐化的背景下，议事会作为农村社会资本——“熟人”的产物，在保证公共产品问计于民、问需于民方面发挥了降低交易费用、提高供给效率的重要作用。

　　2.通过给予公共资源推动农民在公共事务上的组织化建设

　　人民公社时期超过90%的财产属于集体所有，政社合一的组织制度加上按工分分配的分配体制，意味着农民必须参与“公共资源”管理，是一种被动但高效的公共产品供给组织化形式。

家庭承包制以后，75%的财产归农户家庭支配，农村公共资源大幅减少，农户在公共事务中的组织约束大为减弱。

特别是在农村税费改革之后，村提留和“两工”的取消进一步削弱了农民在公共产品供给上的组织化程度，政府“自上而下”的公共产品供给模式降低了农民的谈判地位，“一事一议”的自愿筹资制度难以实现农民需求的真实表达，在实践中困难重重，甚至失败。

〔1〕农村公共产品供给制度的变迁及影响表明，公共资源是农民表达真实意愿的基础，有利于推动农民在公共事务上的组织化建设。

“成都实践”正是通过给予村社公共资源来提高农民自我管理、自我发展的主动性和积极性。

2009年开始，成都通过市县两级财政对全市2000多个行政村（涉农社区）提供村级公共服务和社会管理专项资金，使每个村每年获得不低于20万元（2011年增加到25万元）的资金用于村内公共产品供给；不仅如此，还与成都市小城镇投资有限公司共同开展以村公资金为基础的、最高7倍的融资建设项目，用于民主决策议定的交通、水利、公共服务用房等农民急需的公共产品供给。

正是有了这种覆盖全部农户的、稀缺的公共资源，农民有了实现自身权益、满足多元需求的可能性，才会产生组织起来整合乡村社会资源和人力资源的自觉性。

　　3.通过程序公正修正效率导向下的公平损失风险

　　城乡一体化过程中，在资金、人才、物力等资源要素的约束下，以效率为导向的农村公共产品供给机制是必要的。

然而值得重视的是，节约资源、提高效率意味着存在公平损失的风险，比如投票制度下少数人需求被过滤、追求时效和成效过程中的信息不对称、代议制度下农户个体意愿表达能力的减弱等。

“成都实践”中也不可避免地存在上述公平损失风险，在可以接受的范围内控制风险的最好办法就是程序公正。

依据成都市出台的相关规定，村公项目必须按照一定程序组织实施，特别是涉及投资较大的村级公共服务和公共管理融资建设项目，从申报、审核、融资、建设、指导和监督等关键环节均作了详细规定，并严格监管。

项目申报由村级自治组织组织实施，通过议事会收集筛选农户需求（“一户一表”），在充分尊重农民意愿的基础上进行，取得了绝大多数村民的认同，收集意见、投票、决议、监督等相关制度健全；项目审核工作由政府职能部门对项目所在村社的基层自治组织及相关制度、基础设施现状及规划情况、申报项目相关内容进行审核，并对评审意见的真实性负责；项目实施过程中，根据实际情况，由村内具有一定工程经验的村民组成质量监督小组对项目施工质量全程监督，竣工后由议事会和村民代表对项目实施验收。

在项目从申报到决算的整个过程中，得到了各级政府和相关部门的指导和监督；设立专职机构负责提供指导和监督；通过村财乡管、外部评估、招标发包等一系列制度设计，降低了执行主体的寻租空间，对基层政府公信力建设、农村干群关系建设均产生积极影响。

　　4.通过农民受益的显性化和最大化提升农民本位意识

　　在成都市的农村公共产品供给中，工程质量和资金管理水平得到了绝大多数农户的认可，项目建立于农户的真实需求基础上，能够使绝大多数的村民直接受益；在建设方式和内容上避免了“一刀切”，满足了不同经济基础地区农户的不同需求，实现了供需结合；同时，通过村民自我组织、自我管理，必要时由村民投工投劳，降低了工程施工成本，显著提高了资金的使用效率。

更为重要的是，由于全市农村项目建设是基于大多数受益农户的真实需求，部分建设项目对村社乃至更大区域范围内的农业产业发展有显著正面效益。

农户是理性的，他们更加关心与自身生产和发展密切相关的事务，始终追求自身利益最大化，而“成都实践”正是通过供给那些农户收益显性化和最大化的公共产品，使农户参与公共事务从被动到主动、从盲从到自觉，提升了农民在公共事务中的本位意识和归属感，有效降低了公共产品供给中的“搭便车”行为。

　　注释：

　　①这里的基础设施建设项目指通过村公资金实施的项目，下同。

　　②议事会产生于成都市统筹城乡改革试验过程中，是指在村党组织领导下，受村民会议或村民小组会议委托，在授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构，其由村民“一户一票”选举产生。

　　参考文献：

　　〔1〕林万龙.刘仙娟.税费改革后农村公共产品供给和机制创新：

基于交易成本角度的探讨[J].农业经济问题，2006.（04）.