白水县融资发展规划.docx

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白水县融资发展规划

一白水县融资发展现状

（一）白水县基本县情

白水县位于陕西省东北部，处于关中平原与陕北高原的过渡地带，是联结关中与陕北的咽喉要地，因境内白水河而得名。

白水县地处东经109°16′－109°45′，北纬35°4′－35°27′之间，东隔洛河与澄城县相望，南接蒲城县有五龙山相隔，西接铜川市郊区与渭北黑腰带相连，北以黄龙山、雁门山为界，与宜君、黄龙、洛川三县毗邻。

全县总面积986.6平方公里，其中耕地面积72万亩，辖6镇8乡，194个行政村，总人口30万人。

白水县文祖仓颉庙

白水县境内地貌复杂，地形破碎，表现为三山（西北雁门山、东北黄龙山、东南五龙山）盘踞，五塬（大杨塬、史官塬、尧禾塬、北井头塬、雷村塬）起伏，两河（南面白水河东面孔走河）沿界通过，1178条沟壑纵横交错。

塬面从北向南倾斜，海拔落差446－1568米，平均海拔850米左右。

洛河西北向西南穿境而过，将白水切割成河南、河北两大块。

地貌总体分为中低山区，黄土梁塬、黄土台塬和黄土沟谷四种类型。

享誉天下的白水苹果

2006年，全县实现生产总值16.33亿元，同比增长13.5%；全社会固定资产投资完成3.6亿元，同比增长15.9%；全社会消费品零售总额完成5亿元，同比增长11.1%；地方财政收入完成3130万元，同比增长29.1%；农民人均纯收入实现1617元，同比增长11.7%。

（二）白水县社会发展目标

到“十一五”末，全县生产总值达到28.1亿元，年均增长10％左右，人均GDP达到7500元（按常住人口计算）。

三次产业结构更加合理，二、三产业比重明显提高。

地方财政收入达到4274万元，年均增长12%以上。

非公有制经济占GDP的比重达到50%。

全社会固定资产投资年均增长15%以上，五年累计投资力争达到24亿元。

城镇化水平达到33%以上。

人口自然增长率控制在5‰以内，总人口控制在29万左右。

城镇居民人均可支配收入年均增长10%左右；农民人均纯收入年均增长5%左右，2010年达到1850元。

（三）白水县城建融资发展存在的问题

1、城投公司的职能定位不明晰

城投公司的职能定位模糊，根据政府行政命令在开发银行融资，对项目实施和资金管理多没有明确权利和责任，成了一块只能在开发银行贷款的“招牌”，临时充当“出纳”的角色。

这样的城投公司不能成为市场主体，也无法成为城建项目的投融资主体，更不能真正实现市场化融资。

城投公司是政府城市建设经营的市场运作平台，作为一个独立的市场法人，对区域城市建设开发项目拥有项目策划、融资管理和建设管理的明确职责，并能够取得经营开发收益，统一权责利关系，从而实现市场化的投资——收益良性循环。

由于城投公司职能定位不明确，白水县政府不能真正实现城市建设开发意图，城市发展资源不能整合到城投公司旗下，城投公司也不可能得到良性持续发展。

2、城投公司没有建立现代企业管理制度

城投公司未按照现代企业管理制度设置董事会、监事会，总经理及公司员工都是由政府公务员兼任，没有专业的经营管理队伍，甚至没有专业的财务管理和项目管理人员。

法人治理结构的缺陷，直接导致所有者缺位，难以形成有效的委托代理和激励约束机制，管理层和员工的兼职工作方式也严重制约了公司有效运转。

3、城投公司的内部制度不完善

大部分区县城投公司都是区县政府为实现与开发银行贷款业务对接而匆匆成立，没有建立公司内部管理制度。

一个公司的正常运营，需要包括决策管理、内务管理、项目管理、财务管理以及人员考核管理等多方面制度保障。

没有内部制度约束管理的公司将面临巨大的经营管理风险。

4、城投公司无法起到造血功能

在起步阶段，各区县城投公司承担的都是无收益的市政工程项目，公司没有自营业务。

这样的城投公司无法起到为区县城市建设“造血”的功能，开发银行贷款的还款责任最终还是落到了财政身上。

没有起到“造血”功能，财政又不承担经营经费，致使部分城投公司自身运营都难以为继，更无法起到城市经营和国有资产管理的作用。

二白水县融资发展可借鉴的经验

1、北京模式

北京市率先放弃了城建投资必须由政府实施的固有思维，将所有建设项目都以项目公司的方式运作。

政府投资与社会投资一并纳入项目公司管理。

项目公司自身是市场化运作的公司，社会投资被鼓励进入项目公司，收购或参股城市基础设施建设，从中获得收益。

最终达到社会与投资者双赢的结果。

自2003年起，北京就主动举办“城市发展展示交易会”，把城市推到前台唱主角，着力推介支柱产业、基础设施建设项目融资和政府采购等三类招商项目。

把城市发展作为明确地产业经营方向。

同时北京市政府专门成立了金融发展顾问团，主要职责是参与政府决策，进行调查研究，提供咨询论证和完成市政府以及相关部门交办的其它金融工作任务。

顾问团下设办公室，为顾问团常设办事机构。

办公室设在市政府金融办，主要是根据市政府的中心工作，安排和组织专家进行重点咨询、研究有关课题，及时反馈顾问团专家的信息、意见和建议。

2、海南洋浦模式（苏州模式）

洋浦开发区开拓思路，将城投公司等融资主体建设为综合性开发公司，而不仅仅是融资平台和基础设施建设机构。

政府授予融资主体土地和基础设施的开发、建设、经营权，同时将相关产业的投资经营权一并交于融资主体。

因此城投公司等融资主体不仅可以实施土地开发，还可以从基础设施投资、产业和项目引进以及产业链培育等方面，对整个开发区的发展进行整体规划，统筹兼顾。

将经济发展的收益最大限度地向政府主导的投资方向集中。

3、南京模式

南京市为充分利用信用资源与资金，设立了为公共事业项目统一担保、偿债的城市建设发展基金。

城建发展基金是用于公益性项目融资偿债的专项资金，实行财政专户管理，不分来源和性质，均进入财政专户，并按照专款专用的原则，统筹安排使用，专项用于公益性项目债务的还本付息。

该基金的来源包括：

城建资金扣除维护等硬性支出后的节余部分；财政预算内增加安排用于城建的资金；市级土地收益可用于城建的资金；市城建集团的经营性收益、授权范围内国有资产运作收入；与城建相关的特许经营权转让收入以及预算外资金可集中用于城建的部分；新开征或新增加的有关税费收入可用于城建的部分；其他可用于城建发展的财政性资金等7项。

这样，原本分散于各个项目的信用资源和现金流被统一管理，避免了信用资源和资金流的浪费，各个项目的收益与支出可以相互配合，滚动开发。

4、哈尔滨模式

2004年初，哈尔滨市政府转变建设性收费机制，引入社会资金，以BOT模式推进环保事业。

按协议，哈尔滨市政府特许清华同方（哈尔滨）水务有限公司建设太平污水处理厂，特许经营期为25年。

到期后水厂资产完全移交给地方政府。

由于引入了新管理模式，从签订项目协议到工程正式开工建设，仅仅用了三个月的时间。

整个建设工期比原定计划提前了近20个月，14个月就完成国内同类水厂3年的建设，投资收益提前了1年多；单位建设成本为东北地区污水处理厂平均造价成本的70%左右。

而由于降低工程造价带来的折旧费、财务费用年节省了2000万元。

2005年12月工厂试运营，2006年2月即正式运营，每天可处理30余万吨污水，且污水处理费仅为0.6元/吨，在国内同等规模的污水处理厂中属最低价。

项目投资由清华同方（哈尔滨）水务有限公司自行解决，主要来自于清华同方向国家开发银行转贷的1.9亿贷款。

地方政府除授予特许经营权外，未另行投资。

新的城建投资模式带来了显著成效。

三白水县融资发展落后的原因分析

根据对白水县融资发展的实地调查，我们认为白水县融资发展落后主要是以下原因：

（一）城投公司的融资体制缺失

作为白水县城市发展的融资主体，白水县城投公司成立仓促，制度建设落后，公司发展存在较大隐患。

分析上述问题的根源，认为有以下几点原因：

1、城投公司的职责定位错位

城投公司是行政化的融资渠道还是市场化的融资主体，这是区县政府对城投公司职能定位的两个方向。

目前白水县政府把城投公司作为执行行政命令的贷款渠道，只负责在开发银行办理贷款手续，因此并不注重对城投公司的制度建设，也没有为城投公司配备专业员工。

开发银行支持政府的建设项目，为政府指定借款人提供信贷支持，并不意味着开发银行放弃了市场化的信贷风险判断，开发银行风险评审要求政府指定借款人与所有商业化的信贷市场融资主体一样具备独立的法人资格和经营管理能力。

相对于商业银行，开发银行以市场建设和信用建设为理念，相信在政府的促进和支持下，区县城投公司可以发展成长为符合信贷市场风险评价的融资主体，因此仍然发放贷款支持尚处于组建阶段的城投公司的建设项目。

将城投公司定位为行政化的贷款渠道必然导致公司与市场脱节，最终丧失在信贷市场融资的能力；只有定位为有独立经营能力的市场融资主体，才有助于城投公司的制度建设和长久发展。

2、城投公司的发展思路不明确

目前白水县城投公司的没有明确的发展思路，认为城投公司就是为政府的建设计划服务，根据政府指示在开发银行贷款，不需要自主经营，也不需要发展壮大。

由此城投公司得不到经营性国有资产的注入，也得不到城市开发建设项目的经营管理权利。

作为贯彻政府城市经营意图的市场化主体，城投公司在开发银行融资只是建设发展城市的手段而不是目的，融资的方式有很多，但融资主体一定是自身经营收益，有足够抗风险能力的市场法人。

城投公司拥有明确的发展思路才能促使其不断完善内部管理制度，掌握经营城市的发展资源。

3、城投公司项目经营权责利不统一

目前白水县城投公司以行政命令为主导，只承担城建项目的融资工作，对项目建设规划、实施计划、建设管理甚至资金管理都不承担工作责任。

由于对贷款项目不承担全部的工作责任，而且贷款偿还责任最终由财政承担，部分区县的城投公司并未有参与项目管理，增强自身发展经营收益能力的主动性，从而导致城投公司空壳化。

只有明确贷款项目的产权关系，明确城投公司城市开发建设项目的经营管理责任，将项目融资、项目管理、项目收益、财政补助收益等权责利统一在城投公司，才能促进城投公司的成长发展。

4、城投公司的职能定位不明晰

城投公司的职能定位模糊，根据政府行政命令在开发银行融资，对项目实施和资金管理多没有明确权利和责任，成了一块只能在开发银行贷款的“招牌”，临时充当“出纳”的角色。

这样的城投公司不能成为市场主体，也无法成为城建项目的投融资主体，更不能真正实现市场化融资。

城投公司是政府城市建设经营的市场运作平台，作为一个独立的市场法人，对区域城市建设开发项目拥有项目策划、融资管理和建设管理的明确职责，并能够取得经营开发收益，统一权责利关系，从而实现市场化的投资——收益良性循环。

由于城投公司职能定位不明确，白水县政府不能真正实现城市建设开发意图，城市发展资源不能整合到城投公司旗下，城投公司也不可能得到良性持续发展。

（二）缺乏融资和项目实施规划

1、经营城市与发展资金不平衡

白水县要实现“十一五”社会发展目标，首先要需考虑的是以县城为中心的城市发展，提升白水县的基础设施水平，营造出良好的人居环境，创立国家级卫生城市。

目前白水县城市发展面临的主要问题是城镇化率较低，如要实现在十一五末城市发展目标，城镇化率需提高5个百分点，其中有县城增加的城镇人口预计达到10000人，按一家四口测算，每户80平米，预计需增加住宅面积20万平米，总投资达到2亿元。

为此政府需配套各类市政设施、教育、卫生附属设施投入等预计共需4000万元，其中市政道路投资2000万元、供排水设施1000万元，教育、卫生设施1000万元，才能满足基本需求。

城市发展需要如此大量的资金，白水县是国家级贫困县，从财政投入解决以上资金困难很大。

必须靠融资解决问题。

2、城市建设项目在空间、时间上缺乏合理布局

我县既有城市规划，主要考虑的是被动地应对城市发展，为迅速增长的城市人口提供基础设施。

这种建设方式，难以通过项目规划来指导城市品质提升、控制城市城建收益的增长。

近年来，我县在市政项目上投资4000万元。

完成了水门路排水改造、仓颉路铁路平交路口建设、渭清路城区段改造、西街排水、西街口至汽车站段改造等工程。

这些项目确实改善了我县城建基础设施。

但项目分散于整个县城，缺乏呼应，只能间接地通过社会收益来体现对城市品质的提升。

在项目时间安排上，相对紧张的城建资金与被动的城市发展策略相结合，只能在城市人口、经济产生需求后，才会发起城建投资。

这样的投资计划无法保证收益的稳定性。

在这种分散布置，欠缺统一规划的项目中，投资方不能在特定的地段或项目规划中获得明确、可靠的还款及盈利预期。

所以城建项目融资受到阻碍，进展缓慢。

三白水县城投公司制度建设的建议

并建立良好的制度环境，通过公司治理结构建设、法人制度建设、现金流建设和信用建设，建成符合社会主义市场经济要求的城投公司，才能真正为区县政府打造建设城市、发展城市、经营城市的市场主体，为整合城市建设发展资源，实现市场化融资培育符合市场经济活动规律的国有企业。

（一）城投公司制度建设的主要原理

1通过公司治理结构建设，完善内外部管理制度

公司治理就是协调股东和其它利益相关者相互关系的一种制度安排。

建立董事会、监事会、经理层三权分立的组织结构，是城投公司法人治理建设的基础；处理好与主要利益相关者的关系，完善内外部管理制度是城投公司发展的保证。

首先，各区县政府作为城投公司出资人，必需将政府的公共管理职能与出资人职能分开，必需也只能按照公司法行使股东权利。

其次，区县政府完善行政管理制度，行事规划、计划、审核、监督职能，形成城投公司外部管理制度。

最后，城投公司与政府其它城建职能部门的关系应以政企分开、权责明晰为原则，由城投公司承担项目投融资、建设、管理和有收益项目的运营。

2通过法人制度建设，整合城市发展资源

法人制度建设的核心是组织结构建设，城投公司应当采取具备项目管理公司特征的组织结构，分阶段实现对城市建设发展资源的整合。

首先，现有将城建设施资产划拨城投公司，成为区县城建国有资产的统一经营管理者，赋予城投公司城建资产管理职权，完善企业内部管理制度，增强城投公司总体实力；其次，授予城投公司城市建设开发的经营权力，将财政城建资金划拨城投公司统一管理，引导城投公司完成对区域内城市建设开发资源的整合，提升城投公司自身经营能力和抗风险能力；再次，通过对经营性资产的重组，形成区域内城建资源统一管理、城建项目统一经营，具备多渠道市场融资能力的体现政府发展意图的城市经营市场主体。

3通过现金流建设，提升城投公司经营管理能力

现金流建设就是保证城投公司现金流入与流出在总量和结构上实现平衡。

一是通过城建资产整合，提高公司经营能力，增加经营性现金流；二是拓宽融资渠道，丰富融资手段，充分利用资本市场，改善公司资产负债结构；三是理顺城投公司与政府关系，建立纯公共产品的成本补偿机制。

现金流建设的核心在于通过平衡城投公司投资——收益关系，提高城投公司项目管理和资金管理水平，提升其独立经营能力和综合抗风险能力。

4通过信用建设，实现城投公司市场化融资能力和资本化运营能力

信用是市场经济活动的基础，是资源分配的一种手段，市场资源将逐步向信用良好的企业集中，信用建设作为企业的核心竞争力，可以促进城投公司实现市场化融资和资本运营。

城投公司信用建设的重点在于：

（1）加强信用观念和法律意识建设，提高信用意愿；

（2）通过治理结构建设、法人制度建设和现金流建设，提高信用能力；（3）进行社会信用体系建设，形成良好的城建项目投资信用体系；（4）完善信用制度，实现信用建设制度化；（5）依托政府组织增信，对公司进行信用增级。

在公司治理结构建设、法人制度建设、现金流建设和信用建设等“四大建设”原理的基础上，需要分步骤、分阶段使城投公司完成从融资平台向市场化经营主体的发展。

（一）第一阶段，完善内外部管理制度，完成城投公司治理结构建设和法人建设

这一阶段由城投公司组建开始，到其具备独立经营能力为止，标志性事件是城投公司开始自主实施项目管理和资金管理职责。

城投公司的首期注册资本应达到3500万元，2010年注册资本预计达到10000万元。

首期资本金来源为白水县城市发展基金、存量土地、公房资产和自来水厂，后续资本金来源为城市经营收入。

1明确城投公司定位，确立长期发展思路

建议以“体现政府建设发展意图的城市经营市场化运作主体”为职能定位，为城投公司充分拓展发展空间。

以这个职能定位为前提，城投公司应当确立以市场化融资为手段，实现政府城市建设为目的的经营发展思路，使完善公司治理结构建设和法人建设成为城投公司发展的必然要求。

发挥行政管理职权，完善外部监管制度，建立新的投融资管理体制。

白水城投发展目标是贯彻“发展高科技，实现产业化”的指导思想，为适应白水县建设和发展的客观要求而建立的一家自负盈亏、自主经营、独立核算的经济实体，白水城投隶属于白水县政府直接管理，代表白水县政府开展对外投融资工作。

2以现代企业治理结构为要求，完善内部经营决策制度

城投公司建立完善科学的决策管理和经营管理制度才能确保健康持续经营。

按照现代企业制度要求，董事会负责公司发展重大问题的研究决策、公司总经理的工作考评和人事任免，并确保公司贯彻区县政府城市建设发展意图；监事会负责对公司经营管理及经理层的工作绩效进行监督，将独立审查意见报告董事会和区县政府，确保降低公司经营风险。

（参考市基投总公司文件）

（1）董事会由若干人组成，鉴于城建行业牵涉面广，城建资产重组涉及多个政府职能部门，需要大量协调组织工作，我们建议在董事会成员应包括区县政府领导、财政、土地、计划、城建、国有资产管理等部门主要负责人。

公司运作要充分利用内外部人力资源，建议按照上市公司办法，聘请财务、行业、技术、资本运营等方面的专家设立独立董事。

董事会设董事长1人，由区县政府领导担任，副董事长若干人，董事长为公司法人代表，董事任免由市政府决定。

（2）监事会成员应包括国有资产管理部门、审计、监察、人大财经委等部门主要负责人和职工代表，充分发挥政府、人大的监督职能。

监事会设监事长1人，副监事长若干人。

（3）经理层设总经理1名，副总经理若干名。

总经理由董事会任命，副总经理由总经理提名，董事会任命。

公司经理层全部为全职人员，不得兼任行政职务。

（4）完善聘选、激励和监督机制，提高法人治理结构效率。

法人治理的根本就是所有者与经营者间的委托代理关系，委托代理关系包括三个方面的问题，即聘选、激励和监督。

聘选解决的是委托人如何选择代理人，即董事会如何选择经理层、经理层如何进行权利分配，聘选应采取公开、公平、公正的市场化方式，建立职业经理人队伍。

激励涉及的是董事会对经理层、经理层内部的收益分配手段，激励的目的以股东利益最大化为目标，可以采取薪酬刺激、价值实现、社会认可等多种激励手段。

监督强调的是董事会对经理层、经理层内部的考核和制约机制，以防止代理人的行为偏离委托人的目标。

（5）城投公司内部机构设置

建议城投公司内部机构设置情况如下：

1）白水县仓颉地产开发有限公司（简称仓颉地产），注册资本1500万元。

经营范围是：

房地产开发经营及配套服务；房地产销售代理；物业管理；建筑材料、装饰材料销售；仓储物流；咨询服务。

主要负责白水城投房地产项目的策划、开发、建设、销售、配套服务及物业管理，以及组织完成白水城投年度房地产项目开发计划。

注册资本来源为仓颉路西40亩地出资1000万元，白水县城市建设资金500万元。

（可引入咨询公司、策划公司等外资入股，但政府要保证绝对控股）

2）白水县基础设施配套建设有限公司（简称白水建设），注册资本500万元。

经营范围是：

基础设施及道路、桥梁、隧道、水、电、暖、绿化、路灯的建设、建筑工程施工；建筑材料销售。

该公司主要负责白水县基础设施建设配套项目的开发建设，完成白水县下达的年度基础设施开发建设任务。

白水城投的投资额为200万，股权比例100%，注册资本来源为白水县城市建设资金500万元。

3）白水县物业管理有限公司（简称白水物业），注册资本1000万元。

经营范围是：

白水县政府、白水城投共有资产管理经营、公共设施管理、工业、商业、居住和其他用途得物业管理、绿化及绿化维护。

主要负责白水县、白水城投国有资产和公共设施的管理，以及工业、商业、住宅的物业管理。

白水城投的投资为500万元，股权比例100%，注册资本来源为原白水县房管局全部公房资产的注入。

4）白水县水务公司，注册资本500万元。

经营范围是：

白水县水资源的综合建设、自来水厂、污水处理厂的投资、经营、管理。

注册资本来源为白水县自来水厂的自有资产。

（6）白水城投与白水县政府的关系

1）组织关系：

白水城投直属白水县政府领导，实行企业化管理。

公司设董事长1人，董事6人。

现任董事长可由白水县县长担任。

2）职能关系：

受白水县政府委托承担基础设施项目的规划、资金筹集、资本运作、还贷账户管理以及筹资参股建设相关项目的责任。

3）计划关系：

白水城投根据白水县建设发展规划，重点负责城市基础设施项目的融资、建设、管理和运营。

通过对白水县基础设施建设的市场化运作，加大投资力度，提高投资效率，实现白水县市政基础设施建设的快速发展。

4）财政关系：

白水城投作为政府经营城市的主体，负责白水县城市发展基金的日常管理和使用，白水城投经营国有资产的收益受财政的监管。

3以制度化管理为要求，完善内部工作制度

城投公司形成制度化管理，可以为确保公司日常运营提供保障。

办公室：

主要负责协调公司日常活动，做好与政府有关部门的衔接；拟订、修改、解释各项内务管理制度；部门和员工考核等。

财务部：

负责公司财务会计核算、资金调度、财务分析，拟定年度财务指标计划并分解实施；公司债权债务管理；总公司内部审计，对子公司财务收支和经营情况进行审计等。

项目部：

负责工程建设的组织实施和管理工作；工程项目预算、决算的编制、审核和报审工作；监督检查施工单位、监理单位合同执行情况；组织建设项目的竣工验收和移交等。

（二）第二阶段，整合城市发展资源，完成城投公司现金流建设

这一阶段从城投公司自主管理项目开始，到完成对区域城市建设发展资源的实际控制为止，标志性事件是城投公司拥有稳定的外部现金流和内部现金流。

1建立城市建设发展基金（资金），以制度化方式和市场化手段将政府信用转化为城投公司外部现金流

白水县政府拥有能够稳定增长的财政城建资金来源，足以构成政府信用。

通过组织增信措施，可以将政府信用转化为城投公司的企业信用，核心就是将财政城建资金转化为城投公司的外部现金流。

政府建立城市建设发展基金（资金）是整合政府城市建设发展资源，形成城投公司外部现金流的有效措施。

（1）城市建设发展基金（资金）的设立目的

城市建设发展基金（资金）是政府为了整合城市建设发展资源，确保城建项目资金筹措，维持公益性项目和开发性项目的投资收益的良性循环的专项资金。

建立城市建设发展基金（资金）可以集中通过各种渠道筹措的城市建设资金，提高资金使用效率，并充分利用城市发展资源，提高城建项目融资能力。

（2）城市建设发展基金（资金）的账户管理

●城市建设发展基金（资金）实行财政专户管理，不分资金来源和性质均进入财政专户。

●城投公司作为城市建设发展基金（资金）的唯一使用主体，在会计核算中心开立专门账户，对资金使用情况进行独立核算。

（3）城市建设发展基金（资金）的资金来源

A城市建设发展基金（资金）包括：

B财政城建资金扣除维护等硬性支出后的结余部分；

C财政预算内增加安排用于城市建设的资金；

D土地开发收益可用于城市建设的资金；

E城投公司的经营性收益、授权范围内国有资产运作收入；

F与城市建设相关的特许经营权转让收入及预算外资金可用于城市建设的部分；

G新开征或新增加的有关税费收入可用于城市建设的部分；

H其他可用于城市建设发展的财政性资金。

（3）城市建设发展基金（资金）的资金使用

●根据年度城建计划，建设局会同财政局负责城市建设发展基金（资金）的计划、筹集、分配、管理和监督；

●城投公司负责城市建设发展基金（资金）的支付使用；

●城投公司结合建设项目执行计划，提出城市建设发展基金（资金）使用方案；

●建设