基层检察院人员分类管理构想.docx

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基层检察院人员分类管理构想

基层检察院人员分类管理构想

宝鸡市渭滨区人民检察院王文钊

发布时间:

2008-11-24

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  ［内容摘要］对检察人员实行分类管理是改革和完善检察干部管理体制的重要环节，在明确分类依据的基础上，对检察人员做一重新审视，着重对检察官的选任、交流、晋升进行细化，对其他人员的任用、管理进行设想，凸现考试考核的重要性，真正建设以检察官为主体，其他人员为辅助的高素质、专业化检察队伍。

　　［关键词］选任考试职务序列职位分类考核

　　高检院出台的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，对干部管理体制进行了较为细致的规定，其间显示出推行检察人员分类改革、管理的大方向，这是摆在各级检察机关面前的一项重要课题，笔者认为必须建立一套行之有效的选拔任用和管理人员的机制，调整人员结构，提高人员素质，以检察人员的分类管理作为基础，全面推进检察机关的人事制度改革，笔者结合在基层院的司法实践，对此谈一点粗浅看法，求教与同仁。

　　一、分类管理的依据。

　　党的十六大报告关于深化干部人事制度改革中明确提到要探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度，这就为我们检察机关实行人员分类管理提供了强有力的理论依据。

实行干部人事分类管理，有利于不同层次人才依据其工作的需要树立自己的目标，有利于不同单位根据人员的现状进行管理监督考核，保证人尽其才，各尽所能。

基层检察院必须适应新形势的需要，加强人力资源开发的利用，在正视人员现状的基础上，分门别类，统筹规划，根据人员担负职责的不同，进行划分。

在以往的司法实践中，基层检察院已经出现过不同法律职务的分类：

包括办理案件的检察人员有助检员、检察员（检察委员会委员、副检察长、检察长具有检察员法律职务）、承担记录工作的书记员和承担执勤法律保障的司法警察以及工勤人员。

1995年全国人大常委会通过2002年修订的《检察官法》对检察官已有了明确界定，书记员、司法警察、工勤人员也都实际存在，这样就为基层员人才实行分类管理提供了实践依据。

　　二、实行分类管理模式。

　　要对基层院人员实行分类管理，必须先对现有人员进行分类，依据现有的基层院的人员所担负的职责不同可划分为：

检察官、书记员、司法警察、司法行政人员、一般工勤人员，在搞清楚人员划分的基础上，分门别类，依各自职责的不同要求进行管理。

　　1、对检察官的管理方式。

　　检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。

在《中华人民共和国检察官法》的规定中已对检察官的职责、义务权利、条件、任免、考核等规定的非常明确，笔者结合实践，力求从改革的角度，具体规范处入手，试图进行科学化管理。

　　1、改革检察官选任制度

　　①、科级领导职务实行任职资格考试、考核制度。

对于具有领导职务的人员的选拔任用在《党政领导干部选拔任用工作条例》中已有规定，一般要经过民主推荐、充分酝酿和讨论几个程序。

针对检察机关的具有领导职务的人员来说，除必须具有政治理论知识、领导管理协调能力，最重要的是要有法律专业知识，因为检察权是法律赋予的，只有具备较高的法律素养，才能更好的执好法，用好法，通过任职资格考试考核制，首先就检验了拟提拔任用人员的基本素质，包括政治理论知识、业务知识、组织协调能力等各个方面，其次为民主推荐提供了更为真实可靠的依据，这样既保证了群众公认性，又使得德才兼备的原则得以体现，防止出现单靠一个方面选拔任用干部的局限性。

按照基层检察院的设置来讲，处级领导一般为数甚少，只是县区院检察长，该职位的选任有严格规定，要经过县（区）人大会选举程序，上级院检察长提请同级人大常委会批准的严格程序，因此，对于科级领导职务采取这种考试考核制切合实际。

采取的方式，笔者建议：

（1）组织人事部门先公布职位及报考人员的任职条件；

（2）统一考试；（3）统一考核（在考试过关的人员中进行民主推荐）；（4）组织考察，研究提出人选方案；（5）党委决定并报相关组织依法进行审批。

采取此种方式具有很大透明度，哪些人符合任职条件，哪些人通过任职资格考试，哪些人受到群众公认一目了然，防止出现依靠民主推荐的单一方式，使群众公认性处于模糊状态，有时甚至选不出优秀人才，造成有位不能补的困顿境地。

　　②助检员拟晋升检察员实行考试考核制度。

　　初任检察官必须经过国家统一司法考试，这已为法律规定所明晰，助检员拟晋升检察员如何进行？

各地做法也并不一致，有的是单位领导定夺，有的是实行考试，有的是进行民主推荐，笔者认为助检员拟晋升检察员和科级领导职务选任一样应实行考试考核制度，并且在很大程度上以考试结果作为主要晋升依据，因为助检员拟晋升检察员纯粹是法律职务的晋升，并非科级领导职务具有很大行政色彩，法律职务的晋升预示着法律赋予权力的扩大和职级待遇的提高，其所担负的职责也必然加大，对此笔者建议：

（1）拟晋升人员考试的内容主要涉及法律基本知识，刑法、刑诉法、民法、民诉法、行政法、行政诉讼法及相关法律规定，检察实务等；

（2）进行考核的基础是从通过考试的人员中，经过民主测评出晋升人选；（3）根据考核结果由任命机关最终决定。

　　③逐步实行上下级院检察官选任调配制度。

实行上下级院检察官选任调配制度，一方面从基层院选调优秀、资深检察官到上级院加强了上级院业务办案力量，提高了上级院在人力上指导下级院的能力。

另一方面从上级院选派优秀检察官到基层院任职，增强了基层院领导力量，更能发挥战斗的核心作用，在上下级院形成选调互动关系，形成良性循环，有利于检察工作的全面开展。

在司法体制中，检察机关上下级领导关系也为这种调配制度的运行提供了有利条件，操作起来也切实可行。

　　④每五年对检察官进行一次任职资格考试。

由于我国正处在法制不断健全时期，另外犯罪手段、犯罪形式不断更新、新法律法规不断出台，修订法律也是层出不穷，就拿《刑法》来说，97年修订后，现已有四部修正案，另外单行的法律及相关立法、司法解释也相继颁布，因而检察官的法律专业知识要不断更新，不断适应新形势的变化，通过考试的形式有利于检验检察官知识丰富程度，更有利于对检察官实际适用法律能力的检阅，对于考试合格者方能继续从事本职工作；考试不合格者应待岗再培训，培训考试合格后才能够继续上岗。

　　2、规范检察官录用制度。

　　①严把"入口关"，坚持凡进必考的原则。

提高"入口"的门槛，把优秀的法律人才输入到检察机关，目前这一制度运行的比较良好。

对于招录人员的条件，《检察官法》明确规定为大学本科学历。

一般学历要求都是依此运作，笔者建议除规定具有学历条件外，另外应当规定招录人员必须通过国家司法统一司法考试，这和国际上许多国家选任检察官、法官的做法是不谋而合的。

提高录用人员的条件，使被选拔的人员在经过一段时间的检察实践后，便能通过法定程序被任命为检察官，及时行使其职权，充实检察官队伍。

如果招录人员中没有通过国家统一司法考试，那么这些人员必将把通过考试作为其努力的方向，势必和工作有矛盾冲突之处，解决工学矛盾势必费事费力，另外，国家司法统一考试比起原初任检察官资格考试涉及的内容更多，要求更高，从首次国家统一司法考试检察人员通过率非常低的实际情况就能明显的看到这一点，这些种种现实情况足以说明规定招录人员通过司法考试的条件是必要的。

采取招录人员必须通过国家统一司法考试的方式就避免发生以上情形，使检察官顺利递增，形成稳定合理有序的检察官阶梯，防止出现检察官"断档"的困惑境地。

　　②建立严格的审批审核制度。

基层检察院招录人员必须通过人事组织部门同意，报地、市级检察院、省级检察院审批审核。

否则进入检察院是无效的，虽然从现今人财物管理体制来说，基层检察院人员的工资、福利给予由地方财政拨付，上级检察机关似乎无从约束，但从《检察官法》的规定来说，检察官的等级、有关福利待遇需上级检察院批准，这样上级检察院就可进行法律上的约束限制。

随着人事制度改革步伐的加快，基层检察院招录人员的权力由省级组织部门及省级院行使，体现了检察机关招录人员的严格性，从而使审批审核制度驶入正常化、规范化的轨道。

　　③、切实疏通"出口关"。

在严把"入口关"的同时，也要疏通"出口关"，对于超编进入、违规进入和待岗经培训仍不合格的检察官，要调出检察机关。

对于违反《检察官法》相关规定，将依法予以辞退或开除。

另外还要注意，依《检察官辞退暂行规定》第六条、十二条规定，有不允许辞职辞退情形，在疏通"出口关"时，要严格审核，防止有些检察官利用这一"出口"的便利时机，违规申请辞职，以达到个人的目的。

　　3、加强检察官的交流制度。

　　①各级检察院的领导干部应进行交流。

主要指：

在各级检察院的领导班子中的检察长，在同一职位，同一地区任职满十年的应当进行异地交流；副检察长及班子其它成员在同一地区、同一职位任职满十年的，在当地进行对口交流，任职满五年的，原则上实行轮岗。

实行交流，轮岗，防止在一个岗位任职时间长，在人员、环境等因素影响下碍于情面，容易导致违纪违法案件发生，在工作环境上以变换，制度上以制约，在客观方面有利于减少违法违纪现象发生。

　　②各级检察院内设机构领导干部定期进行轮岗，一般应规定任职五年以上的进行轮岗，同时可以采取挂职锻炼进行交流，上级检察院定期选派优秀干部到下级检察院挂职，有计划的选拔下级检察院的优秀检察官到上级检察院挂职，这与资深检察官的调配有相似之处。

　　二、对书记员的管理方式：

　　书记员，是指各级人民检察院担任案件记录工作和其它有关事项的工作人员。

在基层院一般是进入检察院的干部经过一个阶段后由检察长任命为书记员，即可以随检察官从事案件记录、起草法律文书等工作。

在以往对于书记员管理，都是以《公务员暂行条例》来实施的，笔者认为，为了检察事业的长远发展要求，应建立书记员独有的选任、管理模式。

（1）选任书记员也应实行社会招考。

　　对于招考书记员的条件可略低于招录检察官人员的条件，不必增加必须通过全国司法统一考试的人员，且专业的限制可宽泛一些，不必拘泥于必须是法律本科学历，可根据需要职位的不同，招录中文、计算机等专业的人员。

在招考过程中除对法律知识、政治理论知识进行考试外，可增加写作、速记考试，以适应其工作的需要。

对招录的人员在上岗前要进行岗前培训，着重培训检察实务知识和必要的法律文书写作知识，达到学以致用的目的，增强其工作的实效性。

（2）探索建立独立的书记员职务序列。

　　书记员相对于检察官来说，处于辅助协助地位，检察权的行使主要是由检察官来行使，但书记员的作用也不可小觑，其担任笔录制作、法律文书的起草工作在很大程序上同样对办理案件起着举足轻重的作用，因为证据的表现形式如言词证据主要靠各种笔录来显示，诉讼程序的不断递进也是由法律文书来显示的。

而这些工作大都是书记员来完成的。

对书记员的管理方式至今无明确规定。

笔者建议应建立独立的书记员职务、等级序列，可设三等十二级。

　　高级书记员分为一级至三级，中级书记员分为一级至四级，书记员分为一级至五级，其等级的确定，以其德才表现、业务水平、工作实绩和工作年限为依据。

书记员亦可以享受相应的福利待遇，按《检察官法》的规定，检察官享受国家规定的检察津贴，那么书记员也应享有书记员津贴，按其等级的规定不同的标准，在制定标准时，其津贴的标准应低于检察官。

建立独立的书记员序列，一方面使一直担任书记员的人员在其任职期间享受到相应的职级待遇，另一方面也不排除从书记员序列进入到检察官序列，只要通过国家统一司法考试和任职程序即可。

建立了独立的书记员职务序列，从而就为管理书记员形成了一套科学的规定，改变在检察系统对书记员的管理主要是依《国家公务员暂行条例》规定，改变司法机关与行政机关不分的状况。

　　3、对司法警察的管理方式。

　　司法警察是在检察机关中通过行使其法定职权，从而维护社会主义法制，维护检察工作秩序，保护检察工作顺利进行的人民警察，实质上司法警察是在司法机关中设立的人民警察，按照我国的组织人事体系，人民警察主要在公安机关和安全机关，他们属于行政机关，因而对于司法警察的管理应依《中华人民共和国警察法》和《国家公务员暂行条例》来管理和分类，实践中应做到以下几点：

（1）对司法警察的录用也应实行公开考试考核制度。

　　依据《中华人民共和国人民警察法》和《人民检察院司法警察暂行条例》的规定，担任司法警察有相关的政治、身体、文化等条件，因而在招录时条件不得降低。

首先进行笔试筛选，其次进行面试、体检，在这里要注意的是由于司法警察的特殊职责，其身体条件相对于检察官、书记员的条件应要求更严、更高，最后进行政审、录用，并实行试用期制度，规定试用期为一年，试用期经考核合格的，正式任职为评定授予相应警衔，不合格的，取消录用资格。

（2）对司法警察实行警衔制度和职位分类制度。

　　人民检察院的司法警察属于人民警察的警种之一，同样实行警衔制度，按照相关规定，来确定晋升警衔的级别。

由于人民警察属于公务员，因此人民检察院的司法警察的职务分类参照《国家公务员暂行条例》的相关规定执行，值得注意的是根据《人民检察院司法警察暂行条例》中规定了不同职务的司法警察有最高的服务年龄，达到最高服务年龄的，应适当转换岗位。

　　4、对司法行政人员的管理方式。

　　人民检察院的司法行政人员是检察人员的重要组成人员，是从事党务、政务、事务等行政管理工作的人员，其工作主要是为实施法律监督职能服务，为机关工作的正常运转服务，由于其一般不从事具体的检察业务工作，对其法律职务不作具体明确要求，在基层院中，随着干部人事制度改革不断深化，检察业务部门和综合部门人员交流轮岗已是经常发生的，在基层院司法行政人员大都有法律职务，要么是检察官、要么是书记员，对于检察官、书记员可以以前面所述进行科学管理但同时我们还要看到司法行政人员中还有一些人没有法律职务，对其该如何管理呢？

笔者认为可以参照《国家公务员暂行条例》按照国家公务员的一套规定对其管理，诸如职务分类、任免、奖惩及录用和考核的暂行规定。

　　另外对于一般工勤人员，其从事完全的服务职能、职责较为单一，可以制定相关岗位上的工作职责，按照其履行职责情况进行考核、管理，其录用、调配主要考查技能，学历不需作严格限制，但政治、身体、品行条件与录用书记员条件应一致。

笔者认为，随着检察机关教育培训力度的加强，人力资源开发力度加大、科学技术的不断更新，要求"一岗多能"已是降低司法成本的重要途径，检察人员除了干好本职工作以外，可以掌握许多技能，如开车、打字、照相等以适应新形势的要求，这样势必就可以减少工勤人员职数，使国家减少一定的开支，投入到检务保障的硬件上和现有人员的教育培训的软件上，降低司法费用，扩大司法效能，不失为较好的用人办法。

　　三、实行分类管理应注意的几个问题：

　　1、录用各类人员的条件问题，笔者前面述及检察机关各类人员主要是检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的录用都要实行社会招考，必然要涉及报考人员的条件，法律赋予不同职务有不同的职责，其任职条件也不尽相同，这样就出现如果要招录以上人员，就要公布不同的条件，显然是不符合实际的，笔者建议：

检察机关招录人员的政治条件、品行条件、学历知识条件以检察官条件为准，身体条件以司法警察条件为准。

当基层院急需检察官时，可在招录时，注明报考人员必须通过国家统一司法考试这样就有了统一标准，形成基层院需要各类人才时，通过一次招录就予以录用，否则依据不同条件招录，那么就要根据需要不同人员的条件，分别招录考试，在实际工作中是不现实的。

最重要的是通过提升各类人员录用的条件，为检察机关建设一支专业化、高素质队伍就奠定了良好基础，随着学习型社会的大力倡导，主要是高校扩招、成人教育的广泛化、学历层次提高等因素的形成，提升录用人员的条件是切实可行的。

　　2、各类人员的考核评比问题。

在基层院中，一般对检察人员实行考核评比都是以科室为单位，先由考核组考核科室，其次再由科室考核科员，形成一级考核一级的分级考核体系，在很大程度上体现出考核的系统性，但笔者认为由于科室中有各类检察人员，把不同类人员都集中在一起进行考核，考核的结果就会打折扣，因此，有必要把各类人员分开进行考核、评比，先由院考核领导小组对各类人员进行逐个考核，再根据不同类人员分别进行评比。

打破以科室为单位的考核、评比，形成对各类人员考核、评比都站在各自"起跑线"上的公平环境，有利于提高各类人员的工作积极性，在其应负的职责范围内释放更大的能量，获得自身价值的认可与良好评价，为充满活力的用人机制奠定坚实基础。