注册城乡规划师管理与法规讲义0101.docx
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注册城乡规划师管理与法规讲义0101
第一章 行政法学基础
第一节、法、法律与法律规范
第二节、行政法学基础知识
第三节、行政立法
第四节、行政许可
第五节、行政复议
第六节、行政处罚
第一节 法、法律与法律规范
一、法、法律
1.法
法是由国家制定和认可，并由国家强制力实施的反映着统治阶级意志的规范系统，由统治阶级的物质生活条件决定。
2.法律
国家机关制定并由国家强制力保证实施的行为规范。
【严格意义】专指国家立法机关（全国人民代表大会）制定的规范性文件。
3.法律的外部特征
①法律是一种行为规范
人们的行为规则在法学上统称为规范。
【习题】下列规范中不属于社会规范的是（ ）。
A.法律规范
B.道德规范
C.技术规范
D.社会团体规范
『正确答案』C
『答案解析』本题考查的是法、法律和法律规范。
社会规范是调整人与人之间关系的行为准则。
法律规范、道德规范、社会团体规范都属于社会规范。
参见教材P1。
②法律是由国家制定和认可的
制定和认可是国家创制规范的两种基本形式，与国家权力有着不可分割的联系。
注：
制定即创制新的规范，认可则是承认已有的规范具有法律效力。
③法律是通过规定社会关系参加者的权利和义务来确认、保护和发展一定社会关系（人与人之间的关系）。
④法律是通过国家强制力保障的规范。
法律是违反了它就要受到国家制裁的规范。
这是法律规范与其他社会规范和技术规范的重大区別。
【习题】以下对法律的理解错误的是（ ）。
A.法律是由国家制定和认可的
B.法律由国家强制力保证实施
C.法律是用来规范人们行为的
D.法律是由国家政府部门保证实施的
『正确答案』D
『答案解析』本题考查的是法、法律和法律规范。
选项D，正确的说法应为“法律，泛指国家机关制定并由国家强制力保证实施的行为规范的总称”。
参见教材P1。
二、法律规范
1.概念
法律规范是构成法律整体的基本要素或单位。
法律条文是法律规范的文字表现形式，是规范性法律文件的构成因素，但不是唯一的表现形式。
2.法律规范的组成要素
法律规范是一种特殊的、在逻辑上周全的规范。
包含三个要素：
假定，处理与制裁。
3.法律规范的效力
法律规范的效力，也称为法律效力，就是法律的约束力。
法律效力包括等级效力和效力范围。
（1）等级效力
法律体系中不同渊源法律形式的法律在规范效力方面的等级效力范围。
法律效力等级首选取决于其制定机构在国家机关体系中的地位；----上位优于下位
同一制定机关按照相同程序就同一领域问题制定两个以上法律规范时；----新法优于旧法
同一主体在某领域既有一般性立法又有特殊立法时----特殊优于一般
（2）效力范围
法律规范的约束力所及的范围。
①时间效力--法律何时生效、失效以及是否溯及既往【我国法律一般不溯及既往】
②空间效力--从地域范围上确定法律对人、对事的效力。
③对人的效力--中国公民在国内一律适用我国法律【在国外，原则上受中国法律保护】
本节重点总结：
（1）法律的外部特征
行为规范、国家制定和认可、规定权利和义务、由国家强制力保障
（2）规范的分类
社会规范（道德规范，法律规范等）与技术规范
（3）法律规范组成要素
假定，处理与制裁
（4）法律效力
等级效力（上位优于下位、新法优于旧法、特殊优于一般）、效力范围（时间、空间，对人的效力）
第二节 行政法学基础知识
孟德斯鸠（Montesquieu,法国启蒙思想家）
行政法学是一门独立的法学学科，它以行政法为研究对象，行政法是政府行政管理和实施依法行政的主要法律依据。
依法行政是城乡规范管理的一项基本原则。
行政法的重要意义：
一、行政法的概念与调整对象
1.概念
行政法是关于行政权利的授予、行使以及对行政权利进行监督的法律规范的总称。
小贴士
简单理解：
民法管理、调整民与民关系
行政法管理、调整官与民关系
2.行政法的调整对象（即行政关系）
行政法的内容是由行政法调整的对象（即行政关系）决定的。
“行政关系”指行政主体在行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系。
①行政管理关系
行政主体在行使行政权力的过程中与行政相对人发生的各种关系。
（政府管理老百姓）
②法制监督关系
行政法制监督主体对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。
（国家机关监督政府）
行政法制监督主体：
国家权力机关、司法机关、监察机关等。
③行政救济关系
行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其提出的申请予以审查，作出提供或不提供救济决定发生的关系。
（错了就赔）
行政救济主体：
法律授权其受理行政复议、行政诉讼的国家机关（信访机关、行政复议机关、人民法院等。
）
④内部行政关系
行政主体内部发生的各种关系。
（政府自己内部管理）
简而言之：
【习题】下列行政法概念及调整对象的说法正确的是（ ）。
A.行政法是关于行政权力行使以及对行政权力监督的法律规范的总称
B.行政法调整的对象是行政法律关系
C.行政关系包括行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系
D.行政法只规范了公共权力的行使
『正确答案』C
『答案解析』本题考查的是行政法的概念和调整对象。
选项A，正确的说法应为“行政法是关于行政权利的授予、行使以及对行政权利进行监督的法律规范的总称”；选项B，正确的说法应为“行政法的内容是由行政法调整的对象决定的”；选项D，正确的说法应为“行政法规范了公共权力和私权力的行使”。
二、行政法的渊源
1.法的渊源（法源）
它是指法的效力来源，包括法的创制方式和法律规范的外部表现形式。
法的主要渊源：
成文法主要是指国家机关依据立法程序制定的、以规范性文件的形式表现出来的法。
我国的宪法、普通法律、行政法规、规章、地方性法规都是成文法。
不成文法一般指未经国家制定，但经国家认可并赋予法律效力的行为规则。
如：
习惯法、判例法等，在法学上称为法的间接渊源。
其主要特点是未经立法程序，而非无文字记载。
2.行政法的渊源
我国是成文法国家，行政法法源一般只限于成文法。
（1）宪法
宪法是我国的根本大法，宪法具有最高的法律地位和效力，是制定法律的依据，是我国最高阶位的法源。
（2）法律
法律的地位和效力次于宪法，但高于其他国家机关制定的规范性文件。
法律是行政法重要的渊源之一。
（3）行政法规
是指国家最高行政机关制定和颁布的有关国家行政管理活动的各种规范性文件。
一般用条例、办法、规则、规定等名称。
国务院是我国最高权力机关的执行机关，行政法规数量大，是行政法的主要渊源。
【习题】下列法规文件中，属于行政法规的有（）。
A.《历史文化名城名镇名村保护条例》
B.《风景名胜区条例》
C.《北京市城乡规划条例》---地方性法规
D.《土地管理法实施办法》
E.《城市总体规划审查工作规则》----部门规章
『正确答案』ABD
『答案解析』行政法规一般用条例、办法、规则、规定等名称，条例最多，办法较少，规则与规定很少。
（4）地方性法规（自治法规）
由地方人大制定，只在本行政区域内有效，其效力高于本级和下级地方政府规章。
一般用地名+条例、办法、规定、规则和实施细则命名。
自治条例和单行条例报请上一级人大常委会批准生效。
（5）行政规章
部门规章：
根据法律、行政法规在本部门权限范围内制定的规范性法律文件。
【制定主体】国务院各部委
地方规章：
根据法律、行政法规制定的规范性法律文件。
【制定主体】市级人民政府
地方性政府规章在我国司法审判实践中，只具有参考价值。
（6）国际条约与协定
国际条约（以国家名义签订），比如《国际互联网条约》；
行政协定（由政府签订），比如巴黎协定。
在我国，国际条约和协定同样是行政法的渊源。
【延伸】法律文件的效力层级关系
【习题】下列法律法规的效力不等式中，不正确的是（ ）。
A.法律>行政法规
B.行政法规>地方性法规
C.地方性法规>地方政府规章
D.地方政府规章>部门规章
『正确答案』D
『答案解析』本题考查的是行政法的渊源。
部门规章，是指国务院各部门根据法律、行政法规等在本部门权限范围内制定的规范性法律文件。
地方规章是指省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市以及经济特区所在地市人民政府根据法律、行政法规等制定的规范性法律文件。
故D项表述错误。
参见教材P4。
（7）有权法律解释
有权法律解释是依法享有法律解释权的特定国家机关对有关法律文件进行具有法律效力的解释。
【延伸】
有权法律解释主要包括以下三类：
一、立法解释
二、司法解释
三、行政解释
全国人大
地方人大
最高法院
最高检察院
国务院
各部委
3.行政法的分类
（1）以行政法的作用标准分类：
分为：
行政组织法、行政行为法、监督行为法等。
（2）以行政法调整对象的范围标准分类
一般行政法：
行政组织法、公务员法、行政处罚法等。
特别行政法：
经济行政法、军事行政法、教育行政法等。
（3）以行政规范的性质为标准分类
实体法：
规范行政法律关系主体的地位、资格、权能等。
程序法：
规定如何实现实体性行政法所规范的权利和义务。
【习题】下列不属于有权法律解释的是（ ）。
A.全国人大的立法解释
B.最高法院的司法解释
C.公安部的执法解释
D.国家行政机关的行政解释
『正确答案』C
『答案解析』本题考查的是行政法的渊源。
有权法律解释是依法享有法律解释权的特定国家机关对有关法律文件进行具有法律效力的解释，主要有：
（1）立法解释，即由有立法权的国家权力机关依照法定职权所作的法律解释；
（2）司法解释，即由国家司法机关在适用法律过程中，对具体应用法律问题所作的解释；（3）行政解释，即由国家行政机关对其制定的行政法规或者其他法律规范如何具体应用的问题所作的解释。
参见教材P5。
三、行政法律关系
1.行政法律关系的概念
受行政法规范调控的，因实施国家行政权而形成或产生的行政主体与行政相对方之间、行政主体之间的权利与义务的关系。
具体包括：
行政主体与行政相对人的直接管理关系、服务关系、行政赔偿关系及对行政主体的监督关系等。
2.行政法律关系的要素
包括行政法律关系的主体和行政法律关系的客体。
行政法律关系主体，又称行政法律关系的当事人，其包括行政法权利的享有者和行政法义务的承担者，即行政主体和行政相对人。
行政法律关系主体包括所有参与行政法律关系的国家机关和法律授权的组织等行政主体、国家公务员、行政相对人以及其他组织和个人。
行政法客体，包括财物、行为和精神财富等。
（1）行政主体
在行政法律关系中享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担实行行政决定所产生相应法律后果的一方主体。
行政主体必定是行政法主体，行政法主体未必是行政主体。
行政主体结构图
行政法主体结构图
（2）行政相对人
在行政法律关系中，不具有或不行使行政权，同行政主体相对应的另一方当事人。
不具有行政职责和行政职务身份的一方当事人；
行政主体具体行政行为所指向的一方当事人；
行政主体管理的对象，行政管理中被管理的一方当事人；
行政相对人在行政诉讼中处于原告地位。
（3）行政法律关系主体的特征
●行政法律关系主体具有恒定性
（国家行政权是由行政主体来行使的，代表国家对公共利益的集合和分配）
行政法律关系总是代表公共利益的行政主体同享有个人利益的相对人之间的关系。
●行政法律关系具有法定性
行政法律关系主体是由法律规范预先规定的，当事人没有选择权。
（4）行政法律关系客体
行政法律关系客体，是指行政法律关系主体的权利和义务所指向的对象或标的。
财物、行为和精神财富都可以成为一定法律关系的客体。
3.行政法律关系的内容及特征
行政法律关系的内容指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。
特征如下：
（1）行政法律关系内容设定单方面性
如：
只能是交警部门处理你，你不能处理交警部门
（2）行政法律关系内容的法定性
如：
只能按法律条款规定的金额罚款，不能私下达成协议
（3）行政主体权利处分的有限性
如：
有违法必查处、无违法不得查处，因此：
决定了行政纠纷的不可调解性
4.行政法律关系的产生、变更和消灭
行政法律关系的产生、变更和消灭以相应的法律规范的存在为前提条件，以一定的法律事实的出现为直接原因。
（1）法律事实
法律规范所规定的足以引起法律关系的产生、变更和消灭的情况。
①法律事件：
能导致法律后果且不以人的意志转移。
如：
闯完红灯后产生的后果。
②法律行为：
能发生法律效力由人的意志行为产生。
如：
是否去闯红灯。
（2）行政法律关系的产生
法律规定的转变为现实的权利与义务。
【例如】例如原告的起诉行为和法院的受理行为相结合导致行政诉讼法律关系的发生。
（3）行政法律关系的变更
一方当事人发生了变化或者内容发生了变化，从而产生变更。
【例如】某公司由食品生产制造改为医药生产制造。
（4）行政法律关系的消灭
【例如】某公司去工商部门进行企业资质的注销，二建注册转一建注册。
【习题】有关行政法律关系特征的叙述中错误的是（ ）。
A.行政法律关系的主体必须有一个是国家行政机关
B.行政法律关系是国家行政机关在行使管理职能的过程中产生的
C.行政法律关系的主体在行政管理活动过程中的地位是平等的
D.行政法律关系的主体的权利义务都是由行政法律规范预先规定的
『正确答案』C
『答案解析』本题考查的是行政法律关系。
行政相对人在行政法律关系中是不具有行政职责和行政职务身份的一方当事人；是行政主体具体行政行为所指向的一方当事人；是行政主体管理的对象；是行政管理中被管理的一方当事人。
【习题】根据行政法律关系知识和城乡规划的实践，下列对应关系中不正确的是（ ）。
A.建设项目报建申请并受理——行政法律关系产生
B.城乡规划主管部门审定报建总图——行政法律关系产生
C.在建项目在地震中灭失——行政法律关系变更
D.建设单位报送竣工资料后——行政法律关系消灭
E.已报建项目依法转让——行政法律关系消灭
『正确答案』ABDE
『答案解析』本题考查的是行政法律关系。
选项ABE属于行政法律关系变更；选项D报送竣工资料后，后续还有内容，因此行政法律关系没有消灭。
四、行政法的基本原则
1.行政法的原则
用来指导和规范行政法的立法、执法以及行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则。
行政法作为一个独立的部门法，是一个有机整体，体现着相同的原则或准则。
政治原则和宪法原则——它规定行政法的发展方向、道路和根本性质；
基本原则——位于政治原则和宪法原则之下，产生于行政法并指导所有行政法律规范；
特别原则——位于基本原则之下，产生于行政法并指导局部行政法规范。
2.行政法的基本原则（行政法治原则）
行政法治原则贯穿于行政法关系之中，指导行政法的立法与实施的根本原理或基本准则，具有其他原则不可替代的作用。
行政法治原则可以指导行政法的制定、修改、废止工作。
行政法治原则对行政主体的要求可以概括为依法行政。
具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则等。
3.行政合法性原则
（1）行政合法性原则的含义
行政主体行使行政权必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。
合法不仅指合乎实体法、也指合乎程序法。
（2）行政合法性原则的内容
（3）行政合法性的其他原则
①法律优位原则
在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范都不得与法律相抵触，凡抵触的都以法律为准。
②法律保留原则（法无明文规定者不得为之）
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
一般而言只要涉及公民的权利和义务事项必须由法律授权。
如：
《行政处罚法》中规定：
行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
③行政应急性原则
某些特殊情况下，采取没有法律依据或与法律抵触的相关措施。
【例如】非典时期对政府对人员采取的隔离，房屋征用等措施。
（4）积极行政与消极行政
【消极行政】
对行政相对方的权利和义务产生直接影响的，如命令、行政处罚、行政强制等。
这类行政应受到法律的严格制约，可以说“没有法律规范就没有行政”。
【积极行政】
对行政相对方的权利和义务不产生直接影响的，如行政规划、行政指导、行政咨询等，这类行政要求行政机关的权限内积极作为，“法无禁止，即可作为”。
【习题】行政法制原则对行政主体的要求可以概括为（ ）。
A.依法行政
B.积极行政
C.廉洁行政
D.为民行政
『正确答案』A
『答案解析』本题考查的是行政法的基本原则。
行政法治原则对行政主体的要求可以概括为依法行政。
4.行政合理性原则
行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。
（1）行政合理性原则的要点
①行政目的和动机合理
②行为内容和范围合理
③行为和方式合理
④手段和措施合理
（2）自由裁量权
概念：
在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断决定作为或不作为以及如何作为的权力。
合理性原则的产生基于行政自由裁量权的存在。
（3）行政合理性原则的内容
5.合理性原则与合法性原则的关系
合法性原则：
适用于行政法的所有领域。
【注释】只要有一个行政行为触犯了合法性原则，就不再追究其合理性。
合理性原则：
只适用于自由裁量权领域。
【注释】一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。
二者的关系：
合法性原则是合理性原则的基础和前提；合理性原则是在合法性基础上的进一步要求，合理必合法；行政活动要做到二者的统一。
【习题】下列关于行政合理性原则要点的叙述中，不正确的是（ ）。
A.行政行为的内容和范围合理
B.行政的主体和对象合理
C.行政的手段和措施合理
D.行政的目的和动机合理
『正确答案』B
『答案解析』本题考查的是行政法的基本原则。
行政合理性原则的要点：
行政的目的和动机合理；行政行为的内容和范围合理；行政的行为和方式合理；行政的手段和措施合理。
6.依法行政
（1）依法行政含义
依法行政是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。
依法行政的范围包括：
行政立法、行政执法、行政司法和行政监督，都要依照法律进行。
依法行政的核心是行政执法。
（2）依法治国
依法治国就是广大人民群众在共产党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种形式参与国家的政治、经济、文化事业管理和社会事务管理，保证国家各项工作都能依法进行。
依法治国是中国共产党领导人民的基本方略。
（3）依法行政与依法治国的关系
依法治国和依法行政的关系是密不可分的，依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成的。
其中，依法行政是依法治国的核心和重点。
不坚持依法治国的方略，根本就谈不上依法行政；没有依法行政，依法治国就会落空。
因此，依法行政是实现依法治国的根本保证，也是依法治国的核心和关键。
【知识点】
依法行政的核心是行政执法
依法治国的核心是依法行政
（3）依法行政基本要求
【习题】下列不属于依法行政基本原则的是（ ）。
A.合法行政
B.合理行政
C.程序正当
D.自由裁量
『正确答案』D
『答案解析』本题考查的是行政法的基本原则。
依法行政的基本要求包括：
合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
五、行政行为
1.行政行为的涵义与特征
（1）行政行为
行政主体基于行政职权，为实现行政管理目标，行使公共权力，对外部作出的具有法律意义的行为。
如：
行政许可、行政监督检查、行政处罚、行政奖励等。
（2）行政行为的特征
从属法律，即以法律为依据
裁量性质，行政机关通过制定相关法规，就未来事项做出预见性的规定；
单方意志，即行政行为是行政主体的单方意志性行为；
效力先定，行政行为一旦做出，无论是否合法，对行政法主体都具有约束力；
强制性质，即强制性，如遇障碍，通过国家强制手段实现；
无偿性质，行政主体在行使公共权力的过程中，追求的是国家和社会的公共利益，其对公共利益的集合（如收税）、维护和分配都应该是无偿的。
2.行政行为的内容
（1）权益的赋予与剥夺
赋予权益：
赋予行政相对人某种新的法律上的权益，包括法律上的权能、权力和利益。
权能，权利所具有的功能。
剥夺权益:
行政主体依法剥夺行政相对人已有的权益，包括法律上的权能、权力和利益。
权利可理解为是一种资格，行为与否的自由，行为的合法性。
赋予权益的行政行为又称“授益行政行为”，颁发驾照；
剥夺行政权益的行政行为又称“侵益行政行为”，吊销营业执照。
（2）义务的设定与免除
设定义务:
行政主体通过行政行为使行政相对人承担某种作为或者不作为的
义务。
如接受纳税决定、拘留决定。
设定作为义务的行政行为称命令，设定不作为义务的则称禁令。
免除义务:
是指行政相对人原来承担或本应承担的义务的解除，不再要求其履行义务。
如免除某些纳税人纳税义务。
（3）变更法律地位
行政主体通过行政行为对行政相对人原来存在的法律地位予以改变，表现为原来承担的义务或享有的权利范围扩大或缩小。
例如：
房产证加名
（4）法律事实与法律地位的确认
确认法律事实:
行政主体通过行政行为依法对某种行政法律关系有重大影响的事实
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