山西行政规范性文件制定与审核备案办法.docx

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山西行政规范性文件制定与审核备案办法

山西省行政规范性文件制定与审核备案办法

（征求意见稿）

第一章总则

第一条　为了推进依法行政，规范行政规范性文件的制定和监督管理行为，维护国家法制统一和政令统一，从源头上防止违法行政规范性文件出台，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律法规的规定，制定本办法。

第二条　本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门（包括本省实行垂直管理的部门）和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关），依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、技术操作规范、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免、对具体事项的通报、通知及行政处理决定等文件，不属于规范性文件。

第三条本省行政区域内规范性文件的制定和审核备案活动，适用本办法。

第四条临时机构、议事协调机构、部门派出机构和部门内设机构不得制定规范性文件。

第五条　制定规范性文件，应当按照调研起草、公开征求意见、协调分歧、论证听证、法律咨询、合法性审核、集体讨论决定、签署公布、备案等程序进行。

因发生重大灾害事件、保障公共安全和公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关的主要负责人批准，可以简化制定程序。

第六条制定规范性文件应当遵循法制统一原则，规范性文件不得与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件抵触。

不得在规范性文件中对党委、人大、人民法院和人民检察院等职权范围内的事项作出规定。

制定规范性文件，应当符合精简、统一、效能的原则，简化行政管理手续，降低行政管理成本，提高行政管理效率，具有针对性和可操作性。

不得重复制定规范性文件，不得照抄照搬上级规范性文件。

第七条制定规范性文件，应当体现权利与义务相统一的原则，要求公民、法人和其他组织履行义务的，应当规定保障其权利实现的途径。

制定规范性文件，应当体现职权与责任相统一的原则，保障行政机关行使职权的，应当规定其行使职权的权限、程序和应当承担的责任。

第八条规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“细则”、“命令”、“决定”、“意见”等。

为实施法规、规章和上级行政机关制定的规范性文件，可冠以“实施”一词。

县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件,标题中不得冠以行政区域名称。

第九条规范性文件可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。

规范性文件的名称为“规定”、“办法”、“细则”的，一般用条文形式表述。

规范性文件的文字表述，应当规范、准确、简明、严肃，符合国家行政机关公文格式。

第2章起草

第十条县级以上人民政府制定规范性文件，可以确定由其一个或者几个工作部门组织起草。

县级以上人民政府所属工作部门制定规范性文件，可以确定由其一个或者几个内设机构、下属机构组织起草。

第十一条起草规范性文件，应当深入实际调查研究，总结实践经验，广泛听取社会有关方面的意见。

听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种方式进行。

起草涉及重大复杂问题的规范性文件，可以邀请有关专家参加。

起草的规范性文件涉及重大复杂问题且法律问题较多的，应当邀请审核机构提前介入。

第十二条起草规范性文件，涉及其他部门的职责或者与其他部门职责相关的，起草部门应当充分征求有关部门的意见。

第十三条起草规范性文件，起草部门应当清理与其内容相同或者相关的现行规范性文件，对与规范性文件草案内容基本相同或者抵触的现行规范性文件，要在规范性文件草案中规定废止性条款。

第3章合法性审核

第十四条规范性文件在提交制定机关集体讨论前，应当进行合法性审核。

以县级以上人民政府及其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县级以上人民政府所属工作部门起草、经本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件，经起草部门内部审核机构审核后,报送同级司法行政部门审核。

县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件，由本部门确定的审核机构审核。

乡（镇）人民政府及街道办事处制定的规范性文件，由县级司法行政部门审核。

第十五条负责合法性审核的司法行政部门和县级以上人民政府所属工作部门确定的合法性审核机构以下统称审核机构。

规范性文件的起草部门（机构）应当向审核机构报送下列材料：

（一）部门（机构）主要负责人签署的送审公函；

（二）规范性文件草案文本；

（三）规范性文件起草说明；

（四）制定规范性文件依据的法律、法规、规章以及国家有关政策；

（五）征求意见汇总及采纳情况；

（六）本部门（机构）的合法性审核意见；

（七）法律顾问意见书；

（八）涉及市场监管的，需提供市场公平性竞争审核意见；

（九）针对不同审核内容需要的其他材料等。

起草部门（机构）为两个或者两个以上的，由牵头部门（机构）负责报送材料。

第十六条审核机构应当自收到规范性文件送审材料之日起15个工作日内，提出书面审核意见。

涉及重大复杂问题确需延长审核时间的，经负责人批准可以适当延长，但最长不得超过30个工作日。

涉及重大问题急需制定并实施的规范性文件，负责审核的司法行政部门应当缩短审核时间，提高审核效率。

第十七条审核机构应当认真履行审核职责，严格审核规范性文件以下内容：

（一）是否符合本办法第五条、第六条、第七条、第八条的规定；

（二）制定主体是否合法；

（三）是否超越制定机关法定职权；

（四）是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

（五）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，增加办理行政许可事项的程序或者条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

（六）是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形；

（七）是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；

（八）是否违法制定含有排除或限制公平性竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等；

（九）是否对党委、人大、人民法院、人民检察院职权范围的事项作出规定；

（十）涉及企业和行业协会商会的，是否按规定征求意见；

（十一）是否与现行有关规范性文件重复或者抵触；

（十二）需要审核的其他内容。

第十八条审核机构对送审的规范性文件草案，按照下列情形，分别作出处理：

（一）符合本办法第十七条规定的，以书面形式提出同意的合法性审核意见；

（二）不符合本办法第十七条规定的，以书面形式提出其他审核意见。

收到其他审核意见后，起草部门（机构）应当对规范性文件进行修改完善；起草部门（机构）对合法性审核意见有异议的，可以自收到审查意见之日起10个工作日内向原审核机构申请复核。

特殊情况下，起草部门（机构）未采纳或未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时说明理由和依据。

第十九条有下列情形之一的，审核机构可以将规范性文件退回报送部门（机构）：

（一）规范性文件拟解决的主要问题，法律、法规、规章或者国家有关政策将要作重大调整或者规范的；

（二）有关部门对规范性文件确立的主要制度和采取的重要措施存在重大分歧，制定部门未与其协商或者协商不成的；

（三）向社会征求意见时，社会公众意见较大，规范性文件制定后难以实施的；

（四）规范性文件照搬有关法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件内容较多，没有规定能够解决问题的制度和措施的；

（五）规范性文件报送材料不符合本办法第十五条规定要求的。

第二十条规范性文件规定重大复杂问题或者有关部门职能的，审核机构应当将规范性文件发送有关部门征求意见，也可以召集有关方面的代表和专家召开座谈会、论证会研究论证，或者进行调查研究，听取有关方面的意见。

第二十一条有关部门收到规范性文件征求意见稿后，应当认真研究并提出书面意见，加盖本部门公章后在要求时限内回复审核机构。

第4章决定与公布

第二十二条　各级人民政府及其派出机关制定的规范性文件应当经政府常务会议或者办公会议通过，并由主要负责人签发。

县级以上人民政府办公机构制定的规范性文件应当由同级人民政府有关领导按照有关规定决定。

县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应当经部门办公会议通过，并由主要负责人签发。

第二十三条　规范性文件签发后30日内，按下列规定向社会公布：

（一）省人民政府及其所属工作部门制定的规范性文件，应当在山西省人民政府公报刊登；

（二）市级人民政府及其所属工作部门制定的规范性文件，应当在市辖区内公开发行的报刊刊登，同时在当地新闻媒体发布消息；

（三）县级人民政府及其所属工作部门，乡（镇）人民政府和街道办事处制定的规范性文件，应当在其公告栏公布，同时在当地新闻媒体发布消息。

具备条件的，应当同时在本级人民政府网站公布。

未向社会公布的规范性文件无效。

未经审核机构合法性审核并同意的规范性文件，不得公布。

第二十四条　县、乡级人民政府和街道办事处应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布县级人民政府及其所属工作部门和本行政机关制定的规范性文件。

在公告栏公布规范性文件，公布日期不少于30日。

第二十五条规范性文件自印发之日起30日后施行。

但印发后不立即施行可能影响规范性文件施行或者可能造成重大损失的，可以自印发之日起施行。

第5章备案审核

第二十六条　县级以上人民政府司法行政部门，负责本级人民政府规范性文件的备案报送和本级人民政府所属工作部门以及下级人民政府规范性文件的备案审核工作。

各级人民政府所属工作部门确定的审核机构，负责本部门规范性文件的备案报送工作。

实行垂直领导工作部门确定的审核机构负责本部门规范性文件的备案报送和本系统下级机关规范性文件的备案审核工作。

第二十七条　规范性文件的备案应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

第二十八条　省以下各人民政府制定的规范性文件报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案；县级以上人民政府派出机关制定的规范性文件，报设立该机关的人民政府备案。

县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件报本级人民政府备案，同时抄送上一级行政主管部门。

两个或者两个以上工作部门联合制定的规范性文件由牵头部门报送备案。

实行垂直领导的部门，下级部门制定的规范性文件报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。

第二十九条　规范性文件的制定机关（以下简称制定机关）应当在规范性文件印发之日起15个工作日内依照本办法第二十八条的规定报送备案。

第三十条　规范性文件报送备案时应当提交下列材料：

（一）规范性文件备案报告一份；

（二）规范性文件正式文本二份；

（三）规范性文件的起草说明二份；

（四）规范性文件的电子文本。

第三十一条　规范性文件起草说明的内容应当包括：

（一）制定规范性文件的依据、必要性和制定过程；

（二）所要解决的主要问题；

（三）其他需要说明的问题。

第三十二条　备案机关的审核机构应当对报送备案的规范性文件按照本办法第十七条的规定进行审核。

第三十三条　备案机关的审核机构审核规范性文件时，可以采取征求意见、调查、要求制定机关说明情况等方式进行。

要求制定机关说明情况的，制定机关应当在规定时间内予以说明。

第三十四条　备案机关的审核机构对规范性文件进行审核后，根据不同情况分别作出如下处理：

（一）规范性文件存在违法内容的，责令制定机关停止执行并限期改正；制定机关在规定的期限内不修改或者不废止的，直接予以改变或者撤销；

（二）规范性文件之间相互有冲突的，进行协调；协调不一致的，提出处理意见报本级人民政府决定；

（三）规范性文件制定程序、公布形式不规范或者存在技术性问题的，责令制定机关限期处理。

第三十五条　接受抄送的行政机关认为抄送的规范性文件存在违法内容以及规范性文件之间相互冲突的，可以向制定机关或者备案机关的审核机构提出书面建议。

制定机关或者备案机关的审核机构接到书面意见后应当核实，并在15个工作日内予以答复；确有问题的，制定机关应当及时改正。

第三十六条　备案机关的审核机构发现报送备案的规范性文件存在违法内容的，应当自收到本规定第三十条所列材料之日起30个工作日内，以责令改正通知书或者责令处理决定通知书通知制定机关。

对专业性特别强、情况特殊或者需要调研、协调、征询意见的，经备案机关的审核机构负责人同意可以延长审核期限，延长期限最长不得超过30个工作日。

第三十七条　制定机关应当自收到有关责令改正通知书或者责令处理决定通知书之日起30个工作日内对规范性文件进行修改或者废止。

制定机关对审核意见有异议的，可以向备案机关的审核机构申请复核。

备案机关的审核机构应当在收到复核申请之日起15日内作出书面答复。

第三十八条备案机关的审核机构发现未经审核私自发布的规范性文件后，以责令处理决定通知书通知制定机关。

制定机关应当自收到有关责令处理决定通知书之日起30个工作日内对规范性文件进行废止，并消除影响。

第三十九条　制定机关应当依照本办法第二十八条的规定，于每年1月31日前将本机关上一年度制定的规范性文件目录报送备案机关。

第四十条　县级以上人民政府的司法行政部门应当于每年第一季度向本级人民政府报告上一年度规范性文件的备案审核情况，同时抄送上一级人民政府的司法行政部门。

第六章有效期与清理

第四十一条　规范性文件应当注明有效期，有效期一般不超过5年。

法律法规另有规定的，从其规定。

有效期届满，规范性文件自动失效。

规范性文件有效期届满需要继续执行的，或者规范性文件需要修改的，应当依照本办法在有效期届满前重新制定发布。

第四十二条审核机构应当建立健全规范性文件动态清理机制。

制定机关应当定期对本机关制定的规范性文件进行清理。

规范性文件存在违法内容的，应当及时修改或者废止。

规范性文件修改和废止按制定程序执行。

第四十三条　规范性文件清理结束后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效规范性文件目录的，不得作为管理行政相对人的依据。

第七章监督与考核

第四十四条　县级以上人民政府对所属工作部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制定的规范性文件要加强监督检查，监督制定机关和备案机关履行本规定的职责。

备案机关的审核机构应当加强对制定机关落实备案审核处理意见的监督。

第四十五条各级人民政府应当完善规范性文件管理制度，发挥政府督查机制作用，将规范性文件制定和备案审核工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。

第四十六条规范性文件制定机关应当开展自查自纠，发现存在违法规范性文件的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。

第八章法律责任

第四十七条　制定机关违反本规定第二十九条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十一条规定的，由备案机关的审核机构或者主管部门责令限期改正；对拒不改正的，给予通报批评；情节严重造成侵权的，建议有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第四十八条工作人员在规范性文件制定和备案审核活动中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第四十九条法律顾问在接受规范性文件法律咨询时，提供虚假材料或者有其他弄虚作假行为的，由司法行政部门按照《中华人民共和国律师法》等有关法律法规的规定处罚。

第九章附则

第五十条　本规定自2019年月日起施行。

《山西省规范性文件制定与备案规定》（山西省人民政府令第168号）和《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》（山西省人民政府令第190号）同时废止。