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农产品地理标志保护政策分析
浅析我国农产品地理标志保护政策
摘要:
利用农业政策学中的分析方法和工具,对2013年中央一号文件中提到的农产品地理标志保护政策进行分析,借鉴其他学者的研究成果、论述自己的观点。
运用公共政策分析方法,从该政策的历史沿革、政策要素分析、政策系统分析等方面进行论述,从制度角度重点论述该政策在制定执行中的问题、矛盾。
关键词:
农产品地理标志保护政策分析制度
1前言
农产品地理标志保护政策从纵向划分来说属于农业生产政策和贸易政策。
因为农产地理标志保护的内容是在特定地域生产出的农作物,而政策发挥作用的领域则是在销售流通领域,从后文的叙述中不难看出。
从横向划分来看,此项政策是农业法规、行政指导政策。
在叙述此项农业政策之前,有必要阐述清楚相关的概念。
1.1相关概念:
1.1.1地理标志（GeographicalIndications
由于不同主体的价值判断、思想理念,侧重点不同,对于这一概念有不同的解释和理解。
《与贸易（包括假冒商品贸易有关的知识产权协议》（TPRIS协议第22条第1款规定:
所谓地理标志（GeographicalIndications,是指能识别某一种商品来源于某一成员方领土内,或该领土内的一个区域或地方的那些标志。
设若该商品的特定质量、信誉或其他特征基本上能归因于该地理来源。
《中华人民共和国商标法》第16条第2款规定:
农产品地理标志是指标示农产品来源于特定地域,产品品质和相关特征主要取决于自然生态环境和历史人文因素,并以地域名称冠名的特有农产品标志。
可见,对于地理标志的认定,必须满足以下几点要求:
（1是一种指示性标志,标志着特定的地域、地区或者地点。
（2地理标志必须与商品特定的质量、信誉或者其他特征相关联。
（3地理标志依附于特定地理区域的自然因素或者人文因素。
1.1.2产地标记
也有人译做货源标志,是1883年的巴黎公约和1891年的马德里协定最早使用的术语,虽然没有下定义但是从这两部国际条约,国内学者依据协约推导出产地标记的大概含义。
“产地标记指标示某商品来自于某一特定地理区域的文字、象征或图形,但是其本身并不强调带有地理标志的商品的特定质量或特点”其主要目的只是在于向消费者说明该商品的制造地,起到的是一种地理指示作用。
1.1.3产地名称
早在1891年的马德里协定中就已经有了原产地名称最初而模糊的概念,但
是明确的定义出现在里斯本协定中:
“一个国家、地区或地方的地理名称,用于指示一项产品来源于该地,其质量或特征完全或主要取决于地理环境,包括自然和人文因素。
”另外知识产权组织的描述如下,“原产地名称是地理标志的一种特殊类别,用于那些单纯或基本上是因产品生产的地理环境而具有特殊品质的产品上。
”
1.1.4集体商标（CollectiveTrademarks
是指以团体、协会或者其他组织名义注册,供该组织成员在商事活动中使用,以标明使用者在该组织中的成员资格的标志。
现行《商标法》中规定,地理标志可以作为集体商标注册。
显然集体商标与地理标志都涉及商品的质量和信誉,都孕育着巨大的经济价值和社会价值,都是无形资产。
从这些概念中,可以看出:
产地标记的外延最广,其只是指示说明产品的来源而已,包括了原产地名称和地理标志;其次是地理标志,地理标志是一种降低了要求的原产地名称,即原产地名称包含于地理标志。
而我国商标法的规定显然将原产地名称和地理标志合二为一了。
2政策历史沿革
2.1历程回顾
“货源地标记”首次出现在1883年《保护工业产权巴黎公约》以及1891年《制止商品产地虚假或欺骗性标识马德里协定》中。
“原产地名称”首先出现在《保护工业产权巴黎公约》中。
20世纪90年代,关贸总协定（GATT乌拉圭回合多边贸易谈判中,首次将农产品地理标志保护纳入了《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs。
从而我国农产品地理标志保护政策要从我国加入以上公约开始。
从1985年我国正式成为《巴黎公约》成员国开始,我国逐步开展此项政策。
1986年国家工商总局颁布了《关于在酒类商标标志上使用原产地名称的通知》;1993年人大常委会修订《商标法》并颁布《产品质量法》和《反不正当竞争法》,初步对地理标志的使用进行了规范和限制,对伪造产品行为进行禁止并对处罚作出了规定。
1993年修订的《商标法实施细则》;1993年《农业法》将农产品地理标志概念法定化;1994年工商局发布了《集体商标、证明商标注册和管理办法》并对两者进行了界定;1996年11月国家工商总局商标局对“库尔勒香梨”核准注册地理标志证明商标;1999年针对商标法保护地理标志实践中的问题,为进一步加强地理标志保护,国家技术质量监督局借鉴法国的模式并颁布了《原产地域产品保护规定》和《原产地域产品的通用要求》,初步形成了我国原产地域产品保护制度的法律体系;1999年12月7日,原国家出入境检验检疫局颁布《原产地标记管理规定》;2001年原国家质量技术监督局颁布的《原产地标记管理规定实施办法》和原国家出入境检验检疫局颁布的《原产地标记管理规定》,主要是针
对原产国的规定,但是其中也有一部分是关于原产地域产品的规定;
2001年12月l日新修订的《商标法》进一步对地理标志作了规定;2005年国家质检总局发布《地理标志产品保护规划,它整合了原来的《原产地域产品保护规定》和《原产地标记管理规定》,为地理标志产品的规范化管理起到重要的作用;2001年12月由于成为世贸组织的成员国之一,TRIPS协定关于地理标志保护的各项规定自动在我国生效;另外合并后的国家质量监督检测检疫总局于2005年颁布了《地理标志产品保护规定》,统一了术语并明确了地理标志产品范围。
我国对地理标志保护的基本法律体系形成了;2004年12月07日,农业部和国家工商行政管理总局发布实施《国家工商行政管理总局、农业部关于加强农产品地理标志保护与商标注册工作的通知》;2005年质监局颁布了《地理标志产品保护规定》,将原产地域产品改称为地理标志产品,取代了原国家质量技术监督局颁布了《原产地域产品保护规定》;《农产品地理标志管理办法》经2007年12月6日农业部第15次常务会议审议通过。
2007年12月15日中华人民共和国农业部令第11号发布,从2008年2月1日起施行;2008年8月8日,农业部组织制定的《农产品地理标志登记程序》和《农产品地理标志使用规范》发布,自发布之日起施行。
2.2阶段划分
国内有学者将以上过程划分为三个阶段:
1、初始阶段,从1985年我国正式成为《巴黎公约》成员国开始到90年代初。
这一阶段的保护措施较弱,其出发点主要在于维护市场秩序和产品质量,而不是从地理标志自身角度把其作为一项知识产权,也不是从生产者的角度把地理标志当成一项财产权看待。
2、发展形成阶段,从1993年修订的《商标法实施细则》开始到2001年10月份。
通过这一阶段我国由工商局和质检局共同管理、保护地理标志的模式基本形成。
3、进一步发展阶段,从2001年10月我国对《商标法》进行修订开始至今。
在这一阶段地理标志保护的各部门法规更为完善但部门之间的不协调和市场实践的问题也更为明显。
从农产品地理标志保护政策历史沿革来看,我们可以得到如下结论:
（1我国政府对于农产品地理标志的保护日益看重;
（2对于农产品地理标志的保护具有法律和部门规章两种形式;
（3农产品地理标志历史上经历了单部门主管到多部门共管的过程。
3农业政策学说体系下的农产品地理标志保护政策分析
3.1政策问题
所谓政策问题是指政策制定者所理解的社会现实状态与政治理想状态之间的矛盾。
在这里,根据今年中央一号文件的内容,将农产品地理标志保护列在“建立重要农产品供给保障机制,努力夯实现代农业物质基础,提高农产品流通效率”的条目下,可见政策制定者意图的理想状态是:
农村市场体系健全,适应现代农业要求的物流产业的发展;能够保障主要农产品基本供给,并加强农业标准化和农产品质量安全工作;对农业的支持保护力度足够;现代农业装备水平的提高,农业发展方式转变,农产品流通效率的提高;能够应对农产品国际贸易的冲击。
政策制定者希望借农产品地理标志保护实现以上理想状态。
而当前现实状态是:
现代农业要求的物流产业不完善,农产品质量难以保证,农业支持保护力度不足,应对国际农产品贸易壁垒的措施缺乏有效性。
这也就是农业结构问题的体现,农业结构问题是先进国型的农业问题,我国是否处于先进国家尚有争议,但是农业结构的问题在我国确实是存在的,当然,这不是发展到一定阶段的原因,而是我国农产品市场机制还不健全,市场还有多方面的结构问题需要改善。
因此,农产品地理标志保护政策的初衷是多方面的,包括农产品物流体系完善、农产品标准化级食品质量安全的需要、应对复杂多变的农产国际贸易等。
只要观察从2004年以来中央一号文件中将农产品地理标志保护放在那些条目之下,就不难发现,农产品地理标志保护政策的制定实施对多方面有利,但是也存在对其作用性质认定不明的问题。
3.2政策背景
首先,中国拥有数量品类众多的名优特农产品。
由于我国农业文明历史悠久,国土面积广阔,各地资源禀赋存在较大差异,造成风俗习惯与农业生产的差异,从而各地都有各自特色的农产品,而且这些农产品的品质特征与产地的自然或人文因素具有密切联系,是符合农产品地理标志认定要求的。
这给农产品地理标志保护政策提供了保护客体。
其次是相关法学、经济学理论要求。
西方经济学界中,PeterDrahos的工具主义理论、信息经济学中的信息不对称问题的解决、布坎南俱乐部理论等均构成农产品地理标志保护的理论基础;从公共物品角度分析,可以制止搭便车行为的发生。
再次是经济发展,收入水平提高,人民群众对于优质农产品的需求增加,特别是地区名优特产品的需求增加,供应该种农产品的供应商自觉地要采取认证方式防止冒牌。
还有食品质量安全的要求。
近年来,我国食品加工业不断发展,但是食品质量监管却跟不上食品加工业的发展,导致频频出现食品质量安全问题。
为解决这一问题,有必要实施农产品地理标志保护政策,使产品生产自觉履行保质承诺,否则将影响其自身声誉,这种将产品名誉产权化的做法有利于食品质量安全。
再者就是我们己步入经济全球化条件下的市场经济。
经济全球化在带来了机遇的同时,也使我国农产品面临巨大挑战。
在国内外市场上,我国农产品面临着来自价格、绿色壁垒、技术壁鱼等多方面的激烈的竞争。
而且多哈回合谈判中止的原因就在于对产权问题的分歧,最大的产权就是农产品知识产权,可见对农产
品实施地理标志保护是各国的共识,我国不应忽视。
最后发达国家在农产品贸易中具有明显品牌优势在包括专利、地理标识、植物新品种等农业知识产权方面,西方发达国家处于垄断地位,使得发达国家的农产品在世界市场上具有很大的技术竞争优势。
以上六点可以构成农产品地理标志保护政策的政策背景。
3.3政策目标
根据《国家工商行政管理总局、农业部关于加强农产品地理标志保护与商标注册工作的通知》,可将政策目标定位为:
加强农产品地理标志和商标注册为基本手段,积极挖掘开发和利用特色、优质农产品地理资源,加强产地环境检测和生产技术规程及产品标准的制定,强化农产品地理标志保护与商标注册的力度,推进农业品牌化战略,促进农业增效和农民增收。
3.4政策方案
农业部和国家工商行政管理总局发布实施《国家工商行政管理总局、农业部关于加强农产品地理标志保护与商标注册工作的通知》;2005年质监局颁布的《地理标志产品保护规定》;《农产品地理标志管理办法》等相关法规的内容可以看做是不同政府部门对农产品地理标志保护政策的不同政策实施方案。
根据以上法规的内容,可以总结如下特点:
（1尤其看重被保护农产品的品质认证;
（2各规章都强调其颁布部门的作用;
（3规定内容十分全面;
（4缺乏对保护失效的维护条款。
我认为,农产品地理标志保护政策的政策方案还需要更强调保护失效问题的解决以及假如与其他部门关系的相关规定,而这仅仅靠单一部门是难以完成的,因此需要一个跨部门的、无偏的委员会统一进行政策方案的制定,并形成统一的法规性明文规定,以更好指导具体的保护工作。
4、政策系统分析
4.1政策系统主体分析
4.1.1政策规划和政策制定主体
中共中央、国务院担当政策制定的根本主体,国务院之下的国家质检总局、国家工商行政管理总局商标局、农业部为直接制定主体。
同时,牵涉到《中华人民共和国商标法》等法律,制定主体也应包括立法机关—全国人民代表大会及其常委会。
4.1.2政策实施和执行主体
根据不同法律规章,存在多实施执行主体:
各级工商行政管理机关和农业主管部门（各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局,农业（农林、农牧、农林渔业、农垦、畜牧兽医、渔业、乡镇企业厅（局、委、办,新疆生产建设兵团农业局等;专业协会和中介组织;国家商标局及其下属部门;国家质检总局及其下属部门。
4.1.3政策监督主体
负责保护、监督和使用管理。
依据《中华人民共和国商标法》包括集体商标、证明商标注册人;根据《地理标志保护规定》包括质检机构;根据《农产品地理标志管理办法》包括各级农业主管机构。
同时还有其他的监督主体:
如舆论、民众、高校研究机构等。
也就是说,政策的监督主体像政策的执行实施主体一样,也是多样的。
4.2政策客体
农产品地理标志保护政策的出台和实施就是为了保护特色农产品资源,提高农产品附加值,增加农民收入。
它的干预客体就是特色农产品的生产加工出售的整个产业链条。
从而我们看出这既是作为发展政策的农业政策又是作为安定政策的农业政策。
作为发展的农业政策可以鼓励新技术在特色农产品生产加工过程中的应用,并且可以带来金融支援;作为安定政策的农业政策,体现在基于市场分割的价格调整,特色农产品在销售中处于卖方市场,通过卖方的市场定价,可以有效熨平同类农产品的价格波动。
4.2.1目标群体
其中一个目标群体是农产品地理标志所在区域的生产者群体。
政策针对的目标群体之一是农产品地理标志所有者。
标志所有者通过生产销售带有地理标志的农产品可以是产品与其他同类产品相区别,一方面提高产品价值,使生产者获得更多利润,一方面确保地理标志保护的农产品的品质是符合其承诺的,可以完善农产品质量安全体系。
另一客体是农产品消费者。
农产品消费者想要消费的是有质量安全保证的,确实拥有所保证的由产品所在地自然或人文因素影响的品质的地理标志农产品,通过加盖地理标志图标,可以让受保护农产品与其他同类农产品显著区别,让消费者方便购买,并能够保证消费者的相关权益。
4.2.2影响群体
主要是接近被保护农产品生产区域的其他同类农产品生产者。
同一范围内某区域的同类农产品生产者由于某些原因,未能加入农产品地理标志保护的目标群体范围,那么可能导致如下现象:
（1若这些同类农产品生产者生产的农产品与受保护农产品具有同样的品质,那么可以说这些同类农产品生产者丧失了原本应拥有的利润,形成机会成本。
（2由于很多农产品地理标志的名称由所在行政区的地名命名,而根据商标法的规定很难对地名命名的商标进行保护,因而在很多地区出现非受保护农产品生产者打着地理标志名称销售农产品,一旦被问及时,其会说这只是表明产地而已,不是侵权。
可以说这是一种搭便车行为。
具体的案例有红岛蛤蜊和西湖龙井等案例。
从而这里就有政策瞄偏的问题,一是政策目标群体覆盖不全,二是未能排除搭便车者
4.2.3公共问题
农业领域知识产权保护问题。
本文讨论的农产品地理标志保护政策是属于农业领域的知识产权研究范畴的,公共问题自然就是农业领域知识产权保护问题。
4.3政策环境
4.3.1地理自然环境
我国自然资源丰富,农业区划多样,具有悠远的农耕文明以及深厚的饮食文化,实施地理标志保护制度将使我国农业发挥显著的比较优势。
我国幅员辽阔,生物资源丰富。
经过多年驯化,农业开发利用的栽培植物、畜禽、鱼类、食用菌、昆虫等已达到1万多种,培育出了众多适宜不同地区、具有不同品质特性的栽培和养殖品种。
同时,我国地形复杂,气候多样,不同区域独特的地质地貌和小气候差异决定了不同地区农产品特有的品质特征。
4.3.2经济环境
近年来,各地立足于地区资源比较优势,抓住新阶段农业结构战略性调整的机遇,从市场需求出发,积极探索农民增收新路子,大力发展地域特色农业。
经过几年的努力,具有地域历史文化、品质特色的农产品产量不断增加,质量不断提高,经济效益快速增长,已成为区域农村经济的重要支柱和出口创汇的重要产品。
2005年,食用菌生产量421.3万吨,占世界产量70%以上;茶叶出口28.7万吨,创汇4.84亿美元;中药材种植面积121.33万公顷,出口19.8万吨,创汇2.8亿美元;特色水产品产量3393.3万吨,出口创汇75.3亿美元。
特色农产品的发展,为农产品地理标志的发展奠定了深厚的基础。
4.3.3政治环境
这里仅分析农业部参与进农产品地理标志保护体系的政治环境。
①法律优势:
《中华人民共和国农业法》（2002第23条指出:
符合规定产地及生产规范
要求的农产品可以依照有关法律或者行政法规的规定申请使用农产品地理标志。
第49条规定:
国家保护植物新品种、农产品地理标志等知识产权。
《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006赋予各级农业主管部门在农产品地理标志质量监管和标识管理上的执法主体地位。
第32条规定:
农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的,生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。
第51、52条规定:
违反本法第三十二条规定,冒用农产品质量标志的,责令改正,没收违法所得,并处二千元以上二万元以下罚款。
本法第五十一条规定的处理、处罚,由县级以上人民政府农业行政主管部门决定。
《农产品包装和标识管理办法》（2006和《农产品产地安全管理办法》（2006出台后,进一步健全法律体系,所以,农业部参与的法律依据十分充足。
②政策优势:
一号文件中的相关规定直指农业领域,理应由农业主管部门进行管理
③体系优势:
农业部农产品质量安全中心已建立了技术管理体系。
出质量安全中心本部外,下设3个专业技术分中心,在全国设58个工作机构,132个委托的产品检测机构,191个备案的产地环境检测机构,290多位评审专家,3000多人的检查员队伍,完全可以承担农产品地理标志保护工作。
可见,农业部参与进入农产品地理标志保护是有充分理由和条件的。
4.3.4国际环境
《巴黎公约》《马德里协定》《里斯本协定》《TRIPS协议》等国际条例的存在。
各国逐渐倾向以技术性非关税壁垒作为限制进口的手段（食品反恐壁垒、检验检疫壁垒、身份认证壁垒、知识产权壁垒、食品标签壁垒等。
各国通过多种立法模式进行农产品地理标志和商标保护,如法国、阿尔及利亚、印度、新加坡等的专门法保护模式,美国、英国、瑞士等的商标法保护模式,德国的商业标识法保护模式,日本的反不正当竞争法保护模式。
5政策制定问题
5.1缺乏统一协调的制定主体,国务院下属部门各自为政制定自己的政策
国家质检总局制定自己的部门规章以实行农产品地理标志保护;国家工商总局则依据《中华人民共和国商标法》实行自己的农产品地理标志保护;农业部于2004年通过与工商总局联合发布《国家工商行政管理总局、农业部关于加强农产与商标注册工作的通知》参与该政策,之后2008年组织制定了《农产品地理标志登记程序》和《农产品地理标志使用规范》,成为参与农产品地理标志保护的第三个政府部门。
5.2政策制定不符合法理、法律要求和规定
（1从性质来讲,质监系统地理标志产品注册行为属于行政许可,而《行政许可法》并没有授予部门规章行政许可证,因此从这个角度来说,质检总局的《地理标志产品保护规定》的合法性值得怀疑。
根据《行政法》相关规定,国务院政府部门规章的实施是要经过全国人民大会或其常委会审批通过的,而审批环节包括对是否与之前既存法规相冲突,而质检总局的《地理标志产品保护规定》得到通过显然人大不认为与之前的法规（《商标法》相冲突,不禁要问是否是人大审批存在问题?
若人大无错,则可以理解成是要多部门共同管理以更好落实农产品地理标志保护政策,而这会造成一旦发生冲突的判决难问题,虽然金华火腿案的判决是可以接受的。
（2根据国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中提出的合法行政的基本要求,行政机关的行政职权应该由法律规定并依法授予。
国务院各部门没有法律和行政法规作依据,不宜自己制定部门规章来自我授权,为本部门或者本系统设定和扩大权力。
5.3政策制定过程为广泛征求参考学术界意见
在质检总局发布《地理标志产品保护规定》前,学术界曾指出可能存在与商标权相冲突的问题,但是质检总局仍然发布此项规定。
6政策执行的问题及原因
我国地理标志保护工作起步较晚,而我国近年来经济发展速度又十分迅速,在实践就出现了许多制度和实践不相适应的现象,另外双重保护模式的存在也给地理标志保护带来了许多困扰。
6.1政策执行问题
6.1.1商标与地理标志权的冲突
金华火腿案可以很好地解释这一问题。
1981年“金华火腿”被金华市的一家食品公司申请注册为商标,并在全国火腿评比活动中获得了金奖;由于当时国家还是计划经济时代,出于利益上的考虑公司所在地不在金华市的浙江省食品公司以上级单位的身份、以统一管理为由把该食品公司的金华火腿商标无偿转移到了自己的名下。
但是随着地理标志制度在我国的建立和发展,2002年8月“金华火腿”被国家质检总局宣布为受保护的地理标志,这样只要金华市的火腿生产商满足质检总局的各项要求就可以在他们的火腿上使用该标志。
由此,金华地区的火腿制造商和浙江省食品公司的矛盾冲突便展开了:
2002年9月后者以商标侵权为由将金华市的部分使用该“金华火腿”标志的火腿制造商告上了浙江省高院。
一方面,从商标权上来讲浙江省食品公司是商标持有人,有权阻止任何他人未经许可在火腿上使用“金华”字样,任何违反以上规定的行为都将被视为侵权
行为、为商标法所不允许;另一方面“金华火腿”注册为地理标志后,任何符合条件的金华市生产者都能使用该标志,这一权利受到《地理标志产品保护规定》的保护;同时由于“金华火腿”名誉及品质的获得离不开金华地区的自然地理环境和近百年来该地区生产者的共同努力,该地区的生产者理应拥有“金华火腿”标志的使用权。
以上这种状况并非个案,根据《中国地理标志》课题组和中郡联合地理标志研究中心于2005年发布的首次全国地理标志调查数据显示,在其调查的323项获得注册的地理标志中有52项既申请了质检总局的地理标志保护制度又注册了工商总局商标体系的证明商标和集体商标。
在这里就潜藏着两者的权利冲突问题。
6.1.2保护范围划分及通用名称化问题
西湖龙井案可以很好说明这一问题。
中国四大名茶之一的“龙井”原产于浙江省西湖乡一带,其生产条件离不开那里的气候和山水条件;上个世纪80年代为满足市场的需求和获得更多的经济收益,浙江省杭州市做出扩大“龙井”茶种植面积的决定,把种植面积扩大了十几个村子;后来浙江省又决定在全省大部分县市生产“龙井”茶。
这样大面积推广的结果是“龙井”几乎成了绿茶的代名词,市场上假冒“龙井”到处可见。
在这种情况下,相关方面要求保护“龙井”茶的呼声也越来越高,为解决“龙井”名份之争,浙江省政府部门于2003年12月颁布相关文件规定西湖乡和全省约55个县市都能在其茶叶上冠以“龙井”字样。
该事件在行政的强制干预下暂时得到了解决,但是因大面积推广产生的市场茶叶品质不一甚至品质下降的问题依然存在,不同的茶叶何以能够冠以相同的名称?
如何科学地划分保护区域?
如何加强地理标志的保护、防止名优产品演变为通用名称?
这些都有待于进一步的研究与探索。
6.1.3市场行为中的地理标志搭便车与假冒问题
这在之前政策客体中影响主体已经做过解释,在此不作赘述。
6.1.4地理标志产品标签的无效使用
由于企业经营者缺乏地理标志保护意识,一些产品虽然取得了地理标志保护,但却并没有使用地理标志产品标签。
一些企业认为自己的产品主要内销,因此没有必要使用地理标志标签
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