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《行政管理学》
第一章概述
行政管理:
是行政管理学中最基本、最核心的概念。
P1
现代行政管理学所讲的“行政”概念，来源于西方的学术传统，对“行政”大致有三种理解：
（1）与立法、司法相对应的“行政”：
A．亚里士多德对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨；
B．英国的洛克首次将国家权力分为立法权、行政权和外交权；
C．法国的孟德斯鸠提出了立法权、行政权和司法权“三权分立”或称“分权制衡”的思想。
此处的“行政”，指政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。
（2）与政治相对应的“行政”。
真正的行政学首先是由美国的政治学家威尔逊、古德诺等人提出来的。
主张研究行政学的起点是把行政与政治分离开来，认为政治是国家意志的表现或政策的制定，而国家意志的执行或政策的执行就是行政。
（3）与管理相对应的“行政”。
这是关于“行政”广义的一种理解。
其一，认为行政活动就是管理活动，如美国的古立特；其二，认为行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理；其三，认为行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。
P2
行政管理:
就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。
其特点是：
（1）行政管理的主体是政府行政机关。
在美国等西方国家，只有行政机关的管理活动才能称得上是行政管理；在我国，只有人民政府及其所领导的部门的管理活动才是行政管理活动。
（2）行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。
行政管理的对象首先是社会公共事务。
（3）行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动，依法行政是现代行政管理的本质要求。
P3
西方行政管理学产生的历史必然性：
（1）从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。
1910年德国的马克斯·韦伯出版了《社会与经济组织理论》一书，提出了著名的“官僚组织理论”，为传统的行政组织理论奠定了基础；
1911年美国的F·W·泰罗发表了《科学管理原理》一书，提出了著名的科学管理理论；
1916年法国的法约尔出版了《工业管理与一般管理》一书，提出了管理过程理论。
（2）从实践上看，行政学从政治学中分离出来的结果，是行政实践从政治实践中分离出来的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。
从实践上来看，行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与立法机关的分离，在近代，这是从英国开始的。
P10-11
当代西方行政管理学发展的三个阶段：
P12-18
（1）19世纪末20世纪初至20世纪30年代，以古典学派的理论为代表的行政管理学。
其主要代表人物有：
美国学者伍德罗·威尔逊，在《行政研究》一文中明确提出，行政管理是政府工作最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究；
美国学者古德诺，在其所著的《政治与行政》一书中提出了政治与行政“两分法”的观点，从而为相对独立地研究行政管理学奠定了理论基础；
美国学者怀特，在《行政学导论》一书中，把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政和行政法规四大部分，在行政管理学的发展史上第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系；
法国学者法约尔，德国学者马克斯·韦伯和美国科学管理理论的创始人泰罗等。
早期的行政管理学研究的重点：
是组织结构和程序，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。
P14
哈佛大学教授梅奥等人进行的“霍桑”实验，提出了“社会人”的理论假设。
P14
（2）20世纪40年代至70年代，以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；
决策理论学派的主要代表人物：
A．西蒙的行政决策理论（有限理性决策理论）认为，管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心。
西蒙的《行政行为》一书，开创了行政决策理论研究的先河；
B．林德布洛姆的渐进决策理论认为，决策是一个渐进过程，即任何政策的制定（决策）都是通过对原有政策的修修补补而形成的；
C．埃佐尼的混合扫描决策理论认为，并非所有的决策过程都是一个理性过程，也并非所有的决策过程都是一个渐进过程，理性决策适用于根本性决策，而渐进决策则适用于非根本性决策。
P15
在行政管理学方面，系统学派具有代表性的理论主要有里格斯的行政生态理论和卡斯特等人的权变理论。
P16
（3）20世纪80年代以来，以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学，这也是90年代以来，西方国家占主导地位的行政管理学，其共同特征是崇尚市场力量、市场作用和市场机制。
后现代公共行政理论的核心概念是“公共能量场”，其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行政管理过程中的普遍参与，目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。
P18
研究和学习行政管理学的根本方法是理论联系实际的方法。
具体方法有：
规范方法、经验方法、案例方法、和比较方法。
规范方法主要着眼于建立行政管理学的学术规范，注重于事物的共性即规律性的研究；经验研究方法的特点是强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律；案例方法则主要注重于个别事物的特殊性的研究。
P20
第二章行政环境
行政环境：
是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
P28
行政环境的基本属性：
（1）复杂性。
行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合；
（2）相关性与综合性。
一方面，构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；另一方面，与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性；
（3）层次性。
行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性；
（4）动态性。
行政环境的构成、影响不是一成不变的，而是呈现出动态性的特征。
P29
行政环境的类型：
（1）自然环境和人造行政环境：
人造行政环境（社会环境）因素细分为政治、经济与文化环境三个较小类别，它是与行政系统的产生与发展过程关系最为密切，影响最为直接的行政环境类别。
P31
（2）宏观、中观和微观三种类型的行政环境：
宏观行政环境，是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。
（3）国际环境和国内环境。
P32
首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰·M·高斯；
真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科并使其在学术界占有一席之地的，则是弗里德·雷格斯，其行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”社会形态。
具体而言，三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。
具体如下：
（1）农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。
这种模式下的行政效率极为低下。
（2）过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式。
其特性有三：
一是，社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的或者真正的专业化分工；
二是，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限；
三是，正式建立起来的行政制度不能起到应有的规范及约束作用，形同虚设。
（3）工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。
它以科学性与效率为追求目标。
经济环境的主要因素及其对行政管理的影响：
P37
（1）经济力量及其对行政管理的影响。
经济力量，即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。
是特定行政系统最基本的总量经济因素，从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。
（2）社会经济结构及其对行政管理的影响。
社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。
（3）经济体制及其对行政管理系统的影响。
经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和，其核心就是所谓的社会资源调配制度。
一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式、行政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系，或者说，经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。
（4）科技发展水平及其对行政管理系统的影响。
科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。
现行经济环境的基本特点：
（1）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响
（2）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构
（3）受限市场模式及其对行政管理的影响。
所谓“受限市场模式”：
雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型，其主要特点是“价格的不可决”，即经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。
这种受市场限制模式目前在我国仍然存在，主要表现在两个方面：
一是价格双轨制；二是全国市场的分割性。
P43
政治环境的主要因素及其对行政管理的影响：
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（1）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响。
国家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式。
具体而言，就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。
（2）政党制度及其对行政管理的影响。
现代意义的政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和行使政治权力的社会组织。
政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响：
其一，是通过自身利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据；
其二，是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方；
其三，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
（3）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响。
当今世界各国的政权组织形式主要可以分成两大类型，即纵向上分为联邦制与单一制，在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会体制。
人民代表大会制度是我国政权组织形式。
P46
现行政治环境的基本特点：
（1）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响。
（2）人民代表大会制度及其对行政管理的影响。
（3）迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。
文化环境的基本构成：
（1）价值文化，
（2）功能文化，
（3）运行文化，
（4）公共关系文化，
我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响：
P56
（1）管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响；
（2）全能普化型行政功能文化向有限分工行政功能文化的转变及其对行政管理的影响；
（3）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响；
（4）依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。
第三章行政权力
行政权力：
是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效地执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。
P60
行政权力的基本特征：
（1）行政政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织；
（2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织；
（3）行政权力的目的是实现国家意志；
（4）行政权力的重要基础是国家强制力。
现代行政权力：
是与现代工业社会相适应的行政权力，其表现：
（1）是行政权力的自主性增强；
（2）是其为法理型权力.P65
人民群众：
是国家权力的唯一来源，也是作为执行国家意志的行政权力的根本来源,现代民主理论认为，民主的本质是人民当家作主，主权在民是现代民主政治的核心。
P67
行政权力具体来源P68：
（1）强制力。
强制力是一切权力的最原始、最直接的来源；
（2）诱导力；
（3）组织制度；
（4）信息；
（5）个人因素。
行政权力的特性：
P70
（1）公共性。
是国家政权在全社会获得合法性的基础；执行国家意志和实现公共利益，也就成为行政权力的根本目标。
公共性主要体现在：
第一，行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织；
第二，行政权力活动的领域是公共事务，而不是私人领域；
第三，行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务；
（2）执行性。
行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。
其实质是一种执行性权力；
（3）有限性。
这是指行政权力在各方面都受到约束和限制。
其表现在：
第一，行政权力作用范围是有限的；
第二，行政权力行使的方式是有限的；
第三，行政权力是受监督和制约的（现代民主国家对行政权力的监督，主要来自于两个方面：
以权力限制权力和以权利限制权力）。
行政权力的价值取向——公共利益：
作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力的运作上:
P78
（1）行政权力出发点是基于公共利益;
（2）行政权力体现服务行政的精神；
（3）行政权力运行的过程中贯彻公平原则；
（4）行政权力活动强调公开性和透明度。
行政权力与行政责任之间的关系：
P78
（1）就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任；
（2）就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任；
（3）就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。
西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势P83：
（1）西方发达国家不论是联邦制，还是单一制国家都在20世纪60、70年代出现了地方分权化趋势；
（2）总体趋势是向增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使中央与地方之间的资源分配更趋平衡，相互依存度提高。
西方发达国家地方分权化的主要原因：
P85
（1）地方分权是为了提高行政效率；
（2）地方分权是为了适应现代经济的发展；（3）地方分权是为了适应政治民主化的需求。
新中国成立以来，我国中央政府与地方政府权力关系经过了多次调整，但中央集权仍是中央与地方关系的基本状态。
在计划经济时期，事权主要表现为经济管理权；中央集权仍是我国中央与地方关系的基本状态。
P89
重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路：
P90
（1）以宪法的形式明确规定中央政府与地方政府分权范围；
（2）实现中央与地方利益分配的合理化；
（3）实行地方分权和基层自治；
（4）健全和完善对地方权力的监督。
第四章行政职能
行政职能：
是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。
行政职能是国家职能的构成和体现。
行政职能是行政管理活动的实质和核心。
P92
行政职能的特点主要表现在以下四个方面：
P93
（1）执行性。
相对于国家立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。
在现代社会中，国家的行政职能与立法职能、司法职能区别开来，行政职能具有明显的执行性质。
（2）整体性。
（3）多样性。
（4）动态性。
典型的市场经济国家如英、美等国，其行政职能演变大体经历了“守夜人”时期、“积极干预”时期和“有限政府”时期三个阶段。
P97
弱势政府时期即“守夜人”政府时期。
其政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。
P99
强势政府时期的行政职能P102：
（1）强势政府时期即“积极干预”政府时期。
政府“积极干预”职能的出现是20世纪一系列大事促成的。
（2）强势政府时期，政府的行政职能的特点是：
A．强势政府时期的行政职能范围大大拓展。
主要表现在：
（1）政府加强对市场的宏观调控；
（2）兴办国有企业；
（3）加强对企业的规范和管制；
（4）政府社会管理职能的加强，如加强社会保障职能、加强环境等资源保护职能、加强教育科学文化管理职能等。
B．强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样。
如广泛使用法律手段；使用计划手段；制定产业政策；采取财政政策、金融政策等经济手段；采取直接的行动手段。
（3）意义：
各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，在一定程度上导致了20世纪50—60年代的经济繁荣；但也致使国家财政赤字愈来愈大，社会失业人口越来越多，导致经济停滞，加剧经济危机。
有限政府时期行政职能的发展趋势：
P108新自由主义经济理论
（1）通过非国有化，减少政府对企业的微观管理。
（2）政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用。
（3）推进公共服务职能的社会化、市场化。
具体来说，主要采取三种形式：
政府业务合同出租；以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系；公共服务社会化。
我国改革开放前行政职能：
P110政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓“全能政府”或“超强势政府”的职能模式。
主要特征：
A．集中计划管理。
B．微观直接管理。
C．片面强调政治职能。
主要弊端：
P112
（1）造成政府机构膨胀。
（2）资源配置效率低下。
（3）企业和社会缺乏动力机制。
（4）容易产生腐败。
我国行政职能转变的必要性：
P114
行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。
其必要性主要表现在以下几个方面：
（1）转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。
（2）转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要。
（3）转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要。
（4）转变行政职能是深化政治体制改革的需要。
（5）行政职能转变是机构改革的动因和基础。
行政机构是行政职能的载体，行政职能是行政机构设置的重要依据。
我国行政职能转变的主要内容：
P117
（1）职能重心的转变。
各级政府要坚持以经济建设为中心，实现政府职能重心的根本改变。
（2）职能方式的转变。
主要体现在三个方面：
A．由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段相结合。
B．由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。
C．由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。
（3）职能关系的转变。
A．理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系。
B．理顺政企关系。
主要是：
把所有权与经营权相对分开；把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系；实行国有资产分级管理体制；
C．理顺政府与市场的关系。
把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。
D．理顺政府与社会的关系。
E．理顺政府内部各职能部门的关系。
一是政府要弱化某些职能；
二是政府应强化某些职能；
三是政府需要增加新的职能。
行政审批制度是行政许可制度的一种形式，是政府干预市场、管理社会的一种重要手段，是当今世界各国较为普遍采用的一种行政管理方式或制度之一。
P125
全国人大在2003年通过了《行政许可法》，并于2004年7月1日开始正式实施，这标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入了法制化的轨道。
P125
第五章行政管理机构
行政管理机构：
是按照宪法和其他有关法律的规定，依照一定的程序组建起来的，行使国家行政权力，履行各种行政职能的国家机关的总称，是国家机构的重要组成部分，亦称行政机关、政府机关等。
P126
行政管理机构的特性：
（1）合法性。
行政管理机构存在的依据是行政权力的存在。
具有合法性是行政管理机构的首要特性。
而依法行政并对其活动承担法律责任是行政管理机构从事各项行政活动所遵循的首要原则。
（2）主体性。
行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位。
（3）系统性。
（4）权威性。
（5）执行性和管理性。
行政机构的组成方式和类型
（1）内阁制国家：
英国是实行内阁制政府制度的国家的典型代表，内阁向议会负责；
（2）总统制国家：
美国是实行总统制政府制度国家的典型代表，总统办事机构是白宫直属机构，是总统的助手和顾问班子；
（3）半总统制国家：
最高行政管理机构的产生方式兼有内阁制和总统制的特点，以法国的第五共和国最为典型；
（4）委员会制国家：
瑞士是世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家；
（5）国务院制国家：
我国的最高行政管理机构是中华人民共和国国务院，即中央政府。
P130
行政管理机构的类型：
P134
根据行政管理机构的性质划分有七种：
（1）领导机构。
如我国的国务院，在整个行政管理机构中发挥着中枢作用。
（2）执行机构。
如财政部、教育部等。
（3）监督机构。
如监察机构、审计机构等。
（4）咨询机构。
如各级政府的研究室、政府决策咨询委员会等。
（5）信息机构。
如统计局、档案局等。
（6）辅助机构。
如各级政府的办公厅或办公室、国务院台湾事务办公室等。
（7）派出机构。
是指国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构，如中央邮政、铁道、海关等机关在各地的分支机构，以及外交部在国外的使馆、领馆，公安派出所等。
根据行政管理机构的职能分：
经济类、社会类、政治类。
行政管理机构设置原则：
P137行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。
行政管理机构设置的原则：
（1）适应性原则。
这是行政管理机构设置的最基本原则。
（2）协调性原则。
（3）权责相称原则。
（4）精干高效原则。
（5）法制性原则。
一方面，行政管理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障；另一方面，行政管理机构的权责都必须由法律赋予。
行政管理机构设置程序:
P140
（1）提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案；
（2）对行政管理机构设置方案的评估和论证；
（3）对行政管理机构设置方案的批准；
（4）对行政管理机构设置方案的落实与实施。
行政编制管理的内容：
P143我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会。
行政编制管理的具体内容有：
（1）职能管理。
（2）机构管理。
（3）人员编制管理。
这是行政编制管理中最大量、最经常的工作。
行政管理机构改革的原因P145：
（1）外部因素：
A.经济体制转变会导致行政管理机构的变革；
B.政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革；
C.社会发展程度也影响到行政管理机构的变革；
D.国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革。
（2）内部因素：
A.机构的过度膨胀；
B.人员素质不高、弱化。
行政管理机构改革的基本目标：
P149
（1）精干、高效、廉洁是各国行政管理改革的共同目标。
（2）我国行政机构改革的总目标是：
适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。
具体可以分为四个方面：
A．按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。
其中，转变职能是第一位的。
B．按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。
C．按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。
D．按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设。
西方发达国家行政管理机构改革的主要内容：
P151
（1）从“大政府”向“小政府”转变。
（2）行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。
（3）行政管理机构的分权化。
（4）强化综合协调行政管理机构及其职能。
（5）行政管理机构设置的弹性化。
我国多次行政管理机构改革的经验：
P157
升级会员 