《苏州市政府投资项目管理暂行办法》后评估报告.docx
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《苏州市政府投资项目管理暂行办法》后评估报告
《苏州市政府投资项目管理暂行办法》
后评估报告
RHP-Y07160093-3-1
瑞和安惠项目管理集团有限公司编
二○一六年十月
第一章项目评估概述………………………………………………………1-1
第一节评估目的………………………………………………………1-1
第二节评估对象及方法………………………………………………1-1
第三节评估情况综述…………………………………………………1-1
第二章项目基本情况………………………………………………………2-1
第一节设立的背景及目的………………………………………2-1
第二节实施范围和内容………………………………………2-1
第三节政府类投资项目数目及分布…………………………………2-3
第四节与苏州市“十三五”发展战略的互适性……………………2-7
第三章执行效果分析……………………………………………………3-1
第一节分析方法………………………………………………………3-1
第二节执行情况……………………………………………………3-4
第三节效益分析………………………………………………………3-8
第四节与国外行政审批制度对比……………………………………3-9
第四章发达国家政府投资项目管理模式经验……………………………4-1
第一节日本政府投资项目管理模式…………………………………4-1
第二节美国政府投资项目管理模式………………………………4-1
第三节英国政府投资项目管理模式………………………………4-2
第四节德国政府投资项目管理模式………………………………4-3
第五节经验总结……………………………………………………4-3
第五章存在问题……………………………………………………………5-1
第一节审批过程时间控制仍待加强…………………………………5-1
第二节若干条款需进一步细化…………………………………5-2
第三节项目监管制度尚需完善………………………………………5-3
第四节审批流程信息化管理需加快推进……………………………5-4
第六章对策建议……………………………………………………………6-1
第一节建立政府投资项目分级体系…………………………………6-1
第二节充分发挥主管单位协调责任…………………………………6-1
第三节完善细化相关条款……………………………………………6-2
第四节加强监管力度…………………………………………………6-2
第五节建立项目信息化管理系统……………………………………6-3
第七章结论……………………………………………………………7-1
第一章项目评估概述
第一节评估目的
报告评估的目的是评价《苏州市政府投资项目管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）颁布实施以来，在政府投资项目从规划储备、政府决策、部门审核、资金使用、建设实施、稽察监督、竣工验收、资产移交到后评价等全过程管理中取得的成效、存在的问题，并提出有针对性的建议。
第二节评估对象及方法
报告评估对象为《暂行办法》，评估方法包括问卷调查、实地走访、座谈会及统计分析法等。
调研阶段采用问卷调查与实地调研相结合的方式，调研对象包括苏州市发改委、财政局、审计局等政府部门，苏州城投地产发展有限公司、苏州城投项目投资管理有限公司和苏州建设（集团）有限责任公司（民营企业）等企业。
报告拟采用统计分析的方法对《暂行办法》实施前后苏州市政府投资项目审批数量、成效等进行评估。
第三节评估情况综述
报告结合调研结果及统计分析结果采用三个层次对《暂行办法》的执行效果进行分析，评估结果显示：
《暂行办法》目前的执行效果基本达到目标设立要求，在《暂行办法》执行过程中，各部门基本能够依照《暂行办法》规定履行各自职责。
《暂行办法》实施后，有助于优化苏州市投资结构，执行效果良好。
《暂行办法》执行制度流程设计合理，各相关主体职责设置较为明确；《暂行办法》建立了项目稽察管理机制，能够有效保证项目实施和运行质量，并对审批后的项目进行公示，保障公众知情权。
《暂行办法》的执行目标符合国民经济和社会发展规划，区域发展规划、专项规划和发展建设规划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置和结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协调、可持续发展。
第二章项目基本情况
第一节设立的背景及目的
2014年8月，苏州市委、市政府印发《苏州市深化经济体制改革三年行动计划（2014-2016）》，明确了包括行政审批事项目录清单和权力清单等在内的5张清单的出台时间和具体要求。
按照省统一部署和要求，2014年12月底，市政府正式发文公布“市级行政审批事项目录清单”共253项、“政府行政权力清单”共5398项（不含垂直管理部门）、“政府部门专项资金管理清单”共20项和“市级政府性基金管理清单”共9项以及“行政事业性收费目录清单”共120项。
在本轮审改工作的推动下，苏州市行政审批事项的审批流程得到更充分优化；在时间上进一步加快了办理办结速度，目前所有进驻政务服务中心事项法定总承诺时限为15779个工作日，实际总承诺时限为8547个工作日，总提速率为45.8%。
所有进驻部门和事项均开通了网上审批功能。
同时，有11个部门的57项进驻事项实施了审批权下放或设立延伸服务点，全市范围内的延伸服务点数量达124个。
为进一步深化苏州市行政审批制度改革，2015年7月，苏州市政府为规范政府投资项目管理，建立健全科学、民主、高效的政府投资项目决策程序和实施程序，优化投资结构、提高投资效益、强化事中事后监管，根据有关法律、法规的基本原则，结合苏州实际，制定了《苏州市政府投资项目管理暂行办法》。
第二节实施范围和内容
一、明确项目界定
政府投资项目是指政府投资和以政府投资为主的建设项目。
主要包括全部使用财政资金的建设项目、财政资金占项目总投资的比例超过50%或总投资比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目。
二、明确管理范围
《暂行办法》适用于直接投资、资本金注入方式的政府投资项目。
对政府投资项目规划储备、政府决策、部门审核、资金使用、建设实施、稽察监督、竣工验收、资产移交、后评价等进行全过程的管理。
三、规范计划管理
实行项目储备库和年度投资建设计划管理，储备库实行年度滚动管理，于每年11月底前完成更新入库，市主管部门对储备库实行共管共享。
编制计划遵循量入为出、综合平衡的原则，原则上从储备库中选取。
计划一经批准，必须严格执行，不得擅自变更。
四、严格审批管理
政府投资项目实行审批制，一般依次批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算。
对经济、社会和环境有重大影响，资源消耗大以及涉及重大公共利益和社会公众普遍关注的项目，应向社会公示，广泛征求社会各界和公众的意见。
五、强化建设管理
苏州市投资主管部门严格按照项目法人制，在项目建议书批复中明确项目建设主体。
非经营性和多个项目在同一地块的政府投资项目应推行代建制。
项目的勘察、设计、施工、监理及重要设备、材料等采购活动，依法实行招投标并按规定备案登记。
六、事后稽察保障
建设单位应当在项目完工后三个月内办理工程验收手续。
未经项目验收或者项目验收不合格的政府投资项目，建设单位不得交付使用，使用单位不得接收。
建设单位应当于项目验收后一个月内及时申报办理产权登记手续。
并按适当比例选择不同类别项目进行后评价。
第三节政府类投资项目数目及分布
一、项目统计范围
本报告中政府类投资项目统计时间范围为2014年-2016年上半年，涵盖了苏州市政府部门及国有公司投资建设的103个建设项目，项目行业涉及教育、文化、卫生、交通、社会保障、生态建设及环境保护等类别。
二、项目样本数量
本次评估共取得103个有效样本项目数据，样本总金额4597420.8万元，其中2014年投资建设项目42个，总投资1434517.8万元，2015年投资建设项目34个，总投资2858224.8万元，至2016年上半年，投资建设项目27个，总投资304658.2万元。
三、项目行业分布
根据《暂行办法》规定，政府投资项目类别主要包括教育、文化、卫生、体育、社会保障、水利、社会保障、生态建设环境保护等涉及民生的公益性项目及水利、农业、能源、交通等基础设施项目。
本报告中2014-2016年上半年项目样本数量分布见下表。
2014年政府投资项目行业类别及数量
表2-3-1
序号
项目类别
项目数量（个）
所占比例（%）
总投资（万元）
1
教育
10
23.8
106292.0
2
社会保障
3
7.1
239900.0
3
体育
3
7.1
28029.0
4
交通
7
16.7
665243.6
5
生态建设及景观提升
6
14.3
153174.5
6
机关事业技术用房
1
2.4
38891.0
7
公共服务
4
9.5
36327.7
8
文化
1
2.4
7207.0
9
卫生
2
4.8
139861.0
10
水利
5
11.9
19592.0
合计
.0
图2-3-12014年政府投资项目行业构成图（按项目数量）
其中，教育、交通、生态景观及水利领域投资项目占主要地位，超过总项目比例的10%。
卫生、文化及机关事业技术用房领域占比均低于5%。
2015年政府投资项目行业类别及数量
表2-3-2
序号
项目类别
项目数量（个）
所占比例（%）
总投资（万元）
1
教育
5
14.7
36004.0
2
社会保障
2
5.9
1808034.0
3
体育
2
5.9
30966.0
4
交通
8
23.5
591141.8
5
生态建设及景观提升
7
20.6
73870.0
6
公共服务
3
8.8
251729.0
7
机关事业技术用房
4
11.8
9666.0
8
文化
1
2.9
48000.0
9
卫生
1
2.9
6840.0
10
水利
1
2.9
1994.0
合计
100.0
图2-3-22015年政府投资项目行业构成图（按项目数量）
其中，教育、交通及生态景观领域投资项目仍占要地位，超过总项目比例的10%，机关事业技术用房占比较2014年有所提升，水利领域项目所占比例较2014年下降，文化及卫生领域占比均低于5%。
2016年上半年政府投资项目行业类别及数量
表2-3-3
序号
项目类别
项目数量（个）
所占比例（%）
总投资（万元）
1
教育
6
22.2
64605.0
2
社会保障
2
7.4
1663.0
3
交通
6
22.2
161804.3
4
生态建设及景观提升
2
7.4
26054.0
5
公共服务
2
7.4
23166.0
6
机关事业技术用房
5
18.5
16557.0
7
卫生
2
7.4
7888.0
8
水利
2
7.4
2920.9
合计
100.0
图2-3-32016年上半年政府投资项目行业构成图（按项目数量）
其中，教育及交通领域投资项目仍占要地位，超过总项目比例的10%，机关事业技术用房占比较2015年有所提升，生态建设及景观提升占比较2015年下降，未有占比均低于5%的领域，投资项目总体分布较2015年平均。
从图2-3-1、图2-3-2、图2-3-3可以看出，2014年、2015年、2016年上半年政府投资项目均主要集中在教育、交通、生态建设及景观提升类别，其中教育类项目共21个，占全部项目比例的20.4%，交通类项目21个，占全部项目比例的20.4%，生态建设及景观提升类项目15个，占全部项目比例的14.6%。
图2-3-42014-2016年上半年各类项目数量比例变化图
总体分析来看，2014-2016年上半年教育类、交通、生态建设及景观提升类项目占比较大，体育类项目占比逐年下降，机关事业技术用房建设项目占比逐年提升，社会保障类项目占比平稳，文化类项目占比较小，水利项目占比呈下降趋势，公共服务类项目占比平稳，卫生类项目占比有上升趋势。
第四节与苏州市“十三五”发展战略的互适性
根据《苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，“十三五”期间，苏州市将实施创“新驱动战略，开放提升战略，空间优化战略，民生优先战略，文化强市战略及绿色发展战略”六大战略，
《苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划刚要》中指出，要提高公共服务均等化水平，合理配置公共资源，推进教育优先发展，完善公共卫生和医疗服务体系，加快推动体育事业的发展，促进城乡公共服务均等化水平，不断提高人民生活质量。
发展优质现代教育，着力深化教育综合改革，全力推进基础教育优质均衡发展，深化高等教育综合改革，不断增强地方政府对高等教育的协调引导能力。
《暂行办法》实施后，教育类项目始终处于较高比例，符合十三五规划的要求。
提升医疗卫生计生服务水平，坚持基本医疗卫生服务的公益性，建立健全覆盖城乡居民的现代医疗卫生体系，启动新一轮医疗机构设置规划，合理调整医疗资源布局。
《暂行办法》实施后，卫生类项目占比有上升趋势，符合苏州市提升医疗卫生服务水平的规划要求。
大力推进现代综合交通运输体系建设，加强区域内交通设施互联互通，进一步改造境内国道、省道，不断完善与周边省市的路网体系。
重点加强城市轨道交通、有轨电车等公共交通的统筹对接。
加快推进内环放射线、中环二期等城市快速路建设。
《暂行办法》实施后，交通类项目占比持续上升，道路类新建及改建项目增多，轨道交通1号线、4号线、2号线的线路及地下空间建设项目占比较大，符合大力发展现代交通运输体系的规划。
建立生态宜居的绿色发展体系，坚持生态优先，营造良好人居环境。
切实把生态文明建设放在更加突出的战略位置，推动绿色发展。
加快实施长江、虎丘、南湖荡、阳澄东湖等湿地公园建设，着力建设一批生态园。
《暂行办法》实施后，政府投资建设了一批绿化景观、生态修复工程，生态建设及景观提升类项目一直占比较大，符合苏州市绿色发展，实施生态环境治理工程的规划。
目前，苏州市政府投资项目结构基本符合苏州市“十三五”战略发展方向。
第三章执行效果分析
第一节分析方法
本文将采用三个层次对《暂行办法》的执行情况进行分析。
首先,考察《暂行办法》是否达到设计的目标；其次,评估《暂行办法》执行的制度设计是否有效地协助了目标的实现；最后,从价值层面评价《暂行办法》目标本身是否恰当、是否促进了某些社会认可的价值。
一、执行结果分析
（一）执行结果评估的目标设定
后评估第一层次对《暂行办法》实施效果和执行程度进行评估,描述由于《暂行办法》的执行而带来的预期中或是预期外的社会变化,是从实证层面对《暂行办法》实施的情况进行价值中立的事实性描述与评估。
任何一项政策后评估首先必须进行客观准确的政策实施效果评估,它是一切后续评估的基础。
（二）执行结果评估的内容确立
执行结果评估旨在考察《暂行办法》规定的事项是否得到了有效的执行，因此评估内容包括执行效果评估、执行状况评估和执行效率评估三方面。
首先,从执行效果评估人手,考察《暂行办法》在实施一段时间后,《暂行办法》提出的目标是否实现,即实际产生的效果与目标之间是否存在差距（如果存在差距,体现在哪些方面）；其次,执行状况评估通过考察《暂行办法》的执行程度,判断执行效果上的差距是否由执行力度不够造成的。
从执行过程中评估《暂行办法》所涉及的各类主体是否完全履行了《暂行办法》规定的事项。
例如,在执行过程中是否存在监管缺失,各主体是否充分履行了执行过程中的职责，是否存在责任缺失等。
最后,结合效果评估和执行状况评估,可以进行《暂行办法》实施的效率评估。
效率评估既可以考察《暂行办法》实施后社会总成本与总收益的差值,也可以对《暂行办法》中规定的各种条款的实施绩效进行评估。
前者考察《暂行办法》的实施是否实现了社会资源的有效配置,后者考察《暂行办法》所规定的各种机制是否有效率地执行。
（三）执行结果评估的方法选择
政策执行结果评估是实证层面的评估,主要通过一系列定性和定量的研究方法对政策实施结果进行事实性描述和统计。
在效果评估中通常可以采用问卷调查、政策方案实施前后相对比的准实验方法来描述和检验政策实施情况。
执行状况评估可以采用参考行政机关执行数据、问卷调研、案例等方法获取定量数据评估执行投入；还可以通过访谈等方法,定性了解政策执行过程的障碍和其他预期外的情况；数据的分析方法主要采用统计描述分析、案例分析、专家应验分析等方法进行。
效率评估综合执行和效果评估中收集的数据资料,配合其他公共统计数据,运用成本一收益（效益）法分析可以评估《暂行办法》实施的效率。
二、对《暂行办法》执行制度的评估与描述
（一）对《暂行办法》执行制度评估的目标设定
在第一层次评估的基础上,第二层次展开对《暂行办法》执行制度的评估,探寻《暂行办法》执行设计和效果之间的因果关系,以解释《暂行办法》没有被严格执行,或是执行带来了没有预测到的社会变化的制度原因。
对《暂行办法》执行制度评估的内容确立《暂行办法》可以设计多种执行手段和制度设计,直接影响《暂行办法》的实施效果。
如果第一层次的评估显示了执行效果的偏差,则需要进一步分析在具体操作中是否有合理的体制保障使得这些机制能有效运行,如执行的保障机制、监督管理机制是否合理。
（二）对《暂行办法》执行制度评估的方法选择
对于执行制度的评估更多采用能够发现因果关系的社会科学研究方法。
例如,采用准社会实验比较不同制度设计造成的执行差异、采用计量方模型建立《暂行办法》规定事项与实施效果之间的因果关系,从而判断实施效果中的某些问题是否由于《暂行办法》规定的不合理导致。
在做分析时,可以运用德尔菲法通过专家意见来判断政策方案设计的合理性,还可以选择问卷调查或是专家访谈的方式,获得执行主体和社会公众对现行《暂行办法》执行制度的意见和建议,作为执行评估的参考。
三、对《暂行办法》设立目标的评估
如果《暂行办法》完全按照既定规定执行,但在效果上不显着或者在效率上造成了大量的资源浪费,那么可以进一步评估最本质的问题,即《暂行办法》对审批流程的规定是否合理。
（一）《暂行办法》设立目标的目标设定
如果在第二层次的评估中发现法律手段和制度设计并不是造成实施效果问题的主要原因,就需要启动第三层次的政策目标评估。
对政策目标合理性的评估可以进一步检查政策的合法性,旨在判断《暂行办法》设立目标所追求的价值是否符合当前社会和政治的需求。
（二）《暂行办法》设立目标评估的内容设定
对政策目标的评估,是评估政策所希望达到的执行效果是否符合时代和社会的需要。
目标评估主要评估政策目标是否具有回应性、代表性,是否与上位政策相违背。
伴随社会环境的变化和科学技术的发展,经过一段时期后,一些政策目标可能会产生适用性的问题,尤其是一些具体的可操作性强的行政规制,这就需要对政策目标进行检查和修正。
（三）政策目标评估的手段选择
目标评估将众多利益相关者的诉求因素纳入进行评估,因此通常采用定性方法将不同的观点进行整合,可以采用结构化或非结构化的访谈法,或是将专家意见进行集中的德尔菲法等。
图3-1-1评估方法图
第二节执行情况
利用以上评估框架，对《暂行办法》进行后评估。
一、执行结果分析
（一）执行效果评估
《暂行办法》设立的目标是规范政府投资项目管理，完善优化政府投资项目决策程序和实施程序，优化投资结构、提高投资效益、强化事中事后监管。
《暂行办法》设立了对政府投资项目规划储备、政府决策、部门审核、资金使用、建设实施、稽察监督、竣工验收、资产移交、后评价等进行全过程的管理。
明确了项目准备到后评价过程中，政府各有关部门的职责。
规范了政府投资项目管理，优化了决策程序及实施程序。
分析显示2014年、2015年、2016年上半年苏州市政府投资项目均主要集中在教育、交通、生态建设及景观提升类别。
各年分析结果显示，2016年未有占比均低于5%的领域，投资项目总体分布较2015年平均。
《暂行办法》实施后，政府投资项目符合苏州市规划发展方向，且各领域投资项目分布趋于平衡，避免了政府投资集中于某一领域。
由上述分析可知，《暂行办法》目前的执行效果基本达到目标设立要求。
（二）执行状况评估
《暂行办法》涉及主体主要包括：
发改委、财政局、审计局、国土、住建、规划、水利（水务）、园林和绿化、环保、国资、安监、档案等有关部门、相关项目建设单位及项目管理单位。
2015年，苏州市共审批项目20个（按可研报告审批统计），涉及建设单位主体包括市教育局、市交通局、市公安局等政府部门和苏州市城市建设投资发展有限责任公司、苏州市立医院、苏州市职业大学等。
项目采用问卷调查及座谈形式对《暂行办法》涉及相关政府部门及建设单位进行了走访调研。
调查结果显示，在《暂行办法》执行过程中，各部门基本能够依照《暂行办法》规定履行各自职责。
调研过程中，建设单位也提出希望能够加强主管部门的协调作用，针对单个项目统筹安排各部门职责，使项目的推进更加高效有序的进行，进一步缩短审批时间。
（三）执行效率评估
2014年苏州市审批的政府投资建设项目42个，总投资1434517.8万元，2015年苏州市审批的政府投资建设项目34个，总投资2858224.8万元，2016年苏州市审批的的政府投资建设项目27个，总投资304658.2万元。
2014-2016年上半年共审批教育类项目共21个，交通类项目21个，生态建设及景观提升类项目15个，社会保障及公共服务类项目16个。
有效改善了人民生活质量，教育水平、医疗水平。
《暂行办法》实施后，政府在各领域的投资趋于平衡，优化了投资结构，执行效果良好。
（四）执行效果评估小结
《暂行办法》目前的执行效果基本达到目标设立要求，在《暂行办法》执行过程中，各部门基本能够依照《暂行办法》规定履行各自职责，但在项目审批过程中，仍需加强部门间的沟通协调，进一步缩短项目审批时间。
《暂行办法》实施后，有助于优化苏州市投资结构，执行效果良好。
二、执行制度分析
（一）执行体制安排
《暂行办法》中提出“非经营性和多个项目在同一地块的政府投资项目应推行代建制。
”《暂行办法》对代建制的定义为“政府通过招标等方式选择专业化的代建单位，负责项目的投资管理和实施工程建设管理，项目建成后交付使用单位的制度。
”
项目工程建设全权由代建机构负责，管理机构并不参与，仅仅介入到项目前期工作和后期管理中，使政府机构规模精简化，扩大了管理范围。
另外，政府投资项目工程管理机构专业化，提高了办事效率。
《暂行办法》涉及执行阶段主要包括项目计划管理阶段、项目审批管理阶段、项目建设管理阶段、项目稽察管理阶段四个阶段，其中各部门的职责如下表3-2-1所示：
《暂行办法》规定的各相关主体职责
表3-2-1
序号
相关主体
主体职责
1
市发改委
负责政府投资项目储备库建设、年度投资建设计划编制及执行、项目审批、稽察监管、项目验收、后评价等综合管理工作。
2
市财政局
负责政府投资项目年度资金计划编制及执行、投资概、预
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