保险监管存在问题及对策研究.docx
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保险监管存在问题及对策研究
保险监管存在问题及对策研究
内容摘要：
从历史角度来看，保险业对一国经济发展、社会进步起着极其重要的作用。
保险业能否给我国经济带来正面效应，可以说，作为促进保险业科学发展的利器——保险业监管的正确实施是其中的关键。
有效的保险业监管有利于培育、发展以及规划出一个规范的合理竞争的保险市场。
新中国成立以来，我国保险业监管水平有了显著的提高，但是随之而来的各种问题也是层出不穷。
本文详细的从监管的相关法律角度、保险业内部的监管角度、保险公司角度、消费者的角度、国际角度五个方面来展开说明我国保险业监管中存在的问题，并以现实为基础，分别提出相应的解决办法，以更好地促进我国保险业的可持续发展，使保险业更好服务于民。
关键词：
保险业监管发展历程问题解决办法
引言
我国经济飞速发展的同时，保险业也抓住机会顺应时代的需求，不断的深化改革、全面发展。
随着社会对保险业相关产品及服务需求的不断增加，保险业在社会经济及人民生活等方面所承担的责任也是越来越大。
而保险业是否能健康的发展、是否能成功的为人民生活提供一份保障、是否能为我国的社会主义现代化建设添砖加瓦，保险业将管是否能完全的发挥其作用是关键。
一、我国保险业监管的发展历程
保险业监管是伴随着近现代中国经济行政部门的设立而而体现的。
[2]由此可见我国保险业监管发展是有着浓厚历史积淀的。
但是由于本文重点是研究新中国成立之后的保险业的监管，故对于1949年之前的相关内容在此不予赘述。
根据不同时期保险业监管的目标、原则的不同，并以保险业的发展为轴线，可以将我国保险业监管划分为五个阶段。
（一）直接领导阶段
1949至1965年可以划分为我国保险业监管的直接领导阶段。
在1949年新中国刚刚成立的时候，是由中国人民银行来行使“对我国的保险业实行领导”的职能，而管理职能则是由财政度执行，这也体现了这一时期监管“直接领导”的特点。
在当时的计划经济大环境下，保险业监管职能更多的是通过领导职能来体现，由国务院批准的《中国人民银行试行组织条例》中的规定：
保险业归中国人民银行领导和主管。
正是明确地体现了这一特点。
受当时苏联经济体制的影响，于1952年6月决定我国保险业由财政部领导，并将其定义为国家财政体系中的独立核算单位。
1959年，国内经济发生了大动荡，保险业也受到了巨大的影响：
国内保险业务暂停办理保险业重新归于央行领导。
此后直至1965年3月，中国人民保险公司建制得以恢复。
（二）保险监管调整恢复阶段
1966至1995年可视为保险监管调整恢复阶段。
受左倾思想的影响以及十年动乱的冲击，中国保险业在一番挣扎之后终以彻底停办的结果落下帷幕。
1979年，国务院批准《中国人民银行分行行长会议纪要》，为保险业的恢复奠定了基础。
1980年，我国保险业务得以恢复，可是经历了23年的艰辛历程之后，中国的保险业几乎是又回到了起点。
1983年，根据要求中国人民银行对我国保险业的“直接领导”向“实行监管职能”逐步转变。
1985年3月3日，国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》初步实现了政企分开的计划。
1993年，中共中央、国务院分别下发的《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《关于金融体制改革的决定》，明确了分业经营下的金融监管。
虽然在此时期我国保险业监管有了显著的调整和恢复，但是客观的讲，在垄断经营、寡头竞争大大前提下，严格市场审批仍是当时保险业监管的主要手段，可以说现代保险监管体系尚未形成。
（三）保险分业监管阶段
1998至2005年可以划分为我国保险业监管的“保险分业监管阶段”。
在此期间中国保险市场进一步发展。
1998年11月，中国保险监督管理委员会的正式成立，中国保险监督管理制度主体确立，标志着中国保险监督管理制度步入规范化阶段。
[4]2002年《保险法》修订后，建议在“偿付能力监管引导保险公司规范自身行为”的前提下，分别对不同负债结构的保险公司适度开放保险资金的运用方式，使得保险业在保险资金的运用上得到了很大的发挥空间。
2003年，中国保监会发布的《保险公司偿付能力额度及指标管理规定》，使得偿付能力监管迈出了实质性的一步，在此基础上，保监会发布一系列的偿付能录报告编报规则，积极促进我国保险业监管的创新，并逐步建立了以“公司治理结构、市场行为监管、偿付能力监管”为支柱的现代化保险监管体制。
二、我国保险业监管存在的问题
由本文中第二部分所阐述的发展历程来看，我国保险业监管的发展可以说是有目共睹，但在此不得不说的是：
在其迅速发展的同时仍有相当多的问题存在。
以下将从法律角度、内部的监管角度、保险公司角度、消费者的角度、国际角度五个方面来仔细分析我国保险业监管中存在的问题。
（一）监管相关法律角度
1、相关法律不健全
无论是从整体上来讲还是到保险业的各部分上来看，我国保险业监管的相关法律都是不健全、不完善的。
首先从整体上来讲，虽然在上文中已经提到现在我国一些法规有过对混业经营的描述，但是摆在面前的却是仍旧没有明确的法律条文来对分业经营、分业监管作出明确的规定，在现有的官方所认定的是：
我国仍是处于分业经营分业监管的模式之下。
甚至现在所实行的《保险法》仍因与现实的混业监管存在差距而致使在执行中问题百出。
现我国金融业的分业经营、分业监管使得保险业、银行业、证券业的相关法律、政策在制定过程中缺乏有效完善的整合，造成了即使是出台了新的保险法及系列相关文件来完善保险法的执行，但保险监管的实施仍然十分困难。
例如《保险集团公司管理办法（试行）》，虽然在现阶段已经算得上是比较全面的监管办法，但是其于法律层级上只不过属于规范性文件，因缺乏权威性实施起来较为困难。
2、执法力度较弱
在保险业监管的执法角度来看：
我认为我国保险业监管的执法力度是不够强大、不够有效的。
首先，所需的监管方面的法律法规、文件条文等下发行动“形式主义”、“跟风主义”严重；其次，监管环节的执行力度就不够强，监管人员由于利益诱惑、权力胁迫等各种原因并不能依照法律的要求对被监管对象实施调查、监管。
再次，执法人员贪污受贿、官僚主义、徇私枉法，当违法事件发生时，执法人员不能依法将违法分子予以相应的惩罚，从而导致监管无效。
然而，是否能依法下发文件、是否能依法执行监管、还是是否能依法惩处违法分子这三个方面的问题正证实了我国保险业监管中执法力度的薄弱。
（二）保险业监管角度
1、分业监管过于明显，监管真空纷纷出现
在我国现阶段，证监会、保监会、银监会呈现三足鼎立、各司其职的局面。
虽然在一定程度上分散监管有助于三方权力之间的相互制约、各监管机构可以重点监控各自领域，但是这种制度确实不符合当下的市场发展需求的。
如今，金融市场呈现出一种相互渗透、相互交叉的局面：
银行业、保险业以及证券业之间相互交融，业务往来愈加紧密。
这种渗透是行业发展的体现却也为保险业的监管带来了巨大的挑战，以往的分散监管便会造成重叠监管或是监管真空，导致效率低下，无法适应保险业混业发现的现实需求。
[8]
保监会作为保险业监管的重要领导机制，行业间的混业性经营给保监会过于分明的监管带来了巨大的冲击：
混业经营、社会需求使得保险业近年来发展出了许多边缘性、混合性产品，但是分业监管会给保监会带来监管范围、职责上的限制，从而出现了部分保险业产品处于无监管模式从而诱发了产品进一步的违规。
2、行业自律性监管较差
在我国行政监管力量相对较弱、外部监管机构尚不完善的大前提下，行业自律性监管对保险业的发展则是至关重要的。
然而目前我国的行业自律性监管的情况却是不容乐观，首先，我国保险行业协会成立的时间比较短，在社会和行业中的地位不高、权威性不够，致使其在保险监管中并未发挥出其应有的作用。
由于我国的人口较多、各地区的经济发展状况参差不齐，而我国的监管机构、监管制度并不是根据不同地区的保险业发展实际情况而构建的，甚至有些地区没有有效地、规范性的保险行业协会等保险业监管机构，只有所谓的统一性的、远在天边的、并不能起到真实的约束作用的监管法律、监管机构，在问题发生时，又怎么能及时的、有效的去解决这些有着“地区特色”问题，去规范保险业的发展，去维护被保险人的利益呢？
（三）保险公司角度
1、董事会的监督有效性低下、客观性监管不到位
从过去的经验来看，保险公司董事会的行为决策对保险公司的发展起着至关重要的作用。
现下我国的保险公司大多数实行的是独立董事聘请制度，但是现在这种制度所引发的的问题也日益突出：
第一，独立董事主要是由股东大会聘请，所以是否聘请以及聘请后的一系列利益问题都受制于股东大会，因此在一定程度上会影响董事会对“上至股东大会下至公司部门的行为决策、公司运营”的客观性权益监管受到很大的影响。
第二，现在很多的董事会受聘时刚从各大院校、政府部门、研究机构等出来，缺乏对运营中的保险公司的现实实践经验，致使董事会对管理者的监督有效性低下，监管不到位。
2、从业人员专业性较差
就当前的实际情况来看，我国保险业的相关从业人员的平均专业水平较差，这对我国保险业的发展是极其不利的，同时也为保险业监管的实施带来了巨大的阻碍。
我国保险业还是处于初步发展的阶段，许多从事保险行业的人员都存在保险业相关学历水平不高、保险业相关知识基础薄弱、职业素养较低等问题，而这些问题不但会降低其工作效率，同时也会对保险业监管的施行带来一定的影响。
从业人员可能会由于专业性较差等原因而导致一系列问题的出现，一些人员为了追求自己的利益而欺骗客户，甚至在监管人员进行调查时设法进行欺瞒，这样不但会加大监管人员的工作量而且由于一些从业人员违背原则、违反法律的行为则会严重阻碍保险业监管工作的进行。
3、中介队伍职业素养较低，管理较为混乱
中介，作为当下我国保险产品与消费者之间的重要桥梁，其在保险业的发展道路上的作用是不可忽视的，而且中介作用发挥的好与坏也极大程度的影响到了保险业监管的进行。
然而目前我国保险中介这一环节却是问题频频，首先从中介队伍的角度来看，保险经纪人存在资金实力弱，管理水平差，人员素质低，从业经验少，管理手段落后等问题。
[9]其次，我国保险业中介的相关管理相对较为混乱：
一是一些中介公司进行代理工作时不向保险会等部门办理登记、审批等手续，甚至一些中介设立的组织形式、公司制度等都很模糊，不符合国家的标准；二是中介的一些业务违规操作，如违规签发保单、夸大保单的某项作用、越权批单等。
以上所提到的问题都会严重的影响到我国保险业的发展，会严重的阻碍监管的实施，而中介环节的问题出现时其所牵涉到的关系复杂程度是极高的，监管机构需要通过大量的工作去进行检查管理，这样不仅会导致监管效率低下还会浪费大量的人力、物力、财力等社会资源。
（四）消费者参与监管意识薄弱
当前我国保险业监管有了较为显著的发展，保护消费者权益成为了保险监管的原则之一。
[10]消费者的行为与保险业监管效益是密切相关的，消费者的积极配合有助于提高保险业监管的效率。
然而一方面从消费者的权力来看,消费者对自己的监管权利认识薄弱：
由于一些客观及主观因素的影响，消费者对其所拥有的监管权力的认识很是薄弱：
虽然我国已经出台了许多关于保护消费者利益的法律法规，但是相当大的一部分消费者对自己所拥有的合法的权利并不了解，所以当自己的利益受到侵犯时，他们就不能通过有效的措施来维护自己的权益、同时也不能让相关监管部门及时的发现并制止保险市场中的违法违规行为。
另一方面从消费者的义务来看，消费者并不了解自己的监管义务：
在我看来，及时发现并揭发保险市场上的违规行为也是消费者作为保险市场的参与者应履行的监管义务。
不过实际生活中的消费者却并未认识到这一点，通常是当消费者对一些扰乱保险市场的行为视而不见，即使是自己的合法权益受到损害时，消费者也不能有效的对保险方进行监管或指控，这就导致了消费方监管失效。
（五）国际角度
1、跨国性监管不完善
随着经济全球化的加剧，我国保险业在发展带了一定阶段后，一些保险公司为了更上一层楼将目光转向了国外市场。
但是其中不乏一些保险公司是由于我国保险业相关规定的不完善而漏洞的，比如一些保险公司通过设立海外分公司进行一些跨国业务从而达到监管套利、避税甚至偷税漏税的目的，或者当保险粉公司所在地与我国法律规定相冲突时，我国保险业监管的不足之处就会显露出来：
相关监管部门不能及时的发现并有效地解决我国的海外机构非法行为。
从另一方面将，当我国保险公司的国外分公司在当地产生一些跨国性纷争时，国内监管机构难以有效的、及时的将事件调查清楚，更是不能有力的保护我国保险公司的合法权益。
2、对外资保险机构的监管存在漏洞
外资保险公司进入中国地域的限制的减少甚至取消，促使其迅速的入驻中国保险市场。
进入中国的跨国保险公司绝大多数拥有着雄厚的实力、巨大的市场影响力，短时间内成为了我国保险业的不可忽视的一部分。
现阶段以下三方面的问题尤为突出：
（1）如何识别和应对这些外资保险公司恶意利用市场影响力、防止恶意竞争、查处不正当的并购行为以及由此对我国经济安全和市场秩序所带来的不利影响等，对我国现有的监管部门提出了巨大的挑战；
（2）我国经济发展不平衡，外资保险公司出于利益的考虑，将会将分公司等设立在经济相对发达、人均收入相对较高的东部地区，这样会进一步加剧我国保险市场地区发展不平衡的状态，其不利于监管监管工作的进行；（3）目前我国实行的是分业经营、分业监管的政策，一些外资因此会通过分别准入的形式同时经营证券、保险和银行业，并且会在发展中逐步对其进行整合，从而去获得集团化经营的优势，我国现行的分业监管的体制并不能很好地解决这些问题。
三、加强保险业监管的相关建议
（一）监管的相关法律角度
1、逐渐完善相关法律，做到有法可依
完善的保险业监管法律，是保险市场健康、有序发展的基础和前提。
[11]所以，我们要不断的完善相关的法律法规，以做到实施监管时有法可依。
首先，从总体上来讲，必须尽快改革和完善我国保险业监管的立法体系。
我们要对保险法作出进一步的修订，将目前主要由各部门的行政规章所规定的法律问题交由保险法加以规定。
这样可以有效地提高保险监管的立法层级；[12]并且出台相关的司法解释作为保险法的补充也是极其重要的，这样可以将保险法中的相关问题详细说明，增加法律的可操作性。
2、监管上坚持：
执法从严、违法必究
要想我国保险业监管更进一步的发展只是“有法可依”是不够的，面对保险业监管执法力度较弱的问题，我们可以通过：
提高监管透明度和惩罚力度，奖励再监管机制。
[14]来确保做到“执法从严、违法必究”。
提高监管透明度可以通过外界对执法部门的监管，可以有效地解决执法部门滥用职权、玩忽职守，监管人员行贿、受贿，甚至是当一些“形式主义”的东西都会被放置于阳光之下，受到社会舆论的指责；加大惩罚力度不单单是针对保险公司违法行为，还包括对于监管部门、执法部门不依法履行相应职责的惩罚力度。
（二）保险业内部的监管角度
1、保监会做好相关混业监管的指导
立于保险业监管制度的长远安排，中国的保险监管制度要考虑保险分业监管制度向整合性监管制度的转型。
[15]保监会作为政府监管部门，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，在促进保险业的发展中起核心和主导作用。
[16]在这个过渡时期，混业监管并不是要全面的、一蹴而就的。
要把掌握分业监管和混业监管双管齐下的度，就要靠保监会来把握大方向。
保监会还要不断的根据市场需求设立派出机构，完善组织体系，建立以保监会为核心的有效地多层次监管体系。
2、不断提高保险业行业自律性监管
加强保险行业自律性监管是提高保险业监管的有效措施。
成功有序的监管离不开行业组织的自律配合。
[17]首先，政府监管部门要积极的支持保险行业自律性监管组织的建设，系统地富于自律性组织一定的权力，这样可以从官方角度提高它的权威性和执行性。
其次，各行业协会要根据我国保险业的地区发展的不同特性来设立，并且要设立一些适合当地保险业“本土问题”的监管法案和解决措施。
只有这样才能更好的建设出具有我国特色的、适合我国国情的保险业行业自性监管体系。
（三）保险公司角度
1、提高董事会的监督有效率、严格客观性监管
从保险公司的角度来看，要提高监管效率，发挥董事会的作用是极其必要的。
董事会是公司治理结构的核心，通过加强董事会建设来强化内控和防风险是提高其对保险公司监管的重要举措。
[18]其中，首要的是建立全面的董事会与股东大会的制约系统，防止董事会完全受制于股东大会或两者狼狈为奸影响董事会本职监管和政府部门的监管；其次，要注意选择、培养所聘用的董事会的实践经验，以免产生“在其位而无其能”的现象。
2、不断提高从业人员的专业性
不断提高从业人员的专业素质，有助于提高保险业监管的效率、减轻监管工作压力。
提高从业人员专业性的方法有很多，如：
（1）适度提高学历门槛，吸引叫高层次人才。
[19]这样可以从根本上提高从业人员的整体素质；
（2）增加相对的专业性等级资格考试，对不同专业水平、不同特长的人员加以区分并予以公正，当然颁发的相关证书要具有权威性，可得到社会的认可。
（3）加大在职人员的专业知识培训力度，让从业人员可以与时俱进的掌握最新的知识，减少违规行为的产生。
3、提高中介人员的职业素养，加强中介队伍的监督管理
我们必须要加强对保险中介市场的整顿，对保险代理人、经纪人和公估人的经营活动实施有效的监管和监督。
（1）要建立完善的信息纰漏制度以有效地约束中介人员的经营活动、规范其市场行为；
（2）全面的、持续的对相关中介人员进行专业培训，提高中介人员的职业素养；（3）建立科学、完善的中介人员淘汰机制、加大违法惩治力度，可以使中介人员产生一种从业危机意识，有助于更好的保护投保人员的合法利益。
（四）不断强化消费者参与监管的意识
要想让监管工作更全面更有效地进行，充分调动投保人和被保险人的监督积极性，依靠“消费者”的力量来监督保险人是一个非常有效的提高监管效率的方式。
从某种意义上来讲，监管部门查帐难，难就难在保户的不配合上。
单独检查保险人，是很难查出其中“猫腻”的。
[20]所以我们可以通过媒体等媒介进行相关宣传、普及保险知识，让消费者对相关法律、自己的权益更加了解，让他们明白自己也有监管保险人的权利，并且可以设立一系列完善的奖励制度：
监管部门可以规定，凡是积极配合监管部门检查或检举违规行为的保户，给予若干数额的奖励，当然这些奖励是有违规的保险公司来承担的。
这样有了消费者在监管上的配合，就可以在对查保险双方的账目时，将隐蔽的违规手段一举查获；当然，我们也要宣传、教育消费者，切实的落实监管行为也是他们的义务。
消费者不能做保险业监管这个大木桶上的短板。
所以只有也为保险业监管的建设上尽一份自己应尽的力量，才能更好的让监管工作更顺利的进行，才能更好的保证自己的利益得到实现。
（五）国际角度
1、完善我国本土跨国保险公司的监管
以“共同框架”为标准，逐步完善我国保险集团监管。
[21]以“共同框架”为参照标准设立我国的监管框架，才能从分为推动全球统一保险监管制度做准备，才能让我国保险业在跨国发展中无监管争议的后顾之忧。
完善我国跨国保险公司的监管，制定一套“完整的有助于加强对国外保险分公司的监管、增强本国保险业的国际竞争力”的制度体系势在必行。
2、加大外资保险公司的监管力度
为了应对外资保险公司的进入对我国保险业监管带来的挑战，我们可以采取以下措施来促使我国保险业平稳发展。
首先，要严格的规范外资保险公司市场准入制度，合理、有效地把握外资机构的发展规模和发展速度，制定适合在我国发展的外资保险机构的市场退出机制，坚决预防产生不可挽回的错误。
其次，我们要制定相应的监管政策来减轻外资公司对我国市场的不良影响，严禁恶性竞争。
第三，可以颁发相应的优惠政策，来引导外资保险公司向我国经济落后地区的发展，以缓解保险市场发展不平衡的现象。
最后，要规范外资企业的集团性监管，以防对其混业经营产生无效监管等漏洞。
五、结束语
虽然我们国家保险业监管的发展仍存在着很多困难，但我们只要立足本国国情，不断地发现、解决问题，不断地完善保险业监管的相关制度，就能制定出一套健全的、有助于更好的维护保险市场的秩序，可以有效预防各种风险的、有中国特色的保险业监管体系，这样才能推动我国保险业长足发展。
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