行政管理之公共行政学.docx
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行政管理之公共行政学
公共行政学
第一章绪论
学习重点：
一、行政与公共行政的含义。
1、行政：
顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事务。
2、公共行政：
是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。
也可以说，公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点。
1、公共行政的首要特点是它的公共性。
公共性是指公共行政以实现公共利益为目标。
2、公共行政的政治性。
3、公共行政具有严格的法制性。
公共行政必须忠于宪法，维护并执行宪法。
4、公共行政的民主性。
公民参与和行政公开是民主行政的重要标志。
5、公共行政的公平性。
6、公共行政的高效性。
三、公共行政的作用。
1、公共行政是对国家的治理。
2、公共行政是执行人民意志和实现公共利益的保证。
3、公共行政是发展社会主义市场经济的保证。
4、公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。
5、公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。
四、公共行政学的产生和发展。
1、科学管理时期（19世纪末至20世纪30年代）。
主要代表人物有：
威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、魏劳毕等。
2、行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代）。
这个时期公共行政学的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
3、新公共行政学时期。
所谓新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是相对于传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值观念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
4、新公共管理时期（20世纪70年代至今）。
新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，提高效率和服务质量；同时，还主张引进竞争机制，顾客至上等。
五、公共行政学的特点
1、公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科。
2、公共行政学是应用性的学科。
3、公共行政学是政治性较强的学科。
4、公共行政学研究的广泛性。
5、公共行政学的发展性。
六、公共行政学的研究对象
1、公共行政研究政府能够做什么。
2、公共行政学研究政府应该做什么。
3、公共行政研究政府管理有谁来管。
4、公共行政研究政府管理怎么管。
5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。
第二章行政环境
学习重点：
一、行政环境的含义：
公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行系统内部和外部的各种要素的总和。
二、行政环境的特点。
1、复杂性。
公共行政环境是多样的，是多层次的，多结构的，是非常复杂的。
2、约束性。
既然我们认为公共行政是行政环境的产物，那么，公共行政环境必然对公共行政有限制作用和约束作用。
3、特殊性。
公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。
其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。
4、不稳定性。
三、行政环境的作用。
1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。
2、公共行政必须适应公共行政环境。
3、公共行政环境的发展必然导致公共行政的发展变化。
4、公共行政对公共行政环境也有制约作用。
四、一般行政环境与公共行政。
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
1、自然地理环境与公共行政。
自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。
2、社会环境与公共行政
1政治环境与公共行政。
一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。
2经济环境与公共行政。
经济环境是由社会生产力和生产关系的状况构成的。
经济环境对公共行政具有决定性的影响。
3文化环境与公共行政。
文化环境由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素组成。
4国际环境与公共行政。
国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。
五、具体行政环境与公共行政。
1、具体行政环境的概念与内容。
具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。
它包括：
1组织文化。
组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。
价值观是组织文化的核心。
2组织文化的作用。
第一、组织文化具有价值导向作用。
第二、组织文化是管理基础、管理的灵魂。
第三、组织文化是组织的个性。
第四、组织文化为组织和组织成员提供精神动力。
第五、组织文化的稳定性。
③、组织文化的特征。
第一、组织成员的统一性程度。
第二、团队精神。
第三、对人的关心程度。
第四、组织的一体化程度。
第五、风险承受程度。
第六、民主程度。
第七、报酬标准。
第八、重视结果。
第九、控制程度。
第三章政府职能
学习重点：
政府职能的含义。
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。
换句话说，就是政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。
一、政府职能的特点。
1、政府职能普遍性的特点。
2、政府职能的强制性特点。
3、政府职能的系统性特点。
4、政府职能的不可替代性特点。
5、政府职能的服务性特点。
二、市场实效。
是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
包括：
1、外部性问题。
外部性问题就是溢出，是市场经济主要的无效率。
2、市场垄断和专制价格。
3、公共物品的提供。
4、无知和非理性。
5、不平等问题。
三、政府失效。
主要表现在：
1、政府成本过高。
2、政府的低效率。
3、资源配置的低效率。
4、寻租。
5、造成另一种不公平。
四、政府的基本职能：
（一）、政府的政治职能：
是指政府在国家和社会中所起的政治作用。
包括：
1、政府的政治统治职能。
政府的政治统治职能是政府的基本只能。
2、保卫国家主权的职能。
3、民主职能。
（二）、政府的经济职能。
主要包括：
1、规范和稳定市场秩序，确保自由竟争的职能。
2、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能。
3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能。
4、管理国有资产的职能。
（三）、政府的文化职能。
包括：
1、意识形态职能。
2、发展科学技术和教育职能。
3、发展文化艺术和体育卫生职能。
4、加强社会主义道德建设职能。
5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。
（四）、政府的社会职能。
社会职能有广义和狭义之分。
广义的社会职能是指除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。
这里所说的社会职能就是指后者。
主要有下列职能；
1、维护社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能。
2、确保社会公平分配的职能。
3、环境保护的职能。
4、社会保障职能。
第四章行政体制
学习重点：
一、行政体制的含义：
行政体制只政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总合。
从国家层面上来看，是指行政机关与立法机关与司法机关的权力划分。
二、行政体制的特点。
1、鲜明的政治性。
2、教强的稳定性。
3、严格的系统性。
4、相对的滞后性。
5、历史的继承性。
三、行政体制的作用。
1、科学的行政科学体制能够提高政府生产力，提高行政效率。
2、科学的行政科学体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。
3、科学的行政科学体制能够造就大批的国家各级各类公务员。
4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证。
5、科学的行政体制能够确保公民的各种权力和生命与财产。
四、行政体制的类型。
主要包括：
（一）、中央政府体制。
所谓中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：
1、内阁制。
起源于18世纪的英国，主要特点有：
①实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。
②内阁首相或总理是国家实际权利中心。
③内阁是国家的决策中心。
④政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。
（二）、总统制。
起源于18世纪末的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。
主要特点有：
1总统由全国选民直接选举产生，不许要议会批准。
2总统是国家的权力中心和决策中心。
3由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员。
4总统没有向内阁提出法案的权利，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。
（三）、半总统制。
半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。
他兼有总统制和内阁制的特点。
半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。
半总统制有如下特点：
1、经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。
2、总统是实际上的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权利。
3、议会通过谴责案即对政府不信任投票或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职。
（四）、委员会制。
起源于19世纪中期的瑞士。
委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政治体制。
（五）、部长会议制。
是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式。
其特点如下：
1、部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。
2、部长会议由部长会议主席、第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。
部长会议主席团是其长设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数教少。
（五）、国务院体制。
中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政府政权建设经验的基础上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。
其主要特点：
1、中华人民共和国国务院是中国最高权力机关，由每介全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。
2、国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。
3、国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。
4、国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。
五、地方政府体制。
地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
地方政府体制可以分为以下几种类型：
自制体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。
第五章公共组织
学习重点：
一、公共组织的含义。
组织是人类最广泛的社会现象之一，是人类为了征服自然，改造社会自组或自为而形成的社会团体。
公共组织是人类社会各种各样的组织形式之一。
广义的公共组织不仅只政府及起执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。
狭义的公共组织是指政府极其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
我们这里所指的是狭义的公共组织。
二、公共组织的三层含义：
1、公共组织是指静态的组织实体。
2、公共组织表现为动态的组织行为。
3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集。
三、公共组织的特点：
1、政治性。
2、社会性。
3、服务性。
4、权威性。
5、法制性。
6、系统性。
四、公共组织的作用。
1、政府是国家各种公共事务的组织者与参与者。
2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。
3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者。
4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。
5、政府是社会公平的提供者。
五、公共组织的类型
（一）、集权制与分权制
1、集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权利，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。
2、分权制。
是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独立进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。
（二）、完整制和分离制
1、完整制：
又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。
2、分离制：
又称多元制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
（三）、首长制和委员会制
1、首长制。
它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。
2、委员会制。
是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。
（四）、层级制和机能制
1、层级制：
由称分层制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。
2、机能制：
是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。
六、公共组织结构
（一）、公共组织的层级结构：
公共组织的纵向结构，以及层级化。
它是指公共组织内部按照上下级关系有序构成形式。
（二）、公共组织的分部结构：
也称分部化、部门化或职能化。
它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。
七、管理层次与管理幅度
1、管理幅度：
是指领导机关或领导者直接指挥下属或人员的数额。
2、管理层次：
是指公共组织内部划分管理层级的数额。
八、公共组织理论
1、传统公共行政学时期的组织理论
2、行为科学时期的组织理论
3、新公共行政学时期的组织理论
4、新公共管理时期的组织理论
九、西方公共组织理论的新发展
1、非营利组织
2、学习型组织
3、创造型组织
。
第六章行政领导
学习重点：
一、领导的含义：
所谓领导是指社会组织中承担主管只能的个人或集体在一定原则的指导下，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。
理解领导的含义，需把握以下几点：
1、领导只产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导。
2、领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。
二、行政领导的含义：
所谓行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。
三、行政领导的特点
1、行政领导只是对“行政”的领导。
2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。
3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
四、行政领导的作用
1、行政领导是政治领导的贯彻执行。
2、行政领导是公共行政协调统一的保证。
3、行政领导贯穿于公共行政的全过程。
4、行政领导对行政效能具有决定性作用。
五、行政领导者的类型
1、政务型行政领导。
在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导人员和组成人员。
2、行政类行政领导。
六、行政领导的产生方式。
主要有四种：
1、选任制。
是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。
2、委任制。
亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生的行政领导者的制度。
1、考任制。
是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。
聘任制。
是指根据工作需要，通过签定合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。
七、行政领导权力的概念。
包括以下几点：
1、领导权力是决策权。
2、领导权力是一种能力。
3、领导权力是一种关系。
4、领导权力是一种支配力量。
八、行政领导权力的构成。
1、权力性影响力。
领导权力是也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和权威性。
权力性影响力包括以下因素：
①、职位因素。
②、资历因素。
③、传统观念因素。
2、非权力性影响力。
非权力性影响力也叫自然影响力。
它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。
主要包括以下因素：
1格因素。
2力因素。
3业因素。
4情因素。
九、行政领导权力的来源。
主要有以下几种：
①、合法权力。
是指领导者在行政组织中所具有的法律地位。
②、奖惩权力。
③、专业知识权，又称专家权。
④、归属权，又称关系的权力。
十、行政领导的责任。
行政领导责任分为四种：
1、政治责任。
2、法律责任。
3、行政责任。
4、道德责任。
十一、行政领导责任的内容。
主要有：
1、责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。
2、持制定本地区、本部门的工作计划。
3、责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题。
4、正确地选拔、使用人才。
5、负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查。
6、作好协调工作。
十二、行政领导理论。
包括；
1、导特质理论。
领导特质理论着重研究领导者的人格特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。
4、领导行为理论。
较有代表性的领导行为理论有；
1分图理论。
2导方格理论。
3M型领导模式。
5、领导系统理论。
领导作风理论。
6、导权变理论。
领导权变理论主要有以下几种；
a）领导行为连续带模式。
b）菲德勒的权变模式。
c）通路——目标模式。
d）领导——参与模式。
e）不成熟——成熟理论。
7、领导生命周期理论。
8、变革型领导理论。
包括：
a）巴斯的变革型领导理论。
b）豪斯的个人魅力型领导理论。
十三、行政领导者的素质。
1、义：
首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力。
2、政领导者素质的特点。
①、时代性。
②、层次性。
十四、行政领导者素质的构成。
1、治素质。
包括；
1坚定信念，忠于国家，忠于党。
2、忠于政府，忠于人民，忠于职守。
2、文化素质。
包括：
1、一般知识文化。
2、专业知识。
3、理知识。
3、道德素质。
包括；
1大公无私，克己奉公。
2实事求是。
3严于律己，宽以待人。
4个人修养。
5心理素质。
十五、行政领导者的能力。
包括；
1、抽象思维与决断能力。
2、人际关系能力。
3、技术能力。
第七章人事行政
学习重点：
一、人事行政的含义：
人事行政主要是指政府部门中的人事管理。
二、人事行政的特点。
（一）法制化。
（二）专业化。
（三）职业化。
（四）现代化。
三、人事行政的原则。
（一）德才兼备原则。
（二）知人善任原则。
（三）公平竞争原则。
（四）功绩原则。
（五）依法行政原则。
四、人事行政机关。
（一）含义：
是指根据人事行政管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。
（二）人事行政的类型。
1、部外制。
是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，独立掌握整个政府的人事权。
2、部内制。
是指人事行政机构在政府部门之内，是政府机关的组成部分之一。
折中制。
是指人事机构，既有一些独立于政府部门之外，也有一些附属于政府机构之内。
五、人力资源的含义和特点。
（一）含义：
所谓人力资源指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。
（二）人力资源的特点。
1、人力资源的时效性。
2、人力资源的时代性。
3、人力资源的能动性。
4、人力资源的再生性。
5、人力资源的增值性。
六、任用与更新制度
（一）国家公务员的任用。
所谓任用，是指用人单位根据用人条件和用人标准，按照法定的程序和原则，采用一定的方式，选拔和任用国家公务员的过程。
（二）国家公务员的调配：
是指行政组织基于工作培养人才的需要或其他法定的管理程序和方法，改变国家公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。
（三）国家公务员的培训：
是指通过有关的培训机构，由具有实际行政工作经验和行政科学理论知识的人员，教导政府公务人员掌握和提高行政工作所需的特定知识和技能的过程。
七、国家公务员的考核：
是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属国家公务员进行的考察与评价制度。
主要包括四个方面：
德、能、勤、绩。
第八章机关行政
学习重点：
一、政机关的含义：
从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的，具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。
从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。
二、机关行政的特征
1、机关行政的事物性。
2、机关行政的综合性。
3、机关行政的时效性。
三、机关行政的基本任务
1、机关行政要做到人尽其才。
2、机关行政要做到物尽其力
3、机关行政要做到财尽其用
4、机关行政要做到时尽其能
5、机关行政要做到文昌其流。
四、机关行政的职责
1、参与政务。
2、处理事物。
3、搞好服务。
五、机关行政的作用
1、发动作用。
2、枢纽作用。
3、保障作用。
4、效率作用。
5、联系作用。
六、机关行政的主要内容。
（一）机关日常工作程序的管理
1、计划安排工作。
2、组织实施工作。
3、协调控制工作。
4、检查总结工作。
奖励教育工作。
（二）会议管理
（三）公文与档案管理
1、公文的含义：
是指行政机关在行政管理活动中，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录作用的载体。
2、档案含义：
行政机关档案是行政机关在公共行政管理活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史记录。
（四）行政经费管理：
是指行政机关工作中对本机关资金的领拨、运用、管理、监督活动。
（五）机关总务后勤管理：
是指综合办事机构对本机关的物资和日常的工作与生活的管理。
第九章行政决策
学习重点：
一、行政决策的含义：
是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所作出的决定的行政行为。
二、行政决策的特点。
1、行政决策主体的特殊性。
2、行政决策主体的广泛性。
3、行政决策主体的非营利性。
4、行政决策主体的合法性。
5、行政决策主体的强制性
三、行政决策的原则
1、科学预测原则。
2、信息原则。
3、可行性原则。
4、满
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