原创论著我国检警关系的反思与重构.docx
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原创论著我国检警关系的反思与重构
【本文完成于2005年12月，在中国诉讼法律网（
）、北大法律信息网、东方法眼（
我国检警关系的反思与重构
写作原由检警关系不是一个新问题，国内外学者早有论述，但是最近几年似乎又成为一个热点问题，不仅学术界的专家学者对此的研究乐不思彼，而且司法实务部门也不甘寂寞，甚至已有地方检察院进行了“检察引导侦查”的改革试点。
但是时至今日，中国的检警关系的改革何去何从仍然没有定论，反而尚有许多争论之处。
笔者现就读于北京大学法学院，2005年9月至2005年12月期间在北京市海淀区人民检察院进行了为期三个月的实习。
怀着对检警关系这一问题的浓厚兴趣，笔者在实习期间专门进行多次调研，对这一问题进行了深入的思考。
摘要我国现行的以“分工负责、互相配合、互相制约”为原则的检警关系，在法理上存在重大缺陷，在实践中造成了“检警冲突”。
本文拟就此问题展开研究，以中国现存检警关系的现状为基点，比较考察当今世界各国的检警关系模式，通过对我国目前流行的几种改革意见的分析评介，提出了笔者自己对我国检警关系改革的目标以及进路的看法。
关键词检警关系，检警冲突，改革重构，进路选择
AbstractTherelationshipbetweenpoliceandprocuratorateinChinabasedontheprincipleof“adivisionoflaborofwithseparateresponsibilitiesandworkingincoordinationandrestrainingeachother”,whichexposesagreatmanyproblemsnotonlyinthefieldsofjurisprudencebutalsoinjudicialpractice.Throughanalyzingthepresentsituationoftherelationshipbetweenpoliceandproscuratorateandreachingonthelegislationandpracticeofthemainnationsintheworld,thisarticlemakessomecommentsonthreesolutionstotheseproblemswhicharepopularnowadays.Then,thearticlesuggeststheobjectmodeandidealwaytoreconstructtherelationshipbetweenpoliceandprocuratorateinChina.
Keywordstherelationshipbetweenpoliceandprocuratorate,theconflictbetweenpoliceandprocuratorate,reformandreconstruct,waysandmeans
一、我国检警关系之现状
（一）检警关系概述
本文所谓的“检警关系”从实然层面讲就是公诉权和侦查权的关系。
依照《刑事诉讼词典》的解释，所谓“侦查权”就是“享有侦查权的机关搜集证据，揭露和证实犯罪，查缉犯罪人，以及实施必要的强制措施的权力”，“侦查权是国家权力的有机组成部分”。
侦查权一般是由警察行使，这是由他们的特征决定的，警察是国家的暴力机关，他的天然使命就是维护社会的秩序，依次也适用于追究犯罪、搜集证据和抓捕犯罪嫌疑人。
所谓“公诉权”，同一部字典的解释是：
“国家权力的一种，指专门国家法律监督机关享有的权利，再我国就是人民检察院履行其职责时所享用的权力”。
它主要包括法律监督权，提起公诉权等等。
随着社会的发展，犯罪的复杂性和隐蔽性都有所提高，以及人们对警察滥用职权的担忧，导致了侦查与检察的职能分离，因此，侦查与检察的职能区分是必要的，但理顺其中的关系也是必要的。
在刑事诉讼中，检察机关和警察机关作为追诉犯罪的主体，其中警察主要负责对刑事案件的侦查，检察机关主要负责对前者要求起诉的案件进行审查和提起公诉。
二者的工作存在着天然的紧密联系。
如何正确处理检察机关和警察机关的关系，对于国家追诉权的正确行使，从而刑事程序更加更加合理、有效的运作，保证刑事诉讼任务的完成以及司法公正目标的实现，具有重要的意义。
（二）我国检警关系现状
从我国现有立法来看,无论是现行宪法还是刑事诉讼法典,都在总则中明文规定,人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责、相互配合、相互制约，以确保准确、有效的执行法律。
而且该原则还被宪法确认为一项公认的刑事诉讼法的基本原则。
这种分工负责、互相配合、互相制约的原则是在我国长期的刑事诉讼实践中确立的，是我国刑事诉讼活动的一个重要特点。
分工负责，是指在刑事诉讼活动中公、检、法三机关按照法律的规定行使职权，各负其责、各尽其职，不可混淆也不可替代。
互相配合是指三机关应该通力合作、协调一致，共同完成刑事诉讼的任务。
互相制约是指三机关在分工负责、互相配合的基础上还要对其他机关发生的错误和偏差进行纠正，以达到互相牵制、互相约束的目的。
所以长期以来，我国便以“分工负责、互相配合、互相制约”作为调整我国检警关系的指导性准则。
在此基础上，我国形成了一种以检警制约为特征的检警关系模式。
这一关系模式依赖于两个理论支点：
一是检警分立。
即公安机关与检察机关在法律地位上是平等的，都是侦查权的主体，两者在侦查刑事犯罪案件的权限上，是分工负责的关系，公安机关负责大部分案件的侦查，只是有些案件由公安机关侦查不利时才有司法机关——检察机关来侦查，而不存在谁服从谁、谁辅助谁的主从关系。
二是检警制约。
即在检警分离的基础上进一步强调检察机关和公安机关的双向制约，不仅检察院有权制约公安机关，公安机关也可以反向制约检察机关。
（三）我国检警关系存在的问题
通过以上分析考察，不难看出，我国刑事诉讼程序中的检警关系是建立在分工负责、互相配合、互相制约的基础之上的具有鲜明特色的一种模式。
这种模式长期以来被认为对于刑事诉讼目的的实现有着积极的保障作用。
这也与我国学术界主流观点将惩罚犯罪作为刑事诉讼的首要目标息息相关，正如有学者说，“我国刑事诉讼法是人民民主专政的工具，其基本功能是从诉讼程序方面保证刑法的正确实施。
因此，保证有效的揭露犯罪、惩罚犯罪史刑事诉讼的首要任务。
”不可否认，这种在特定历史条件下形成的检警关系模式在特定的历史条件下有其合理性，而且在我国特定的司法背景中，该原则在刑事诉讼实践中的贯彻，对于查清案件事实，正确适用法律确实发挥了重要作用。
然而，由于该原则自身存在的问题、弊端和缺失，使得该院在在刑事诉讼实践中产生了一定的消极影响，反而妨碍了我国刑事诉讼制度的完善以及刑事司法公正目标的实现。
以下分别从诉讼法理、立法实践以及司法实践等不同的角度对我国目前检警关系存在的问题进行深入分析。
第一、从诉讼法理上
从诉讼的一般理论上，侦查的最终目的是为了控诉服务，在侦查阶段进行的调查取证、查明案件事实等等活动都是为了在法院庭审阶段支持控诉。
因此，侦查职能往往被视为控诉职能的辅助部分而不具有独立性，在刑事诉讼中定位执行控诉职能的检察机关和执行侦查职能的公安机关之间的关系时，执行控诉职能的检察机关应该居于主导地位。
正如有的学者所说的：
“公诉权应当包括侦查权。
侦查权较之公诉权来说，应该处于权利的下位。
”所以，既然控诉和侦查的关系在本质上应该是一种主从关系，那么行使控诉权的检察机关就应该有权监督、制约行使侦查权的公安机关，而反过来，行使侦查职能的公安机关却不能监督和制约行使控诉权的检察机关，否则将导致诉讼关系错位，诉讼机制冲突。
很显然，从我国目前的现实情况看，“分工负责、互相配合、互相制约”原则指导下的分立、制约的检警关系模式强调的是检警之间的平等和独立，在本质上是一种错位的关系模式，混淆了侦查职能和控诉职能之间的关系，违背了控诉与侦查之间的主从关系，违背了侦、控职能之间的配置规律，以至于引起了检警关系之法理错位，也必然会导致实践中的诉讼关系的不顺以及侦查机制的不畅。
第二、从立法实践的层面
我国现行的立法中，规定有检警关系及其相关内容的法律规范有很多，上有宪法，中有刑事诉讼法，下有最高检的司法解释以及公安部等部门的部门规章等等，层次不可谓不全，范围不可谓不广，但是细细研究却会发现其中的诸多问题。
宪法的规定只是抽象的原则，不具有现实的可操作性；最高检的司法解释以及公安部等部门规章又多是从各自部门的角度出发对其活动做出具体的规范；而真正从检警关系的层面规定了具有可操作性的行为规范的法律只有刑事诉讼法（当然包括相关的司法解释）一部而已。
以下仅就刑事诉讼法的法律规定存在的问题做简要介绍。
（1）刑事诉讼法对引导侦查的规定不完善，使检察机关引导侦查
工作进展步履维艰。
在刑事诉讼法中，与引导侦查权相关的主要规定主要体现在第68、68以及140条。
从这些规定来看，检查机关引导侦查，只是有权参加公安机关的讨论，一般案件之限于在批准逮捕、起诉阶段在书面审查的基础上向公安机关提出补查证据的要求。
由于刑事诉讼法对检察引导侦查的规定十分有限，远远不能满足实践的需要，在司法实践中，检查引导侦查的方式也已不限于上述的规定。
由于没有法律规定作为支持，检察机关引导侦查成功与否，很大程度上取决于公安机关的配合程度。
（2）刑事诉讼法对立案监督、侦查活动监督的规定过于原则，缺
乏实施细则，使这两项工作的开展受到很大限制。
这些规定见于刑事诉讼法的第8、76、87条。
在司法实践中，由于公安机关可以独立决定立案、侦查、撤案以及采取刑事拘留、取保候审、监视居住、追捕等强制措施，法律没有明确赋予检察机关知情权，虽然规定检察机关有实行法律监督的职责，公安机关也有予以配合的义务，但规定往往过于空泛，如何从职责与职权、义务的搭配上保证各种监督的实现则没有具体的规定。
因此检察机关对公安机关的侦查活动和立案活动很难能够实现全面监督，检察机关有关了解公安机关受案、立案、破案、撤案的数据和情况的要求大多受到拒绝，要开展立案监督、侦查监督通常只能通过被害人的控告以及在移送审查的案件材料中发现线索，而在对侦查、立案监督线索进行调查的过程中，又要依赖公安机关的配合。
法律上的不完善使得检察机关的立案监督难以展开，即便展开也难以监督到位。
（3）刑事诉讼法没有对公安机关不采纳检察意见或建议的惩戒
后果，缺乏强制执行力。
例如，在刑事诉讼过程中，当检察机关要求公安机关补充侦查一些证据时，如果公安机关办案人员认为不必要就可以不收集该证据，造成一些案件无法起诉。
这样既纵容了犯罪，又浪费了司法资源。
立案监督也存在同样的问题，如果公安机关坚持认为不应该立案，即使检察机关发出《立案通知书》，公安机关也可以不予立案，并不会因此而承担任何法律后果。
由于缺乏法律规定的惩戒后果，检察机关对公安机关的监督和制约作用必然显得苍白无力。
第三、从司法实践的纬度
从实践效果来看，我国现行的检警分立制约模式已经在实践中引起了严重的机制冲突，即“检警冲突”，造成诉讼关系的不顺以及检警关系的不畅。
这突出表现在：
（1）侦、控职能的本质同一性，使检、警两者重配合而轻制约。
目前，我国的司法监督权和控诉权都由检察机关行使，其中控诉权作为国家追诉权的一部分与侦查权具有本质同一性。
也就是说，检查机关在对公安机关的侦查行为进行法律监督时，却又与公安机关一起围绕着一个共同的目的——追究犯罪——而运转，这就导致了检察机关在更多的时候是想方设法与公安机关保持配合，以共同追究犯罪，而不是更好的监督公安机关的行为。
（2）侦查与控诉衔接不当，导致公诉的效益不高、效率低下。
刑
事诉讼审前程序的功能之一就是“更快发现、确定犯罪嫌疑人并依法起诉，为国家审判权的行使提供前提，为审判程序的运作做准备”。
刑事诉讼中的侦查与起诉活动的根本目的是为了公诉做准备，保证公诉人在法庭上获得成功，顺利实现国家对犯罪嫌疑人的刑罚权。
因此，只有以实现公诉为目的为指向，侦查活动才能有的放矢，只有侦查活动与公诉目标实现内在契合，侦查与起诉形成一个有机统一的整体，这样的审前程序才是优良的。
然而，我国检警关系模式将侦查和起诉划分为两个独立的诉讼阶段，从而造成审前诉讼程序的整体断裂，导致国家职能的分解和消弭。
在这种结构下，有限的司法资源因程序的重复开展而反复浪费，效率十分低下。
（3）检警分立制约导致双方“扯皮”、“内耗”，减损了检控职能。
由于我国检警分立制约模式的基本特点是检警关系的平等性和制约的双向性，因此，检察院对公安机关的监督、控制力度有限，公安机关往往脱离检控的要求自行其是，造成刑事侦查不能按照检控的要求实施，甚至双方“扯皮”、“内耗”。
比如，就检察院的立案监督权而言，根据刑事诉讼法的规定，公安机关不立案理由不成立，检察院通知公安机关立案的，公安机关就应该立案。
但是在实践中，在有些地方，公安机关却仍是不立案或者立案后撤销案件的方法来消极应付，使检察院的这一权利虚置或落空。
这必然导致检控能力的受损和下降。
面对这种情况，检察院却受制于分立制约的检警关系模式而束手无策。
（4）检警分立、制约，导致检警两机关重复进行同样的活动，造
成司法资源的浪费。
公安机关作为侦查机关，在刑事案件移交检察机关提起公诉之前已经对案件进行侦查、预审，已经对案件的基本事实有了比较全面的认识和把握。
而当案件移交检察机关时，检察机关又必须重新进行案件的预审，以及提讯犯罪嫌疑人等等，而这些活动都是公安机关已经完成的，所以这样无疑就造成两机关工作的重复，造成了司法资源的浪费。
（5）现行检警关系使得检察方的控诉、判断正确性降低。
检察机
关的控诉、判断是建立在充分的侦查证据的基础上的，而现在公安机关搜集的证据可利用率不高，质量低下，因此建立在此基础之上的判断实难实现。
再者，在我国检察机关不参与侦查机关的侦查活动，其判断是建立在公安机关搜集的犯罪人口供、证人证言、被害人陈述、鉴定结论等等的基础上，本身已经有了局限性，加上对于非法证据的判断也难免出现错误，直到辩方在法庭上提出其合法性是才发现此证据违法，不能使用，就将使控方自我陷入被动的局面。
（6）检察机关对侦查行为的监督不力，无法纠正其违法行为，无
法保证犯罪嫌疑人和被告人的人权以及诉权。
我国的公安机关和检察机关是一种相互制约的平行关系，而在实践中由于种种历史和现实的原因，公安机关的地位往往比较高，检察机关虽然属于监督机关，具有一定的监督权，但在实践中，这种监督是无力的，面临的困难重重，甚至是有名无实的。
因此导致公安机关在侦查活动中缺乏外部制约机制，在侦查实践中，公安机关采取逮捕以外的强制措施和其他强制性侦查手段具有很大的随意性，刑讯逼供、非法取证等违法侦查、侵犯人权的现象屡有发生，侦查程序的法治化程度较低，犯罪嫌疑人在侦查中的基本人权以及应有的诉讼权利受到极大的威胁。
由上可见，我国现行的检警关系模式存在着从法理到立法到实践的诸多的矛盾和问题，已经成为一个亟待解决的重要问题。
正是基于此，我国学者提出了很多改革检警关系的主张，这些方案又存在着很多的观点上的分歧。
那么，到底我们应该建立一种什么样的检警关系呢？
回答这个问题，我们必须首先对检警关系的具体模式进行进一步的细分与考察。
二、检警关系模式之比较、考察
（一）检警关系模式的介绍
对于检警关系的基本模式，我国学者众说纷纭，莫衷一是。
在全国诉讼法学研究会南京年会期间，有的代表认为检警关系模式只有一种，即检警一体化模式，大陆法系的检警关系模式可称为紧密型的检警一体化，而英美法系的检警关系模式则可称为松散型的。
对于检警一体化模式，有学者认为，“在现行的刑事司法体系中基本不存在”，“并不是大多数国家的通行做法，也不符合检警关系发展的大趋势”。
笔者认为，以上观点各有其道理，但是都不全面。
考察这一问题不应该仅仅局限于刑事审前程序的检警关系，而更应该重视检警机关在刑事诉讼特别是刑事审判中的关系。
所以笔者总结认为，世界上存在两种具有代表性的检警关系模式，即大陆法系检警关系模式以及英美法系检警关系模式。
（1）大陆法系检警关系模式
大陆法系国家普遍实行检警合一的关系模式。
所谓检警合一，并不是强调意味着检察机关和侦查机关在组织上合二为一，而是说，检察机关集侦查权和控诉权于一身，检察院是法定的侦查主体、形式上的侦查机关，而警察机关作为实质的侦查机关，仅是为帮助检察机关行使侦查权而设立的辅助机关，警察机关的任务就是协助检察院侦查犯罪或受检察院的指挥、命令侦查犯罪。
在侦查程序中，承担控诉职能的检察院是主导和中心，检察院不仅可以自己侦查，而且可以命令、指挥警察机关侦查犯罪。
（2）英美法系检警关系模式
与大陆法系国家不同，英美国家在观念上并不将检察机关视为民众的诉讼代理人。
因此，在观念上认为检察机关与作为政府代表的警察机关具有不同的性质，两者不存在合一的基础。
据此，侦查犯罪被认为是警察机关的职权，检察机关一般不直接行使侦查权，侦查权与控诉权相对独立，警察机关与检察机关也相对独立，由此形成了一种检警独立的关系模式。
（二）检警关系模式的比较
通过以上的考察可以看出，大陆法学国家一般实行的是不同程度的检警合一模式，英美法系国家则一般实行检警分立。
检警合一的合理性似乎存在问题，但是他之所以存在以上两种检警关系模式的不同，是由通过分析我们看到，检警分立与其法律文化传统、国家体制有着很大的关系，比如在英美法系国家，其传统一脉相承。
在那里，法院地位崇高，法院对警察侦查权滥用的限制非常有效，比如严格的非法证据排除规则，人们对自然正义和程序正义的追求是其他国家无法比拟的。
警察自早期就在刑事司法领域发挥了重大作用，也形成和养成了完善的侦查技术和证据搜集方式，其搜集的证据在法院的利用率高，价值大，至于检警分立带来的效率低下在那里也不成问题，因为在美国传统上效率就被放在了公正的一个次要地位。
总而言之，不同的检警关系模式是由各国不同的文化背景、法律传统、诉讼观念、价值取向等等因素决定的，因此不能说两种模式孰优孰劣，更不能简单的予以肯定或者否定。
但是，通过比较分析，我们仍然可以看出二者各自的优缺点。
学者一般认为，检警合一模式的优点主要在于：
其一，警察机关和检察机关均可行使刑事诉讼侦查权，更利于发挥国家行使追诉权的主动性，而且由于检察官参与、指挥侦查活动，有助于检察官更快速、准确的做出是否起诉的决定，从而使刑事诉讼更加快速、高效。
其二，警察和检察官统一于追诉任务中，可以实现警察优秀的侦查能力和检察官较高的法律素质的良好结合，从而保证国家追诉权的正确行使。
但是这种模式在实践中也存在一些问题，主要表现在因为检察机关不直接参与或指挥侦查，因而其做出的处分可能与案件的实际情况不符，从而招致警察的不满和抱怨，在一定程度上影响警察工作的积极性。
检警分立模式不会存在上述问题，但追诉进程较为缓慢。
由于检警的工作各自独立，检察官不了解侦查过程，只是根据警察移送的材料进行审查，势必影响检察官做出决定的速度和正确性。
检察官没有侦查权，无法对警察的侦查活动进行控制并在侦查阶段发挥专长，也不利于国家追诉权的正确有效的行使。
（三）检警关系模式的发展趋势
事实上，不论是检警合一还是检警分立，其实质都是以侦查职能和控诉职能也就是侦查机关和检察机关的关系为基础的关系模式。
纵观各国的法律规定和司法实践，不难发现上述模式的基本特征就是侦查机关和检察机关之间既存在形式上的分工关系，又存在实质上的合作关系。
形式上的分工是显而易见的，而实质上的合作又是必然的。
这是因为侦查（权）职能和控诉（权）职能之间本就存在实质的一致性和天然的亲和性。
侦查的根本目的就是为了控诉做准备，控诉的成功与否很大程度上取决于侦查活动的结果。
在此意义上，侦查机关与控诉机关的合作就是顺理成章的。
特别是当前，在世界各国的犯罪率普遍居高不下或者持续上升，以及国家和社会民众普遍都有加强控制犯罪的愿望以保障社会与人民安全的背景下，加强检警机关在刑事诉讼中的进一步密切合作，以确保案件的质量，从而提高惩罚犯罪的诉讼效率，已是大势所趋。
下面以英国、法国、日本、俄罗斯的司法改革为例加以说明。
1998年，英国议会决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察官与警察局之间的关系，提高刑事司法效率。
根据赖恩·格莱德维尔爵士的建议，英格兰和威尔士的警察机关和检察机关通过刑事司法小组和审判小组实现了共同办公。
日本经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。
其中与检警各项有关的改革就是要强检察官始终严正而且公平的行使犯罪侦查等权限；要求检察官与警察等第一线侦查机关进行配合、协作，以积极的态度公正、公平的解决案件。
在法国，从1998年4月15日到9月16日，司法部的部长会议一共公布了五个改革方案，其中有4个改革方案均体现了检察改革的内容，而检察改革的一个重要内容就是加强检察官对司法警察的控制。
2001年11月22日，俄罗斯联邦国家杜马通过新的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》。
该法典对原有的检警关系也做出了重大的调整。
其中作大的变化就是将侦查员、侦查处长、调查机关和调查人员的诉讼地位定位为刑事诉讼的控方参加人。
这就在法律上明确的将检警职能一体化了。
这种一体化不仅表现在调查机关和侦查机关必须对刑事案件进行侦查，以便为公诉作准备，而且在法庭审理中，为了保障公诉的合法有据，检察长有权委托对该刑事案件进行调查的调查人员或侦查人员出庭以国家的名义支持公诉。
通过以上考察，我们发现英美法系国家逐渐加强检察院对警察机关的控制和干预；而大陆法系国家虽然在立法中明确规定检察院可以行使侦查权并可以指挥、监督警察机关侦查犯罪，但在实践中，检察机关一般并不直接参加侦查，而是在需要的时候进行补充侦查。
由此可以得出结论：
两大法系趋于相互协调、接近。
三、我国检警关系的重构—改革的目标模式与进路选择
（一）三种进路及其评介
针对我国目前检警关系存在的问题，专家学者从不同的纬度提出了多种改革方案。
以下笔者就当前比较流行的观点予以评介。
（1）侦诉合一
侦诉合一，使侦查与控诉职能的合一，指侦查与控诉从立案侦查到法庭公诉都由一个机关统一行使。
它不同于上述的检警一体化，也不是检察引导侦查，而是在充分保证检察机关司法监督权的前提下，将控诉职能剥离，交由侦查机关行使，即侦查机关负责整个犯罪的追诉过程。
侦诉合一是侦审合一的延伸与延续，某一探组或者几名侦查人员负责案件一办到底是其核心形式。
这一理论貌似合理，可实际上却并没有真正解决侦诉之间的关系，法理上是站不住的。
另外从司法实践的角度看，它又可能遇到诸多问题：
第一、司法监督问题。
现行侦诉关系的理由之一就是通过检察机关控诉权的形式来制约侦查机关的行为。
把检察机关的控诉权完全剥离给侦查机关后，侦查机关的犯罪追诉权大大膨胀，从犯罪嫌疑人的角度讲，主要是侦查机关对犯罪嫌疑人实施的强制措施时间延长，这为侦查人员实施刑讯逼供等非法侦查行为营造了土壤。
第二、证据收集问题。
实行侦诉合一，侦查机关负责整个案件的侦查活动，为了公诉的成功，很可能导致其只重视证明犯罪嫌疑人有罪的证据而忽视无罪证据。
第三、办案质量问题。
由于警察警力不足、体质缺陷、人员素质等等原因都可能导致办案质量的低下。
第四、侦查人员的保护问题。
我国刑事诉讼法规定了公开审判制度，法院对案件的审理和判决，除了有特别规定外，都应当在法庭上公开进行。
实
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