启示与思考英国大学科研的政府资助体系.docx
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启示与思考英国大学科研的政府资助体系
启示与思考：
英国大学科研的政府资助体系
湛毅青李一智陈军
2013-1-2915:
01:
05 来源：
《科研管理》（京）2007年5期
作者简介：
湛毅青，李一智，陈军，中南大学，湖南长沙410083
湛毅青（1965-），女（汉），湖南长沙人，中南大学计划财务处副处长，研究方向为教育经济学。
内容提要：
英国政府通过“双重资助系统”对大学科研提供基础条件拨款和项目拨款，保持和提升大学进行科学研究的实力。
上世纪90年代以来，大学科研投入的多样化改变了大学科研投入结构原有的平衡，威胁到大学科研的可持续发展。
为了改变这种局面，英国政府大幅增加了对大学的科研投入，并改革了科研拨款办法。
研究英国政府对大学科研的资助体系，对于改革和完善我国现有的大学科研拨款体制和经费管理体制具有积极的意义。
关键词：
英国政府大学科研双重资助系统可持续发展
纵观全球，许多国家都把强化科技创新作为提高国家竞争力的战略，美国、英国、日本、加拿大等国近年来纷纷增加了对科技的投入。
面对日益激烈的国际竞争，我国政府也制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，做出了建设创新型国家的重大战略决策，并将大规模提高科技投入。
高等院校作为国家基础研究主力军、应用研究重要方面军和科技成果转化生力军，将不负使命，积极承担国家重大科研任务。
可以预见，高等院校的科研收入在“十一五”期间以及其后的一段时间里将会有大幅的增长。
但是，从近年对高校的财务审计情况看，发现高校科研经费管理存在很多共性的问题，例如：
科研管理费提取比例过高、项目结题不结账、开支的随意性较大等。
这些问题的产生使人们对现有的科研政策与高校实际情况的适应性以及科研拨款模式的科学性提出了质疑，不解决这些问题将不利于提高科技投入资金的使用效益，不利于国家中长期科技发展战略目标的达成。
因此，研究发达国家的科研拨款体系、学习和借鉴其拨款体系的先进性和科学性，对于改革我国现有的科研经费管理政策和拨款模式、实现2020年跻身于创新型国家的目标具有积极的意义。
英国是世界公认的科技强国之一，其科技投入、科学论文的产出与引用、获得包括诺贝尔奖在内的世界承认的国际奖项数均处于世界领先地位。
英国的大学是这些成就的重要贡献者，大学的科研成果不仅在国际上为英国赢得了荣誉，而且其新思想和新发明也带来了英国生产力和经济的高速增长。
这些成绩的取得与英国政府对大学研究工作的高度重视以及大宗的资金投入是分不开的，当然其科学的政府科研资助体系也发挥着重要的作用。
1政府科研资助体系
英国政府对高等院校的拨款管理分为四个层次：
议会、政府主管部门、拨款机构、高等院校。
议会是国家最高立法机构，全国性的高等教育立法以及对大学系统的拨款都必须经由议会通过。
议会批准的科研和教育预算分别划拨给科研和教育主管部门，这两个部门再通过各自的拨款机构将资金分配给大学：
科研主管部门通过八个研究委员会拨付资金，教育主管部门通过四个区域的高等教育拨款委员会分配和拨付资金。
教育主管部门的预算不仅包含教学资金，还包含科研和其它专项资金，这样就形成了政府对高校科研资助的两条资金流，被称为英国政府对大学科研的“双重资助系统（DualSupportSystem,DSS）”。
1.1高等教育拨款委员会拨款——基于水平
高等教育拨款委员会对高等院校的拨款分为四个部分，即：
教学拨款、科研拨款、专项拨款、指定项目基建拨款，其中教学拨款的份额最大，超过拨款委员会分配总额的60％，其次为科研拨款，大约占分配总额的20％。
分配到高等院校的各项资金以一个总额下达到学校，又称“一揽子”拨款，学校可以根据各自的任务和目标，在总额范围内自主安排资金的使用，保证分配资金用于教学、科研及其相关活动。
高等教育拨款委员会的科研拨款一般又称为与水平相关的（Quality-Related或QR）科研拨款，即QR科研拨款，旨在支持大学的基本研究能力。
QR科研拨款主要用于
（1）长期研究学者的工资；
（2）新研究人员的培训费用；（3）资助自由探索式研究项目；（4）科研基础条件建设，如：
基本建设、辅助人员的费用、基本消耗品[1]。
对于某些学科而言，特别是人文社会科学，QR科研拨款实际上是科研资助的主要来源。
QR科研拨款的绝大部分资金是按照公式分配到大学的，其分配参数包括大学的科研规模和科研水平。
科研规模是根据各类科研人员的折合人数来衡量的，而科研水平则来自“科研水平评估（ResearchAssessmentExercise,RAE）”体系的评估结果。
RAE参照英国和国际标准对68个学科设定评级标准，并按照设定标准对各大学有关学科评定等级，等级分为七级，由高到低依次为：
5[*]、5、4、3a、3b、2、1。
迄今为止已经进行了4次RAE评估，分别是1989、1992、1996和2001年进行的，下一次评估结果将于2008年公布。
RAE评估小组成员绝大部分为学术专家，涉及68个不同的学科领域。
高等教育拨款委员会除了提供QR科研拨款外，还提供两项专项拨款资助大学科研：
一项是海外研究生资助计划，该项目按照竞争机制，对成绩突出且有科研潜能的海外博士研究生进行资助；另一项是科学研究投资基金，用于科研基础条件建设。
1.2研究委员会拨款——基于项目
八个研究委员会[2]提供大学的科研项目拨款，又称与项目相关的（Project-Related或PR）科研拨款。
议会批准的科研预算由科研主管部门按照学科分配给八个研究委员会，研究委员会以同行评价的方式分配到最有能力承担项目研究的大学。
研究委员会分配的科研项目资金大约50％流向大学，其余资金流向研究委员会的科研机构以及资助一些国际研究设施。
研究委员会拨付的科研项目经费包括直接成本和一定比例的间接成本，间接成本大约是直接成本的46％。
这里的直接成本只包括全部时间投入项目研究的研究助理和支持人员的工资，因而在此基础上确定的用于补偿间接成本的费用相应很少。
除了拨款委员会和研究委员会以外，英国政府的其他部门、地方政府以及欧盟政府等各级政府部门也对英国高校提供科研拨款，但其作用与前两条资金流不同。
这些政府部门的科研拨款并不向所有公共部门开放，仅限于与其主管工作相关的特定研究机构，且拨款不经由中介机构。
例如，英国国家卫生局就是英国健康基础研究的一个重要的投资者，每年投入大学和研究所的临床研究及有关健康研究的基金总额超过5亿英镑。
从某种意义上说，这些政府部门的地位与研究委员会有些相似，但并不属于DSS的范畴。
2大学科研投入现状及新的投入战略
图1是2002-2003年度英国大学科研收入的结构图，该年度高校科研总收入为37.73亿英镑，其中各级政府资助超过三分之二；属于DSS的政府拨款占科研总收入的52.94％[3]，DSS以外的“第三方”收入占47.06％。
高等教育拨款委员会的科研拨款是大学科研收入的最大来源，也是所有来源中唯一用于科研基础条件建设的经费，其他来源的科研收入均属于项目经费。
由图示可见，项目经费与条件经费的比例大约为2∶1。
图1大学科研收入结构图
2.1大学科研收入变动趋势
多年来，由于大学科研来源的多样化，相对于DSS的“第三方”给大学提供的科研经费已接近大学科研收入的50％，而1988-1989年度，该比例不到25％[4]；拨款委员会科研拨款也由过去占科研收入的1/2下降到目前的不到1/3；十多年来，大学科研收入增长了50％，导致这一增长的主要因素是“第三方”提供的科研经费的增长。
大学科研收入变动趋势见图2。
图2大学科研收入变动趋势
由于包括研究委员会、政府其他部门、慈善机构和企业在内的项目拨款大幅增加，远高于用于基础条件投入的QR科研拨款的增长，QR科研拨款已无力补偿完成项目拨款研究所需要的基础设施，大学科研的可持续发展受到严峻威胁。
糟糕的是，由于缺乏强健的有关科研项目完全成本的数据，使得许多大学都低估了科研项目以及其他有关项目的成本，甚至是商业研究和咨询项目，也以低成本出售给私有组织，形成了高等教育的“低价文化”。
尽管英国政府非常支持大学科研经费来源的多元化趋势，但是，大学超负荷承接非政府研究项目，破坏了高校科研投入原有的平衡。
从短期来说，由于前期投入了比较充裕的基础设施经费，建立了良好的科研基础条件，后来的低投入还是带来了科研成果的高产出率。
但是，从长期来说，高校科研资源的过度消耗却影响了高校科研能力的保持和提高，影响了高校科研的可持续发展。
2.2科研投入战略
意识到大学科研所面临的危机，为了确保大学继续拥有强大的科研实力，保持英国经济的持续繁荣，英国政府提出了一系列新的科技投入政策和发展战略。
在2002年7月的《2002年度支出审查报告》（SpendingReview2002）中，英国财政大臣提出了2003-2004到2005-2006年度政府科研投入的增长计划，2005-2006年度，包括DSS在内的政府科技拨款将比2003-2004年度增加12.5亿英镑[5]。
在支出审查报告公布的同时，英国政府发布了科学、工程、技术（SET）发展战略——《投资于创新》。
该战略说明了如何将支出审查报告中提出的增加的科研投入和改革思路用于推进英国的创新，从而提高社会生产力，促进经济稳步增长。
2003至2006三个会计年度内增加的政府科研投入主要用于[6]：
增加拨款委员会“一揽子”拨款中的QR科研拨款；大幅增加大学的基础设施拨款，恢复、维护和提高科研基础设施条件；增加研究委员会的拨款，使其能够支付合适的科研项目成本，而非增加科研规模；支持合作研究以及新技术的开发；逐步提高博士研究生资助标准；增加高等教育创新基金（HEIF），鼓励跨学科、跨地区科技合作等。
在《2004年度支出审查报告》中，英国财政大臣进一步提出，从2004-2005到2007-2008年度，政府科技投入平均每年将在通货膨胀率的基础上增长5.8％。
同时，英国政府又提出了10年科技创新投入框架，即《2004-2014年科技与创新投入框架》，在该框架计划中，英国政府计划包含政府投入和非政府投入在内的科技开发投入占GDP的比重，由2004年的1.9％增加到2014年的2.5％[7]。
为了监控10年框架计划的执行情况，在公布框架计划的同时，英国政府还公布了一套综合的指标体系，并承诺每年根据指标体系，报告计划的执行进展。
3政府科研资助办法及其改革
英国政府在制定增加科研投入战略的同时，也组织对现有的政府科研资助体系进行了改革。
政府高度肯定了DSS对资助大学科研所发挥的作用，但对两条资金流具体的分配办法进行了调整和改革，确保分配办法的公平性和科学性。
3.1QR科研拨款分配办法
只有RAE评级为4级以上的学科才能获得QR科研拨款，拨款主要分成两部分，一部分是根据大学不同学科的科研水平和规模拨付的基础条件经费，另一部分是根据英国和欧盟成员国的博士生人数拨付的博士研究生指导经费[8]。
对于科研水平评级为5[*]级的学科，拨款委员会在第一部分公式分配的基础上再额外分配部分资金，该项资金是根据白皮书《高等教育的未来》的要求从2003年度开始实行的。
另外，对于伦敦地区的高校，考虑到其物价较高的因素，以上分配的资金均附加一定的比例来反映其附加成本，伦敦市区的大学附加12％，伦敦周边的大学附加8％。
第一部分拨款是QR科研拨款的主体，该部分拨款的公式主要涉及三个因素：
学科成本、学科规模和学科水平。
为了反映不同学科研究成本的不同，将68个学科领域分成三组，每组被赋予不同的权值，反映不同学科的相对研究成本，详见表1；科研规模主要通过研究人员的规模来反映，不同身份的研究人员被赋予不同的权值，科研规模由三个组件构成，各组件的权值和计算方法见表2，其中研究型教员人数是科研规模的主要决定因素，占整个规模的93％，其人数是由RAE核定的，因此，每两次RAE之间，研究型教员的人数是固定的，而其他人员的规模每年则会根据实际人数进行更新；为了体现对高水平学科的支持力度，不同的科研水平被赋予了不同的权值，同一学科评级为5[*]级的权值比评级为4级的大约高出3倍，而评级为1、2、3b、3a的学科则得不到该项拨款，详见表3[8]。
这三个因素中，学科成本权值的设定基本上维持不变，后两个因素的权值每年会根据实际情况有所调整，这里给出的是2006-2007年度的设定值。
QR科研拨款的分配过程比较简单，主要分为两个步骤：
首先确定68个学科各学科的分配总量，然后根据各大学满足拨款条件学科的水平和规模的计算结果，按比例分配到大学。
拨款委员会每年在网上详细说明计算公式，并以表格的形式公布各大学的拨款额。
目前拨款委员会的科研拨款75％流向25％的科研水平高的大学，除了25％的高水平的大学外，还有52％的高校至少拥有一个5[*]或5级的学科，拥有4级学科的大学更普遍，拨款委员会的其它科研拨款就流向这些学科。
可见，拨款委员会通过这种拨款公式将QR拨款分配到了科研水平高的大学。
3.2科研项目定价办法
为了改变高校科研项目成本支付不足的局面，在政府大幅增加项目拨款的同时，研究委员会改革了原有的拨款办法，决定按照项目“完全经济成本”（FullEconomicCost,fEC）的一定比例计算项目拨款。
科研项目的fEC是指一个项目的完全成本，由直接发生成本、直接分配成本和间接成本组成[9]，包括所有参与该项目的研究人员的人工费，以及分摊的合适份额的基础设施费用和间接成本。
直接发生成本通常是指可以直接归属到某一活动或项目的成本，如果不承担该活动或者项目，这些成本就不会发生，主要包括：
全时投入项目研究的人员的工资、差旅费、设备购置费、项目专用的消耗品、专门为项目研究购置的书籍、检验费、项目必须的机动车的购置或租赁费用、出版费、招募项目研究人员的成本和广告费用；直接分配成本是指项目直接使用的与其他活动共享的成本，主要包括：
根据工作量计算的项目负责人的工资、按项目投入时间分摊的多项目共享的人员的工资、房屋设施占用费、大型科研设施使用费、中央和分布式计算成本、共享设备的收费；间接成本是综合管理成本，主要包括：
行政办公室和基础实验室的消耗品、图书馆的服务成本和图书成本、打印及秘书成本、综合管理（如：
财务、人事、公共关系）和学院的服务成本、中央和分布式计算成本、所用资本成本[10]。
直接发生成本根据实际需要计算，直接分配成本和间接成本按照一定的标准分摊费用。
多个项目共享的房屋占用成本按照一定的方式分摊到受益项目上。
房屋占用成本既可以根据占用空间和时间比较精确地计算到某项目，也可以根据使用空间的折合科研人员数计算人均分摊标准。
有时采用该两者的联合方式，前者用于计算项目实际占用空间，后者用于计算公共空间的分摊。
最通用的方式还是根据使用空间的折合科研人员数计算人均分摊标准，其结果是￡/perFTE形式，并且根据科研项目的性质分为使用实验室和不使用实验室两种房屋占用费用。
间接成本通过间接成本费分摊到科研项目。
间接成本费的定义和计算均不同于北美国家高校所用的间接成本率，前者是一个与房屋占用费一样的标准值，后者是一个百分比。
英国高校科研间接成本率计算方法是：
科研间接成本总额除以折算的科研人员数，其结果也是￡/perFTE形式。
应用到每个科研项目时，只需将参与项目研究的折算科研人员数乘以标准的间接成本费即可。
从2005年9月开始申请的科研项目，研究委员会将按照fEC的80％拨付项目经费，从2011年开始，随着政府科技投入的进一步增加，这一比例将达到100％。
改革前后项目拨款额的区别见图3[11]。
图3研究委员会支付项目成本新老办法对比
4启示与思考
英国大学的科学研究之所以成果不断，之所以引领全球，政府的高度重视和资金的大量投入固然重要，但其科学而完善的科研拨款体系也起着极其重要的作用。
综上所述，英国政府对大学的科研拨款体系带给我们一些启示，也值得我们学习和借鉴。
其一，QR科研拨款维持和提升了高水平大学进行科学研究的基础条件。
政府将RAE评估结果与拨款挂钩，给评估等级高的大学拨付一笔稳定的、在大学科研收入中占很高比重的基础条件拨款，保证了科研水平高的大学进行科学研究所必需的基本的人、财、物资源。
这种激励机制既鼓励大学重视其基础条件的建设，也提升了大学的科研水平。
1992年的评估结果显示，5级和5[*]级的学科只拥有23％的研究型教员，1996年达到31％，而2001年上升到55％，且超过2/3的大学拥有至少一个5级或5[*]级学科[12]。
实践证明，QR科研拨款对于英国高校科研成果的高产出率起着非常重要的作用。
其二，QR科研拨款为科技原始创新创造了条件。
QR科研拨款的用途之一是资助自由探索式研究，这种研究是由学者们的好奇心所驱动的，实际上，每一项重大的科技突破都是好奇心驱动下所引发的研究，如：
达尔文的进化论、X光、激光、微波等。
但是，这种火花闪现的初期如果缺乏外部条件的支持，往往很快就会熄灭。
QR科研拨款为这种珍贵的想法提供了最初的也是最重要、最及时的资助，使得在外部组织尚未认识其研究价值、不可能提供立项资助的情况下，产生想法的学者们能够依靠学校的支持进行初期的研究。
科学是鼓励创新、宽容失败的，尽管这种研究很有可能产生失败的结果，但是，一旦成功就很可能是原创性成果，这也是英国有如此多的科学家获得诺贝尔奖的原因之一。
其三，fEC的引入保障了大学科研的可持续发展。
fEC将企业的“基于活动的成本计算（ActivityBasedCosting,ABC）”原理，以合适的形式应用于高校复杂的活动和文化中，对高校包括直接成本和间接成本在内的所有的成本进行分析，并以一种公平、合理的方式将这些成本归集到大学的教学、科研和其它核心活动，避免了高校用教学或其他资源补偿科研成本，有利于高校更好地履行受托责任。
fEC的研究不仅为政府和其他外部组织对科研项目拨款提供了定价依据，也为高校内部加强成本管理提供了科学的方法。
其四，非官方的拨款机构对于保证拨款的公平、合理和科学性作用明显。
政府的QR和PR科研拨款并未由政府主管部门直接拨给各高校，而是分别经由拨款委员会和研究委员会这些非官方的拨款机构拨付，在政府和高校之间起到重要的缓冲器所用，也是现代大学制度的重要体现。
若没有拨款机构，由政府直接向高校拨款，难免会将政治的因素介入到高校，高校的学术自由就难以得到保证。
从政府的角度看，通过拨款机构，既可以保证高等教育的公共资金公平、透明地拨付给高校，也可以避免“人情款”、“关系款”以及高校校长和研究学者“跑部钱进”的麻烦。
同时，拨款机构公布拨款结果的全透明形式，既是接受所有高校及公众的监督，也是对其本身的公平操作最有效的约束。
参考文献：
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