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公开办理政协提案的研究公共管理硕士学位论文
公开办理政协提案的研究
——以九届**市政协为例
摘要
随着国家和地方政务公开向更深层次和更宽领域发展，公开办理政协提案已经成为社会各界关注和政协提案工作的重要方式。
由于全国和地方政协对公开办理政协提案都处在创新摸索阶段，而就此领域进行的系统理论研究还需要不断深入，一些亟待解决的问题需要从理论上予以研究探索。
本文将以新公共管理的公共决策、政治参与、协商民主等有关理论为基础，以《政务公开条例》和《提案工作条例》为法理依据，以**市政协提案工作为证例，对公开办理政协提案促进经济社会科学发展等相关问题进行研究探索，为各地推广公开办理政协提案工作提供理论依据和有益参考。
文中通过进一步深化政务公开工作，研究公开办理政协提案的理论及意义，以九届**市政协为例，研究分析公开办理政协提案的实践及其存在的问题及成因，通过深入研究全国各地公开办理政协提案的经验及公开办理政协提案的形式内容，以及公开办理重点、难点提案等问题，分析研究推行公开办理政协提案的若干对策。
为各地加强和改进政协提案工作，将公开办理政协提案工作纳入机制，推进此项工作的制度化、规范化、程序化、信息化建设，促进公开办理政协提案工作有序发展。
关键词：
公开办理政协提案民主监督协商民主政治参与
目录
第一章前言1
1.1研究背景1
1.2国内外研究现状及发展趋势1
1.2.1研究现状1
1.2.2发展趋势2
1.3研究目的3
1.4研究方法3
1.4.1实证研究法3
1.4.2比较研究法3
1.4.3统计分析法3
第二章公开办理政协提案的理论研究4
2.1政务公开4
2.1.1定义4
2.1.2原则及范围4
2.2公开办理政协提案4
2.2.1含义与形式4
2.2.2公开形式的异同4
2.2.3公开与不公开的异同5
2.3政协三大职能5
2.3.1政治协商中的公共决策协商理论5
2.3.2人民政协的民主监督理论6
2.3.3人民政协的参政议政与公民政治参与理论6
2.4公开办理政协提案的意义7
2.4.1是实行“善治”的需要7
2.4.1.1社会发展的需要7
2.4.1.2协商民主的需要7
2.4.1.3扩大公民有序政治参与的需要8
2.4.2有利于广泛实行民主监督9
2.4.2.1有利于对提案质量的民主监督9
2.4.2.2有利于对提案办理质量的民主监督9
2.4.2.3有利于对提案服务质量的民主监督10
第三章**市公开办理政协提案的实践研究10
3.1**市公开办理的实践10
3.1.1公开办理逐步规范化、制度化、信息化10
3.1.1.1协商办理推动了公开办理发展11
3.1.1.2公开办理逐步规范化12
3.1.1.3公开办理逐步制度化12
3.1.1.4公开办理逐步信息化13
3.1.2公开办理的作用及效应13
3.1.2.1解决重大问题13
3.1.2.2热点提案落实13
3.1.2.3得到普遍认同14
3.2**市公开办理存在问题与成因16
3.2.1主要存在问题16
3.2.1.1公开未普及导致社会知晓度低16
3.2.1.2办理责任有待在深化公开中明确17
3.2.1.3办理监督有待在深化公开中加强17
3.2.2问题的成因17
3.2.2.1尚未形成普遍认识和长效管理17
3.2.2.2缺乏行之有效的监督机制18
3.2.2.3缺乏规范统一的实施指导18
第四章全面推广公开办理政协提案的对策研究18
4.1全国各地公开办理的经验研究18
4.1.1公开办理纳入督办机构职能18
4.1.2运用政府网站公开办理政协提案19
4.1.3构建高层协商机制公开办理重点提案19
4.2公开办理政协提案的规律研究19
4.2.1从面商化向公开化发展19
4.2.1.1面商办理为公开办理奠定基础20
4.2.1.2面商化必然走向公开化20
4.2.2从部分公开向全部公开发展20
4.2.2.1分层次公开20
4.2.2.2分级别公开21
4.2.2.3公众参与公开21
4.2.3着重难点、重点提案的公开办理21
4.2.3.1难点提案集中公开办理21
4.2.3.2重点提案统一公开办理22
4.2.4督促办理向公开评议推进22
4.2.4.1纳入监督监察系统督办22
4.2.4.2公开评议评优评先22
4.3全面推广公开办理的若干对策22
4.3.1营造公开办理政协提案新氛围22
4.3.1.1应在服务科学发展上统一认识22
4.3.1.2应进一步增强公开办理提案意识23
4.3.1.3应在提案及服务工作上提高水平23
4.3.2推动公开办理政协提案工作持续开展23
4.3.2.1开展高层协商23
4.3.2.2加强工作协调23
4.3.2.3扩大媒体宣传23
4.3.2.4公民参与督办23
4.3.3全面推进网上公开办理政协提案24
4.3.3.1建立提案工作动态管理平台24
4.3.3.2全面掌握网上公开动态24
4.3.3.3部门网站公开办理政协提案24
4.3.3.4推动全部提案的公开办理24
4.3.4实现公开办理政协提案制度化、规范化、程序化24
4.3.4.1公开办理要以制度为保障24
4.3.4.2公开办理要形成操作规范24
4.3.4.3公开办理要明确工作程序24
4.3.5切实加强公开办理政协提案工作管理25
4.3.5.1强化督办机构的职能25
4.3.5.2纳入政务公开范围考评25
4.3.5.3开展民主公开评议25
结论25
参考文献27
附录：
29
附录1：
调查问卷（给政协委员）29
附录2：
调查问卷（给承办单位联络员）31
附录3：
调查问卷（给政协参加单位联络员）33
附录4：
调查问卷情况汇总35
附录5：
**市政协办公厅关于提案办理信息公开的实施办法（试行）39
附录6：
**市政协提案办理工作考评办法42
附录7：
**市政协提案办理工作考评评分表45
致谢：
48
攻读学位期间发表论文情况：
49
第一章前言
1.1研究背景
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。
人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。
在我国经过30多年的改革开放，价值观念、经济组织、分配形式、社会结构和利益格局日益多元化的背景下，政协工作正在与时俱进，紧跟时代发展步伐，通过制度化、规范化、程序化、信息化，进一步推进中国特色的政治体制改革力度，为国家的社会主义民主政治建设，做出应有的贡献。
“政治协商、民主监督、参政议政”是人民政协的三大主要职能，这决定了政协委员和政协参加单位为民代言的界别代表职责。
政协提案是界别代表履行职责的重要方式，是采纳、取舍和提炼民意，与国家机关进行沟通对话和良性互动，促进国家机关民主执政、依法执政、科学执政的有效途径。
与此同时，国家机关妥善办理政协提案，不仅是法律刚性要求和推进民主政治建设的重要任务，也是通过提案办理加强与各界人士、广大民众进行协商沟通的具体体现，是党委和政府了解政协委员所代表和联系的界别群众利益诉求和愿望的重要方式。
[1]公开办理政协提案正是在以往党政部门认真办理提案的基础上，从进一步推进民主政治建设和增强合法性与公信力来考虑，如何使政协提案工作在新的历史条件下，不断开放创新，紧紧围绕科学发展、和谐发展，发挥其独特作用，需要我们深入地研究和探索。
1.2国内外研究现状及发展趋势
1.2.1研究现状
从国外的政治制度看，有的专家认为，西方的上议院与中国的政治协商会议制度有着相似之处，但政治协商会议制度既不是西方的上议院，也不是政党组织。
[2]人民政治协商制度是中国特有的政治制度，政协提案是该制度特有的产物。
因此在开展公开办理政协提案研究时，套用国外相关制度的研究，不尽适用于政协提案领域作研究参考。
而从政务公开的角度来看，国外的政务公开基本是建立在人民主权理论基础之上的。
例如瑞典最早于1766年制定了《出版自由法》，规定市民有接近公文文书的权利；美国于1966年颁布了《信息自由法》，除某些政府信息免于公开外，原则上向所有人开放；而英国2000年通过的《信息自由法》也规定，以任何形式记录的信息，任何人，包括自然人和法人都有权利要求公共机构公开信息；国外的大部分国家都以制度明确规定了公民的知情权。
从国内对公开办理政协提案工作的研究状况来看，主要的理论基础和研究成果是人民政协各级机关的工作规章制度、工作报告以及发行文集。
[3]而且从经验介绍方面对公开办理政协提案工作进行的报道总结类文章，已取得一些成果，主要集中发表在《中国政协》、《人民政协报》及各地政协机关刊物上。
但纵观学术界，在公开办理政协提案领域还缺乏系统的理论研究，根据笔者查阅，涉及公开办理政协提案的学术论文几乎没有，而且对提案办理工作研究的论文也不多。
已有的相关论文著作如张凤玲《人民政协提案运行机制与民意表达的相关问题》（2009），刘玲的《政协提案在人民政协参政议政中的作用研究——以上海市人民政协为例》（2010）等，从总体上看理论性的研究还很薄弱。
1.2.2发展趋势
当前，我国在扩大公民有序的政治参与方面取得了一系列进展，公民的维权意识不断提高，基层民主有了很大发展，公民参与立法和行政决策的制度也在不断建立，在政治协商中公开办理政协提案，也已成了政务信息公开向多层次、宽领域发展的新形式、新趋势。
2006年的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出，要拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。
[4]
2007年温家宝总理在《政府工作报告》中，明确提出保障公民的“四权”，即依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。
而首先要保障的是公民的知情权，知情才能参与，才能表达和监督。
2009年颁发的《全国政协办公厅关于加强和改进提案工作的若干意见》对公开办理政协提案提出了明确的要求。
《意见》专门以“加大公开提案全文及办理复文的力度”为大题整段诠释，指出“要本着积极稳妥、循序渐进的原则，在以往公开部分提案全文做法的基础上，进一步运用互联网有序扩大公开提案全文及办理复文的范围”。
[5]
2010年，中共**市委召开全市政协工作会议，提出了《关于进一步加强和改进人民政协工作的意见》（南发[2010]20号文），要求各级党委、政府及有关部门对政协的提案、建议案、调研报告、社情民意信息，要认真办理，及时答复；党政领导有批示的要纳入督查范围；要明确承办机构和人员，按照提案公开办理等规定及时办理、保证质量，注重落实，纳入绩效考评内容。
[6]
2011年2月28日修订的《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》（以下简称《政协提案工作条例》）规定，“提案是履行人民政协职能的重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，是发扬中国特色社会主义民主的重要形式，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。
”并且规定，提案委员会的职责包括：
“组织提案工作的宣传报道，逐步推动提案工作公开化。
”[7]
2011年8月25日修订的《中国人民政治协商会议**市委员会提案工作条例》明确规定，“提案委员会以通报提案办复进度、上门走访调研、组织委员视察、网上公开信息等方式，检查督促一般提案的办理。
”“承办单位应根据政务信息公开的规定公开提案办理信息。
”[8]
2012年4月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》强调，政协组织要采取有效措施提高提案质量，强化政协组织内部提案整合机制，建立健全提案质量评议制度，完善优秀提案评选办法。
完善提案内容及答复意见公开机制。
这充分说明，党中央、国务院对政协提案工作的高度重视，再次说明了提案工作的重要性和当前加强提案办理工作的紧迫性，同时首次将公开办理政协提案工作纳入机制。
[9]
1.3研究目的
随着新形势下政协提案工作的发展，全国政协及部分省市政协已对公开办理政协提案有了一定的重视和尝试，纷纷有意识地开展此项工作，政协提案的办理日趋向公开化发展。
但就目前情况看，公开办理政协提案工作仍有一些亟待解决的问题，需要系统的理论研究，逐步形成完整的理论框架、操作方法，包括基本程序、规范和制度保障。
这些问题不解决，将难以适应政协提案工作公开化的发展要求。
基于此，本文将以九届**市政协为例，以各地政协的经验为借鉴，通过对公开办理政协提案的研究，力求从理论和实践上，对公开办理政协提案工作作初步的阐述，以期填补此项研究的空白。
研究的最终目的是使公开办理政协提案工作受到更多重视，形成规范化、程序化、制度化的工作体系，通过提高政协提案质量、办理质量和效率，促进经济社会全面、协调、可持续的发展。
1.4研究方法
本文研究公开办理政协提案问题，将采用实证研究法、比较研究法和统计分析法。
1.4.1实证研究法
通过实证研究，认识、分析和解释公开办理政协提案存在的问题。
采取点面结合的方法，将询问走访、座谈、问卷调查、实地考察等研究结果，作为客观认识和分析当前公开办理政协提案中突出问题的依据，立足于解决公开办理政协提案的难点。
1.4.2比较研究法
通过网上收集我国各地市对公开办理政协提案的实践材料，对各地与**市的工作现状进行横向比较；对公开与不公开办理政协提案在不同时期、不同地点、不同情况下的不同发展表现进行纵向比较，以揭示其发展的规律，从而得出符合客观实际的结论。
1.4.3统计分析法
通过调研获取的相关资料数据进行科学统计，并运用相关专业知识通过逻辑论证、分析得出结论。
第二章公开办理政协提案的理论研究
2.1政务公开
公开办理政协提案是政务信息公开的深化和发展，与国家实行政务公开有着密切的关系和关联。
研究公开办理政协提案理论问题，必须从研究这些关系、关联以及具有的意义着手。
2.1.1定义
政务公开是指国家行政机关在依法履行管理职能和提供公共服务过程中，依据法律、法规规定，向管理和服务对象以及社会公众或者机关内部，公开相关政务事项，并接受监督的行政行为。
政务公开实质是以权力运作为主线，向社会公众赋予参与政治、经济、社会、文化和生态建设的权利，强调对公共事务的公开和公共权力的监督。
2.1.2原则及范围
根据《中华人民共和国政务公开条例》即《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政务公开条例》）规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。
政务公开的范围，一方面是由政府机关主动向社会民众公开的政务信息，包括法律、法规和国家有关规定的制定、规划及实施，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序和办理结果等情况。
另一方面，公民、法人或其他组织依法依规享有申请政府机关公开相关信息的权利，包括要求政府义务公开一定信息的权利和在法律允许范围内获取各类信息的自由。
[10]同理，政协提案及其办理，是政协委员、各民主党派、人民团体和政协专门委员会依法依规提出提案，党政部门依法依规办理提案，政协提案部门依法依规促进提案落实的各个履职过程，也应依法依规向社会公开，反映民众意见，接受民众监督。
2.2公开办理政协提案
2.2.1含义与形式
公开办理政协提案是依照国家《政务公开条例》和《政协提案工作条例》的规定，运用不同方式进行客观即时、规范有序、面对提案者和社会公众的提案办理信息公开工作。
公开办理政协提案包括公开提案者、提案内容、提案办理方式、提案办理过程、提案答复内容、提案办理结果、提案落实情况等。
公开办理政协提案是政务公开在提案办理上的体现形式，本质上属于政务信息公开，理论依据源自政务信息公开理论。
目前的公开形式主要有面商式公开和网络式公开，公开的方式有主动公开、申请公开和协商公开。
2.2.2公开形式的异同
面商式公开办理政协提案是在提案者与承办单位面对面协商的基础上，将参与者扩大到市民、市民代表或提案受益者，同时由媒体对提案办理情况等公开报导或系列报道；网络式公开办理政协提案是运用互联网将提案、提案办理过程和提案办理情况向社会公开，让市民、网民参与对提案和提案办理进行评议评价。
两种方式的公开工作都是以人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能的理论为基础并加以发展的，在操作上既有共性也有不同。
共同之处在于两种形式都主张多方参与政协提案工作，特别是让市民或市民代表了解提案和提案办理情况，对其进行监督；不同之处是：
面商式公开仅就个别提案、重要提案或同类提案实行见面协商公开办理，公开的范围不可能太宽，需要量力而行，实行重点、难点提案公开办理。
网络式公开则通过互联网公开交办提案、办理提案、答复提案、接受评议，公开办理的范围不可能太窄，凡不涉及党和国家秘密的都能够公布，并及时予以公开。
2.2.3公开与不公开的异同
公开与不公开办理政协提案，二者有相同与不同之处。
理论上和实践中都要求：
提案是政协委员和政协各参加单位出于履职尽责的目的提出的，而且必须是经过政协提案委员会审查立案的；而承办单位需要按照提案办理的基本要求，完成提案的办结；提案工作部门需要根据实际情况，做好跟踪服务及督办工作。
其中，提案的立案审查程序和标准，在一定程度上为提案办理的公开化创造了条件。
立案标准要求，凡包含有涉及党和国家机密的，国家明令禁止的，反映单位之间、单位内部管理和利益纠纷的，进入刑事、民事、行政诉讼以及仲裁程序的等等内容不宜立案。
因此，《政务公开条例》明文不予公开的内容，如果出现在提案中是不能立案成为提案的；提案的审查立案，无形中就为公开办理政协提案创造了现实条件。
不同之处在于：
不公开办理政协提案将使提案仅仅是政协和党政机关之间流转的书面文件，广大人民群众无法知晓，无法查阅、证实提案的内容与落实情况。
这无疑给人民群众了解政协委员参政议政的能力水平，政协机关的监督能力、时效，政府对提案办理的工作态度与落实情况等，带来了困难和障碍。
而公开办理政协提案将不仅让提案在政协和党政机关之间流转，还能满足人民群众对提案、建议的落实情况，进行全面、细致、全程的了解和监督，进一步推动政府相关工作的开展。
这让人民群众有了更多的知情机会，各界人士得到更方便、更有序的政治参与，不断地推动协商民主的进程。
2.3政协三大职能
人民政协履行政治协商、民主监督和参政议政三大职能是人民政协发扬社会主义民主的主要途径。
三者互有区别，但又密不可分。
政治协商和参政议政过程中的批评和建议，本身就是监督。
民主监督的运作往往也是通过政治协商和参政议政来完成的。
[11]人民政协履行这三大职能的方式很多，但提案因其广泛性、灵活性和实效性的优势，而有着独特的作用。
正因如此，提案成为政治协商、民主监督的好形式，参政议政的好渠道，为政协委员贡献才智、发挥专长提供了好舞台。
2.3.1政治协商中的公共决策协商理论
政治协商是人民政协的首要职能，也是实行科学、民主决策的重要条件。
人民政协通过政治协商可以把各方人士的利益表达和政治诉求纳入有序的政治参与，把协商的政治性和多元性有机地结合起来。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》还将政协的政治协商纳入决策程序，规定“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”，这就使政治协商成为党和政府公共决策的必经程序，进一步提升了人民政协政治协商职能的地位。
[12]由此，实现了政治协商从制度建设到制度实践的重大跨越，从“关心协商”、“可以协商”到“必须协商”、“程序协商”，从“软办法”转变为“硬约束”，[13]从被动受理提案向全方位、全过程、全员参与发展，为协商民主营造了良好氛围。
政治协商职能中的公共政策协商，主要是人民政协就国家和地方的大政方针，政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，以及贯彻落实中共中央和国家以及地方领导机关的大政方针和重大决策等，在决策之前和决策执行过程中与各民主党派、人民团体以及各界代表人士进行的协商。
它的主要形式是政协举行的各种协商会议，其中包括：
政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议；根据需要召开的各党派团体、界别等的代表参加的协商座谈会；以及政协负责人或委员应邀列席党委政府举行的部署工作、研究重大问题的常务会议和全体会议等。
[14]
2.3.2人民政协的民主监督理论
政协章程规定，人民政协的民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行的监督。
它主要是通过政协委员的各种提案、深入基层视察和调查、对政府官员的民主评议以及反映社情民意等形式实现的。
[15]政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。
[16]以政治合法性来看，政协的民主监督是由我国基本政治制度决定的独具中国特色的民主监督形式，具有鲜明的政治性和很强的政治影响力，是人民行使监督权力的重要形式，发挥着其他监督形式不可替代的重要作用。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道”，以及“要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用”。
[17]人民政协根植于人民、服务于人民。
努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是政协开展民主监督的出发点和归宿。
[18]可以说，政协民主监督是共建共享和谐社会的“善治”通道。
公开办理政协提案实行宽领域的民主监督，是建立在统一战线基础上，以团结为前提的一种民主形式，其代表的是广大人民利益，其监督具有视野广、角度多、客观性强等特点，体现了人民群众的意志，有利于党委和政府及时地听到来自不同方面的声音。
[19]通过公开办理政协提案实行民主监督，将突显鲜明的政治性，扩大人民政协的影响力，丰富人民行使监督权力的形式。
2.3.3人民政协的参政议政与公民政治参与理论
人民政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。
包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥委员专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设建言献策等。
[20]人民政协由各党派、团体和界别组成，各类人才济济，素有“人才库”、“智囊团”之称，他们不仅有广泛的代表性，而且人才智力密集，是广大人民的利益所在，他们的参政议政是公民政治参与的组成部分，满足了社会各阶层日益强烈的参与政治生活的愿望。
而且人民政协的位置超脱、作用独特，能够将政治责任意识强、综合素质较高、参政议政能力较强的群体团结起来，疏导参政议政欲求，化解非理性参与的破坏力，消除参与危机等副作用，吸纳理性的参政意见，充分体现出委员的公民权利意识，反映了民众的利益诉求和愿望，维护了公众利益的实现。
同时更为政府部门博采众长，倾听社会各方意见，提高决策民主化和科学化提供了有效途径，有力地促进了我国民主政治建设。
[21]人民政协的参政议政畅通和拓宽了公民有序政治参与渠道，有利于实现广泛的人民民主，促进中国政治良性发展以及社会和谐发展。
2.4公开办理政协提案的意义
根据国家《政务公开条例》规定，需要社会公众广泛知晓或者参与的相关信息，应当
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