北京交通发展纲要.docx

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北京交通发展纲要

《北京交通发展纲要（2004-2020）》

前言

北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名古都。

北京也是我国综合运输体系中重要的航空与陆上交通枢纽城市。

在党中央、国务院的关怀支持下，北京交通事业不断发展，为首都功能发挥与经济社会发展提供了有力的保障。

新世纪的第一个十年是北京实施“新三步走”战略的重要时期，全面实现“新北京、新奥运”战略构想是这一时期的主要任务。

北京经济社会的快速发展将有力地推进交通事业的持续发展，同时，交通的现代化也将为北京建设成为具有鲜明特色的现代国际城市、文化名城和宜居城市提供必要的基础条件。

北京交通发展既面临世界大城市的共性问题，也有其特殊性。

解决城市交通问题，既需要政府审时度势，不失时机地作出正确决策，同时也必须依靠社会公众的积极参与和广泛支持。

为此，市委、市政府决定编制《北京交通发展纲要（2004～2020）》（以下简称《纲要》），以指导北京交通事业的新发展。

《纲要》在总结历史经验教训的基础上，分析了交通问题的症结与未来发展趋势，提出了建设“新北京交通体系”的目标，制定了实现这一目标的战略途径、基本交通政策和近期实施的重大行动计划。

《纲要》将作为今后一个时期指导制定全市交通规划、交通政策和实施计划的纲领性文件。

《纲要》既是政府在发展交通方面对社会的承诺，也是规范公众交通行为的基本准则。

《纲要》编制的基准年为2003年，近期指2010年，远期指2020年以远。

第一章交通发展进程

1.1发展成就

北京经济社会的快速发展和城市现代化步伐的加快，为北京的交通发展提供了前所未有的机遇和条件，交通事业实现了跨越式发展。

（1）交通建设投资持续增长

1993～2003年，全市交通基础设施建设投资累计达1219亿元，占同期地区生产总值的5.32％。

其中，“九五”期间交通建设投资总额比“八五”期间增加了3.5倍，达到602亿元，占地区生产总值的比例由“八五”期间的3%上升到5.97%。

2003年，交通建设投资总额208亿元，占地区生产总值的比例达到5.67%。

（2）交通设施供给水平不断提高

2003年，市区道路总里程达3727公里，其中城市快速路达到216公里，道路面积7344万平方米；与十年前相比，市区道路总里程和面积分别增长了41%和1.7倍，路网功能结构及运行条件显著改善；市域公路网总里程14453公里，其中高速公路总里程达到501公里；城市轨道交通运营里程114公里；公共汽车及无轨电车总数已达18929辆（含小公共汽车2295辆），运营线路总长度17908公里；航空港及铁路枢纽运输能力与服务水平均有较大的提高。

（3）交通运输能力快速增长

城市机动车保有量由1993年的56.4万辆上升到2003年的212.4万辆，道路系统承载能力基本适应了机动车保有量快速增长的需要。

公共客运交通系统年客运量达到42.7亿人次，增长了19.2%；道路年货运总量达到2.86亿吨，增长了10%。

（4）交通管理水平不断提高

初步建成了以交通控制系统为龙头，以交通实时信息采集为基础的现代化智能交通管理体系框架。

交通法制建设和教育宣传取得显著成效，主干道机动车遵章率99.1%，交通事故万车死亡率7.7，均达到历史最好水平。

城市公共客运系统引入现代信息技术和先进管理手段，运营效率和服务水平得到提高。

（5）交通环境明显改善

2003年，新增轻型汽车和重型柴油车排放全部达到第二阶段机动车排放标准（相当于欧洲Ⅱ号标准）；使用压缩天然气公共汽车达到2078辆；机动车尾气排放污染得到初步控制，一氧化碳和氮氧化物浓度较“九·五”期间下降26.7%；交通环境噪声降至70分贝以下；行人交通设施和步行街区的建设为市民提供了良好的出行环境；在改善城市交通状况的同时，对交通建设与城市风貌及自然生态环境的协调关系愈加关注，交通服务愈加重视“以人为本”的原则。

1.2主要问题

尽管在交通设施建设与运行管理上不断增加投入，但由于交通需求总量的急剧增长及需求构成的多样性和复杂性，城市交通总体形势依然非常严峻。

北京社会经济现代化、城市化以及机动化已同时步入高速发展期，当前城市交通的紧张局面是城市快速发展进程中多种矛盾的集中反映，交通拥堵状况的根本缓解是一个长期的过程。

北京交通发展既面临世界大城市普遍存在的共性问题（例如小汽车交通需求过度膨胀，与城市资源和环境承载能力的尖锐矛盾），同时也有其自身的特殊性问题，主要表现在：

（1）城市建设与城市交通发展不协调

市中心区城市功能的过度聚集和土地的超强度开发导致人口与就业岗位的高度集中，由此也带来了交通出行的高度集中，三环以内集中了全市出行量的50%。

同时，由于交通基础设施建设与城市交通结构的优化调整滞后于城市发展，难以满足城市空间结构和功能布局优化调整的需要，在客观上助长了中心区超强度开发和无序蔓延扩展的趋势，进一步加剧了中心区的交通拥堵。

（2）公共客运交通系统基础薄弱，难以应对小汽车交通的强劲挑战

北京目前处于小汽车进入家庭的快速发展期，而且小汽车在日常通勤出行中的使用率高于发达国家一些大城市的水平。

市区全日小汽车出行方式比重已经由1986年的5%上升到2003年的26%，这种出行方式的需求与道路交通基础设施供给的矛盾日益加剧，是导致城市交通拥堵的首要因素。

与国外同类城市交通发展状况相对照，北京的不利条件在于公共客运系统基础相对薄弱，轨道交通承担日常出行量的份额不足5％，地面公交系统结构单一，难以充分满足日常出行的多样性要求。

因此，在推行合理使用小汽车，改善城市交通出行结构策略计划上，北京比其它国际大城市更困难。

（3）城市布局与资源条件制约道路系统扩充和结构调整

中心城道路网的密度、面积率与国外同类城市有相当大的差距，在功能级配结构上也存在明显的先天性缺陷：

环路之间快速联络通道建设滞后；主干道系统空间布局不均衡，贯通市区的城市南北向主干道不足；次干道、支路严重短缺，“微循环”系统薄弱；道路交叉口通行能力低，制约路网整体效能的正常发挥；封闭独立的“大院”分割城市路网，严重损害了路网系统的整体性，交通组织困难。

受特殊的城市历史和环境条件限制，中心城土地空间资源严重短缺，加之旧城风貌保护的严格要求，今后中心城路网难以大幅度扩充，路网结构调整难度更大。

（4）交通系统规划、建设、运营、管理及服务缺乏有效整合

交通基础设施规划、综合运输规划与交通组织管理规划不配套。

附属道路交通设施与主体设施建设不配套。

城市交通与城际区域交通网络，市区与市域交通网络，以及城市轨道交通与地面公交网络运力不匹配，衔接不顺畅。

城市交通服务价格体系不完善，没有建立合理的比价关系。

交通运营管理者与服务对象之间缺乏必要的信息沟通平台和手段，难以对各类交通服务需求进行有效的引导，交通设施资源未能充分有效利用。

（5）交通管理水平不适应现代交通发展的要求

交通需求管理薄弱，客货运输组织以及交通出行引导缺乏科学手段和有效措施。

交通信号、标志、标线设置缺乏统一规划，交通秩序管理有待进一步加强。

交通法规标准体系不健全，现代交通宣传教育不够深入。

交通参与者缺乏现代交通观念，交通法制意识淡薄。

1.3发展趋势

经济和社会现代化、城市化和交通机动化三大发展进程依然是未来城市交通发展的外部条件，而交通战略模式与政策的选择将是决定交通发展走势的内在决定性因素。

（1）经济和社会现代化进程影响

随着国民经济总量快速增长和交通建设投融资体制改革的不断深化，未来北京城市交通建设投入将持续稳定增长。

全面信息化的进程将深刻影响市民的生活和工作方式，不仅出行量持续增长，出行结构特征也将发生重大变化。

（2）城市化进程影响

北京将按照国务院批准的《北京城市总体规划（2004~2020）》全面实施新的城市空间发展战略，优化调整城市功能布局，逐步构建“两轴－两带－多中心”的城市空间结构。

城市功能布局及空间结构的优化调整是改善中心城交通的治本之策，但布局调整是一个长期的渐进过程，短期内难有明显成效。

此外，北京作为环渤海地区中心城市，在区域经济和社会一体化协调发展进程中，其综合服务功能将进一步加强，城市交通综合体系也将发生重大改变。

（3）交通机动化进程影响

今后几年，北京市民用机动车保有量的年增长率仍会保持在10%左右。

预计2010年全市民用机动车总量将达到380万辆左右，其中私人小汽车总量将从2003年的93万辆发展到280万辆左右，私人小汽车拥有率由2003年的0.22辆/户增加到2010年的0.53辆/户。

预计2020年，北京市民用机动车保有量有可能突破500万辆，家庭小汽车拥有率可能达到0.8辆/户以上。

（4）交通需求变化趋势

需求总量大幅度增长。

从1986年第一次出行调查以来，全市日出行量年均递增4%，2003年已达到2100万人次（不含步行出行量），增长了87%；一次出行平均行程也由6公里增加到8公里，出行周转量（人·公里）增加了1.49倍；市区机动车出行总量由42万车次/日发展到345万车次／日。

未来交通出行需求增长的突出表现在出行距离的增长和机动车出行总量的大幅度上升。

预计2010年平均一次出行距离将可能达到10公里左右，出行周转量比2003年增加90%。

需求构成明显改变。

未来交通需求特征的重大改变主要表现在需求的多样性和个性化。

市民上班和上学的日常通勤出行所占份额由1986年的80%降至2000年的58%，预计2010年，将会进一步下降到50%左右。

市民对于出行方式、出行路线及出行时机的选择会趋于理性化，同时对交通服务的安全、快捷、舒适、经济及灵活便利方面也会有更高的要求，交通服务的供求关系将变得更加复杂。

（5）基本需求量和道路负荷水平预测

2010年预计全市出行总量将达到3500～4000万人次/日，其中，中心城出行量2300万人次/日；预计2020年全市出行总量将达到5200-5500万人次/日。

2010年预计全市道路货物运输发生量4.5亿吨/年；2020年预计将达到5.5亿吨/年。

由于未来城市交通结构的不确定性及交通供给方式的不同，中心城的道路网高峰负荷也会有很大的差别。

在全面实施本纲要推荐的战略方案前提下，预计2010年市区道路网高峰小时负荷量为516万车公里，比2003年增长34％左右。

总之，2010年之前，出行需求总量和中心城建设投资规模的增长趋势较为稳定；而出行需求时空分布及出行方式构成的发展趋势则有很大的不确定性。

因此，未来中心城交通状况的改善关键在于城市功能布局、交通发展模式、系统整合和政策调整的力度。

第二章交通发展目标与战略任务

2.1交通发展目标

（1）远期目标

北京交通发展的远期目标是：

全面建成适应首都经济和社会发展需要，满足全社会不断增长和变化的交通需求，与国家首都和现代化国际大都市功能相匹配的“新北京交通体系”。

“新北京交通体系”以现代先进水平的交通设施为基础，构建以公共运输为主导的综合交通运输体系；以信息化与法制化为依托，提供安全、高效、便捷、舒适和环保的交通服务；城市交通建设与历史文化名城风貌和自然生态环境相协调，引导、支持城市空间结构与功能布局优化调整，实现城市的可持续发展。

“新北京交通体系”的基本特征：

以人为本的交通服务宗旨。

注重交通与环境保护的协调和可持续发展，提供与自然和城市风貌相和谐的交通环境，合理分配与使用交通资源，满足社会多样性交通服务需求。

以一体化交通作为新体系基本构架。

在交通规划、建设、运营、管理和服务全面整合的基础上，实现中心城交通与市域交通、城市交通与城际交通，以及各类交通运输方式的一体化协调运行。

实施以内涵发展为主的集约化发展模式。

从城市环境与资源条件出发，北京交通发展必须采取以内涵型增长为主的集约化发展模式。

“新北京交通体系”以公共运输为主体，建立现代化城市综合运输体系；充分发挥既有交通设施的潜在效能，以系统结构优化和先进的运行管理为战略手段，最大限度地提高道路网及各类交通运输设施整体运行效率和服务水平，减少资源消耗及对环境的影响。

以信息化为依托。

交通体系发展的各个环节和服务领域全面实现信息化，交通运输与设施运行管理全面实现智能化。

以法制化为保障。

交通规划、建设、运行管理与社会服务全面纳入法制化轨道，通过健全法律、规章和完善规范、标准体系，有效地约束决策、管理、服务等所有交通参与者的行为，保证交通系统的有序发展和高效运行。

（2）近期发展目标

2010年之前，初步建成交通设施功能结构较为完善，承载能力明显提高，运营管理水平先进，基本适应日益增长交通需求的“新北京交通体系”框架，初步形成中心城、市域和城际交通一体化新格局，中心城交通拥堵状况有所缓解，为全面实现“新北京、新奥运”战略构想提供支持。

2010年，城市干道高峰小时平均行程车速达到20公里/小时以上；五环路内85%的通勤出行时耗不超过50分钟；边缘集团到达市中心的出行时间在1小时以内；最远的郊区新城到中心城的出行时间不超过2小时；北京与周边地区主要中心城市的陆路运输行程时耗在3小时内。

2010年之前，北京的交通建设要在以下几方面取得重大进展：

第一，建成功能完善的综合交通运输网络，道路交通设施总体承载能力与服务水平明显提升。

2010年，要按城市总体规划基本建成总长890公里的市域范围内高速公路系统，建设京津冀地区城际快速铁路干线，扩建首都国际机场，形成完善的对外综合运输网络；全面改善中心城道路系统结构，基本建成14条快速放射干线，与3条快速环路一起构成中心城快速路网系统。

大幅度扩充和完善道路“微循环”系统，提高集散能力与交通可达性水平。

中心城道路网高峰小时负载能力比2003年增长40%以上，路网整体应变能力有明显改善；初步建成与道路交通容量相匹配的停车系统，基本停车位实现“一车一位”，公共停车位总量达到汽车保有量的10%以上。

第二，建成以快速大容量客运交通为骨干、多种方式协调运输的城市公共客运系统，初步建成现代化物流运输系统，城市交通运输结构得到改善。

2010年，城市轨道交通线路网通车里程达到250～300公里。

新型大容量快速公共汽车（BRT）系统初具规模，运营里程达到60公里以上。

公共交通服务水平和吸引力大幅度提高，中心城公共客运系统承担全日出行量比例达到40％以上，其中，在早晚高峰通勤出行中分担的比例达到50％～60%。

以综合运输枢纽、物流配送系统及综合运输信息平台的建设为基础，初步建成高效、畅达、有序运转的现代化城市客货运输体系。

第三，初步实现智能化交通系统管理，提高交通运行效率与安全水平。

实现交通体系的全面整合和信息共享，科学配置交通工程设施；以全方位的信息化、智能化为依托，基本建成具有国际先进水平的智能化道路交通管理系统和交通出行信息服务系统；初步建成先进的智能化公共客运调度与乘客信息服务系统；交通拥堵点（段）治理取得成效，干线路网高峰时段平均车速逐步提升，2010年之前达到20公里/小时以上。

加强交通管理法制化建设和市民现代交通意识教育，改善交通秩序与交通安全水平，全市道路交通事故万车死亡率下降到6以下。

第四，发展“绿色交通”，交通环境质量进一步改善。

2005年开始执行国家第三阶段机动车排放标准（相当于欧洲Ⅲ号标准），力争2008年与国际排放控制水平接轨，污染物总量逐步减少，交通噪声得到有效控制。

2.2战略任务

基于交通发展的历史经验和未来发展趋势，必须着手优化调整城市总体布局及城市交通结构模式，即：

坚定不移地加快城市空间结构与功能布局调整，控制中心城建成区的土地开发强度与建设规模；坚定不移地加快城市交通结构优化调整，尽早确立公共客运在城市日常通勤出行中的主导地位。

同时，全面整合既有交通设施资源，提高资源使用效能。

（1）城市交通与城市布局协调发展

全面贯彻实施国务院批准的《北京城市总体规划（2004~2020）》，积极推进城市空间发展战略的实施，加快构建“两轴－两带－多中心”城市空间新格局，同步实施城市功能布局的优化调整，以期从根本上缓解中心城交通紧张状况。

实施新的城市空间发展战略要以交通建设为先导，与城市交通发展战略相协调。

当务之急是实施城市建设重点战略转移，严格控制中心城建设规模。

旧城区实施“整体保护，有机更新”策略，严格控制建设总量；中心城建成区重点进行环境整治和基础设施改善，不再进行高强度开发；集中力量建设新城，优化调整城市功能布局，完善新城功能结构，引导中心城的就业岗位和人口向新城转移；为支持城市空间结构及功能布局调整，要重点建设贯通东部发展带以及连接新城与中心城多种交通方式兼容的复合型快速交通走廊，按规划抓紧构建新城内部交通网络体系，为新城建设提供交通支持。

（2）建设以公共运输为主导的综合运输体系

从体制、机制、政策和运行上整合规划、建设、运营、管理和服务各个环节，实现多方式交通网络的匹配与无缝衔接，以优质高效的集约化运输网络满足通勤出行和集中物流的需要，寻求资源利用和环境效益的最大化。

以城市快速轨道交通系统为龙头，全面推进现代化公共客运系统建设，加快确立其在城市客运中的主体地位。

改善不同客运方式衔接换乘条件，实现公共客运交通、自行车交通、步行交通与汽车交通多种交通运输方式协调发展，形成多方式和多层次出行服务体系。

同时，建立由快速公共客运以及实施严格流量控制的快速道路（或高速公路）组成的城市快速出行服务系统与应急交通保障系统。

优化调整货运枢纽及物流园区布局，建立陆路、海上与航空综合运输体系。

第三章基本交通政策

3.1交通先导政策

坚持城市交通基础设施适度超前、优先发展，充分发挥交通建设对城市空间结构调整的引导和支持作用。

中心城建成区的改造和新城建设要坚持交通基础设施“同步规划，先行实施”的原则，建设规模及功能布局要以交通设施资源可能提供的容量为约束条件，实行建设项目交通影响评价和交通组织设计审查认证制度。

3.2公共交通优先政策

从城市可持续发展的要求出发，按照公平和效率的原则，合理分配和使用交通设施资源，在规划、投资、建设、运营和服务等各个环节，为公共交通发展提供优先条件。

设施用地优先。

优先安排公共交通设施建设用地，确保公交场站设施与土地开发项目同步建设。

各阶段城市土地使用规划中均须为公共汽（电）车场站、地铁车站、换乘枢纽和车辆维修保养设施留足建设用地。

不得随意挤占或挪用公共客运设施用地。

投资安排优先。

2010年以前，公共客运交通在交通建设投资中所占份额由18%提高到50％以上，重点支持轨道交通、大容量快速公共汽车（BRT）系统和综合交通枢纽建设。

公共交通（含轨道交通、公共汽车及电车等）基础设施建设以政府资金投入为主导，积极吸引社会投资。

路权分配优先。

在城市道路资源分配和路口放行上给予公共客运优先权。

财税扶持优先。

公共交通实行与居民承受能力相适应的低价格政策，给予公交企业税费减免、政策性运营补贴以及其它有利于公交企业良性发展的扶持政策。

3.3区域差别化交通政策

从城市不同区域交通需求和可能提供的交通资源实际状况出发，中心城与新城采用不同的交通模式，实施因地制宜的交通设施供给与管理政策。

中心城内的旧城区和旧城以外的区域交通模式与政策也要有所区别。

旧城区：

按照整体风貌保护的要求，基本维持既有的道路网整体格局。

对已划定的历史文化保护街区和内环路以内地区，尤其是皇城范围，道路空间尺度基本维持现状。

在对胡同系统的整体格局实行原貌保护的前提下，进行必要的整理，按照行人、自行车和小型公共汽车的优先次序合理利用。

重点发展以地铁和地面公交为主的公共客运体系，通过停车位供给总量控制、停车收费政策以及必要时对特定区域实行通行收费等手段，对小汽车交通实行相对从紧的管理政策。

旧城以外的中心城：

优先发展以轨道交通和快速大容量公交为骨干的公共交通系统，根据道路资源和环境容量允许限度，对小汽车交通实行适度调控政策。

新城和郊区城镇：

在优先发展公共交通服务网络的同时，要为小汽车交通提供相对较为宽松的使用空间。

新城道路网密度要达到5~7公里/平方公里，道路用地率要达到20%以上，新城的各类停车泊位总数要达到机动车保有量的1.2~1.3倍。

此外，新城要有适度规模和完善的配套功能，减少与中心城之间的穿梭交通量。

3.4小汽车交通需求引导政策

在大力发展公共客运为主体的综合运输前提下，对小汽车交通在行驶区域、行驶时段以及停车服务等方面实行差别化调控管理，特定区域和特定时段实施必要的限制，保持汽车交通量与道路负荷容量协调匹配增长，确保中心城道路系统维持适当的服务水平。

把停车设施的建设与运营管理作为调节道路交通负荷的重要手段，对不同区域制定不同的停车设施配建标准和停车服务价格，推行分时段弹性停车费率制度，调节道路交通负荷的时空分布，提高道路交通设施利用效率。

积极推进公车改革，减少单位公车的配置和使用量。

提倡“合乘”制，对高载客率的车辆给予优先通行权。

3.5政府主导的交通产业市场化经营政策

在充分考虑城市交通社会公益性，满足公众需要的前提下，积极推进政府主导的交通产业市场化步伐。

进一步深化城市交通投融资体制改革，构筑政府投资、企业自筹、社会投资等多元化主体的投融资体系，拓展投融资渠道，盘活存量，引进增量，不断增加交通建设投资规模。

对公益性的交通基础设施项目和有收益的经营性项目实行分类管理。

建立统筹协调的交通服务价格体系，满足不同服务水平档次的交通需求。

对企业为实现公益性目标承担的指令性任务给予相应补贴。

向国内外开放交通基础设施建设与交通服务经营市场，引进竞争机制，推进特许经营制度。

取得特许经营权的企业，自主经营，自担风险。

政府制定和完善市场经营法规，对经营市场严格监管。

不断完善企业资质和信用考核制度，同时对企业合法经营权益给予充分保障。

第四章完善交通规划体系

4.1交通规划编制

交通规划要与城市总体规划和国民经济社会发展计划相协调，要与城市规划层次和编制阶段相衔接，建立和完善多层次的城乡一体化交通规划体系。

各层次的交通规划要与相应层次的城市规划同步编制，相互协调，同时要建立交通规划与城市土地使用规划之间的反馈机制。

不断提高交通规划编制科学化水平，重视交通规划理论与方法的创新，加强交通规划方案的科学论证和实施效果的跟踪检验评估工作。

处理好交通规划与建设计划、工程设计的衔接关系，做好重大工程项目前期论证和建设项目储备工作，为交通规划的顺利实施提供充分保障。

交通规划研究与编制要向社会开放，重大规划编制项目实行社会公开招标；建立专家论证与社会公示制度，鼓励社会公众参与规划的编制和监督规划的实施工作。

4.2近期重点规划编制任务

以《北京城市总体规划》和《北京交通发展纲要》为指导，进一步规范城市综合交通体系规划的目标、内容和编制方法，修订《北京综合交通体系规划》，同时编制《北京东部新城发展带交通战略规划》。

加强城市综合运输规划及交通管理规划等专项规划编制工作，整合交通设施规划、运输规划及交通管理规划关系。

修订和完善《北京市城市轨道交通近期建设规划》、《北京高速公路网规划》、《北京市中心城道路网规划》、《北京市公共汽车线网规划》、《北京市停车规划》、《北京城市物流园区与货物运输规划》。

研究编制《北京市交通流组织与交通管理规划》、《北京市智能交通体系总体规划与近期建设规划》。

修订和完善顺义、通州、亦庄等重点新城以及回龙观、北苑、望京、东坝、定福庄、垡头、南苑等十个边缘集团综合交通规划。

研究和编制《北京奥运公园地区综合交通规划》以及2008年奥运会专项交通规划，同时开展相关专题研究工作。

第五章加快交通基础设施建设

5.1城市道路系统

（1）城市道路系统包括中心城、新城及郊区城镇的道路网。

城市道路系统的长远建设目标是：

适应未来城市发展的需要，具有高度的畅达性、安全可靠性和应变能力，与城市布局、风貌、环境相协调，为多种交通方式协调运行提供足够的交通承载能力和良好的出行环境。

（2）近期在继续扩充中心城路网规模的同时，要特别重视路网结构优化，提