全国节水规划纲要.docx

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全国节水规划纲要

现将《全国节水规划纲要（2001－2010）》印发你们。

请结合实际情况，抓紧开展本地区节水规划工作。

全国节水规划纲要（2001—2010年）

全国节约用水办公室

2002年8月20日

目录

前言……………………………………………………………………1

第一章节水面临的形势……………………………………………2

一、节水的必要性…………………………………………………2

二、节水发展情况…………………………………………………5

三、节水水平和节水效果…………………………………………7

四、节水工作存在的主要问题……………………………………9

五、节水潜力………………………………………………………11

第二章节水规划原则、总体目标及编制要求……………………15

一、节水规划原则……………………………………………15

二、节水规划总体目标……………………………………………15

三、节水规划编制要求………………………………………………18

第三章农业节水发展………………………………………………20

一、农业节水发展需求……………………………………………20

二、农业节水发展总体设想及基本对策…………………………21

三、区域农业节水发展……………………………………………24

第四章工业节水发展………………………………………………30

一、工业节水发展需求……………………………………………30

二、工业节水发展总体设想及基本对策…………………………31

三、重点工业行业节水发展………………………………………32

第五章城镇生活节水发展…………………………………………38

一、城镇生活节水发展需求………………………………………38

二、城镇生活节水发展总体设想及基本对策………………39

第六章节水发展投资估算及效益评价……………………………42

一、水价与节水发展………………………………………………42

二、节水设施、设备、器具与节水发展…………………………43

三、节水发展投资估算及效益评价的基本要求…………………44

四、全国农业节水发展投资及效益估算…………………………45

五、全国工业节水发展投资及效益估算…………………………45

六、典型城市城镇生活节水发展投资及效益估算………………46

第七章促进与保障措施……………………………………………47

一、加强节水规划的组织指导协调，明确部门规划分工………47

二、各级节水规划和年度计划，都应列入同级国民经济和社会发展计划…………………………………………………………47

三、健全节水法规体系，加强法制管理…………………………48

四、增强全民节水意识，鼓励群众参与…………………………48

五、加强节水工作领导，建立监督体系…………………………48

六、增加投入，逐步建立国家、地方、用水户多元化、多渠道投资体系…………………………………………………………49

七、建立节水型用水标准化体系，开展创建活动………………49

八、建立健全节水管理制度………………………………………50

九、运用经济手段，促进节水……………………………………51

十、依靠科技进步，推进节水……………………………………52

前言

我国是一个水资源不足，用水效率不高的国家。

在水资源问题严重制约经济社会可持续发展的情况下，大力推行节约用水，受到党和国家的高度重视，并已成为各级政府的重要职责。

世纪之交，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出了节水工作的指导方针，“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。

要加强水资源的规划与管理，协调生活、生产和生态用水。

城市建设和工农业生产布局要充分考虑水资源的承受能力。

大力推行节水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。

……改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性。

”按照五中全会精神，从我国国情、水情和经济社会发展的需要出发，充分认识节水的必要性和紧迫性，深入分析节水现状、主要存在问题及潜力，理清发展思路、明确奋斗目标，全面规划今后节水工作，对于指导、推进我国节水事业的发展，实现水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展，具有十分重要的意义和作用。

第一章节水面临的形势

一、节水的必要性

节水是指采取现实可行的综合措施，减少水的损失和浪费，提高用水效率，合理和高效利用水资源。

我国国情、水情和经济社会发展的需要决定节水是我国的一项重大国策。

1．水资源不足是我国的基本国情，节水是缓解当前城乡缺水矛盾的长期硬性措施

我国水资源短缺首先表现为人均水资源少，不足2200立方米，约为世界人均水资源占有量的四分之一。

其次是我国水资源分布不均衡，与土地、矿产资源分布组合不相适应。

南方水多耕地矿产少，水量有余；北方耕地矿产多，水资源短缺。

第三是水资源年内年际变化大。

降水及径流的年内分配集中在夏季的几个月中，连丰、连枯年份交替出现，造成一些地区水旱灾害出现频繁、水资源供需矛盾突出、水土流失严重以及开发利用困难等问题。

目前，全国正常年份缺水量近400亿立方米，其中灌区缺水约300亿立方米，平均每年因旱受灾的耕地达3亿多亩，年均减产粮食200多亿公斤；城市、工业年缺水60亿立方米，影响工业产值2300多亿元。

2000年全国663座城市中有400多座城市缺水，其中108座严重缺水。

同年我国北方地区发生大面积干旱，粮食损失约600亿公斤，减产量相当于近年平均年总产量的11％。

据不完全统计，当时全国有136座城市已经发生水危机或出现供水紧张状况。

以往实践表明，缓解我国城乡严重的缺水矛盾，必需要把节水作为一项长期的硬性措施。

2．节水是保障我国经济社会可持续发展必须坚持的一项重大国策

从现在起到21世纪中叶，是我国实现第三步发展目标的关键时期。

这一时期，我国人口在2030年前后将达到16亿。

人均水资源量只有1750立方米，将列入严重缺水的国家。

我国实际可利用的水资源量约为8000～9500亿立方米。

《全国水中长期供求计划》预测，全国遇中等干旱年要实现水资源大致供需平衡，在考虑采取节水措施的基础上，2010年总需水量为6988亿立方米，2030年为8000亿立方米左右，2050年需8500亿立方米。

这就是说，21世纪中叶，我国的用水可能接近可利用量的极限值。

从社会经济发展保障情况看，即使我国在下世纪中叶实现了8000～8500亿立方米的供水目标，人均年用水量也只有500立方米（比目前仅增加50立方米），这实际上是目前中等发达国家人均年用水量的下限值。

为此，我国必须坚持开源节流并举，把节流放在首位的方针，实现以提高用水效率为核心的水资源优化配置，关键是把节水放在突出位置，以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

3．治理、改善和保护我国水环境迫切要求加强节水工作

我国日益恶化的水环境已影响到经济社会的可持续发展。

北方河流断流情况加剧，尤以黄河下游为甚。

黄河下游1972-1999年28年中，利津站断流22年，共计1092天；其中90年代就有9年连续断流，共计901天，占28年断流天数的83%。

断流最严重的1997年，利津断流13次，共226天。

黄河断流的频繁发生，加剧了主河槽的淤积，导致了河道排洪能力下降；使工农业生产遭受损失，城乡居民饮水困难。

严重地破坏了生态平衡，恶化了河口地区的生态与环境。

局部地区地下水大量超采。

据全国地下水资源开发利用规划调查分析，全国地下水多年超采量高达92亿立方米，已形成164个区域性地下水超采区，总面积达6万多平方公里，部分地区已经发生地面沉降、海水入侵现象。

全国的污废水排放量在快速增长。

据统计，1980年全国废污水年排放量为310多亿吨，2000年为620亿吨，大量未经处理或不达标的废污水直接排入江河湖库水域。

2000年全国九大流域片的700多条河流有41.3%的河段水质在四类以上，其中劣五类水占17.1%。

据调查，90%以上的城市水域遭到污染，对水资源造成严重破坏，加剧了水资源的紧缺程度。

另外，我国还存在严重水土流失、土地荒漠化以及沙尘暴等问题。

由于水资源过度开发和不合理利用产生的这些环境问题，要通过节水加以遏止。

4．实施西部大开发战略，促进社会稳定也要求加强节水

实施西部开发战略，缩小西部与东中部的发展差距，关系到我国今后经济社会可持续发展和第三步战略目标的实现。

水资源是西部地区最具战略性的资源，解决好水资源问题是西部大开发成败的关键，而解决西部的水资源问题，必须立足于节水。

西部开发，节水先行。

西部十一省（区）中，西北六省（区）和其他五省（区）的一些丘陵山地，目前缺水非常严重，问题不少。

“水荒”在一些城乡不断出现，给人民生活造成极大不便，也严重影响了当地改革开放的形势和经济发展。

全国目前2000多万贫困人口主要分布在这些地区，干旱缺水是造成他们贫困的主要自然原因。

从全国情况看，因缺水引发的矛盾冲突已成为社会稳定的隐患。

据统计，1991年至1999年10年间，全国共查处水事违法案件20多万件，调处水事纠纷8万余件。

上述问题主要自然原因是水量不足，解决这些地区的缺水问题，加强节水工作，应是根本性措施之一。

二、节水发展情况

我国农业节水发展较早。

为了提高农业用水效率，20世纪50～60年代我国就开展节水灌溉技术研究，70年代初重点对自流灌区土质渠道进行防渗衬砌；70年代中期开始，试验推广喷灌、滴灌等节水灌溉技术；80年代对机电泵站和机井灌区推行节水节能技术改造；80年代中到90年代初，在北方井灌区推广低压管道输水技术；从90年代开始，逐步实现工程技术、农业技术和管理技术的有机结合。

工业节水和城市生活节水工作开始于70年代末80年代初。

随着我国北方一些城市和地区出现供水形势紧张局面，节水作为一种有效缓解措施得到广泛重视和采用。

从中央到地方，目前都基本建有节水机构，普遍开展了节水宣传，制定了一些节水管理法规，整个节水工作有了一定的基础，取得了一定成绩，万元GDP用水量已从1980年的9820立方米降到2000年的610立方米。

在生活节水方面，全国所有城市和绝大部分市镇，都基本做到了计量安装水表收费，基本取消了居民生活用水包费制，一些重要城市，如北京、天津等还出台了一些严格的定额管理措施，实行计划用水，超计划加价的办法，减少浪费、提高用水效率。

在工业节水方面，目前全国用水重复利用率普遍比80年代初提高了近40%；若以1983年为基准，一般工业用水仅按提高重复利用率一项计算，1997年年节水量就达317亿立方米；工业节水使污水排放量大为减少，1998年县以上工业总污水量就比1995年减少75亿立方米，工业废水排放量比1995年减少了51亿立方米，比1990年减少78亿立方米；2000年沿海城市利用海水量141亿立方米。

在农业节水方面，“九五”期间全国用于节水灌溉工程建设的投资达430亿元，重点组织实施了300个节水增产示范县建设和200多个大型灌区以节水为中心的续建配套和技术改造。

全国发展工程节水灌溉面积近1.2亿亩，累计达到2.5亿亩，灌溉用水效率明显提高。

另外，推广节水灌溉和坐水种等非工程节水面积2亿多亩。

与1980年用水相比，因为亩均用水量下降，实现年节水量753亿立方米。

在节水产业发展方面，节水设备、具器的研制、生产、销售、推广、服务从无到有，从小到大，正逐渐形成规模，已成为我国的新兴产业。

三、节水水平和节水效果

从宏观上来说，节水效果主要反映在对用水总量和用水定额的影响以及对水资源供需平衡的作用方面：

1．节水延缓了总用水量的增长

我国用水主要在建国以后得到很大发展，随着人口的增加和经济社会的发展以及水资源开发利用活动的加强，全国总用水量已从1949年的1031亿立方米，发展到2000年的5500亿立方米左右，增加了4倍以上。

其中1949～1957年年增长8.9%，1957～1965年年增长3.7%，1965～1980年年增长3.3%，1980～1990年年增长2.0%，1990年以后缓慢波动增长，平均年增长1%左右。

1980年后，国民经济在基本保持8%左右的年增长率的情况下，全国人均用水量基本稳定在440立方米左右。

从分部门用水看，节水对农田灌溉用水量的影响最大，1949～1980年，全国农田灌溉用水量从956亿立方米增加到3580亿立方米，平均年递增率为4.34%，而1980年后，虽然前期有一定增长，但后期逐渐趋于稳定，特别是“九五”期间，农田灌溉用水总量基本维持不变，而全国平均每年新增灌溉面积1200多万亩，粮食从9330亿斤提高到万亿斤，农、林、牧、鱼、果、菜、茶全面增收。

2．节水使农业、工业用水定额减少，用水效率提高

1980年我国农田实灌面积61381万亩，灌溉用水量3580亿立方米，亩均实际灌水量583立方米。

到1993年实灌面积64802万亩，灌溉用水量3440亿立方米，亩均实际灌水量为531立方米。

与1980年相比，粮食总产增长42.4%，用水量却下降3.9%，亩灌水量和吨粮用水量分别下降了8.9%和32.5%。

2000年我国农田实际灌溉面积72400万亩，灌溉用水量3466亿立方米，亩均实际灌水量479立方米，比1980年下降了104立方米，年节水729亿立方米；与1993年相比，亩均实际灌水量下降了52立方米，年节水376亿立方米。

据统计分析，工业通过产业结构调整和采用其他节水措施，万元工业增加值新水量已从1980年的2288立方米（含火电）下降到2000年的288立方米。

全国工业用水重复利用率（含农村工业）从1983年的18%，提高到1993年的45%，再提高到2000年的53%，其中城市工业用水重复利用率（不含火电）1997年达63%。

3．节水使全国水资源供需形势保持了基本的稳定

根据1980年全国第一次水资源评价资料分析，全国遇中等干旱年，缺水为389亿立方米；1993年全国水中长期供求计划资料分析，缺水量虽为225亿立方米，但可供水量中有一定数量的地下水超采量和一部分超标污水直接用于灌溉，实际总缺水量300～400亿立方米，缺水总量基本与1980年持平。

四、节水工作存在的主要问题

当前的节水工作与经济社会发展要求仍然相距甚远。

从1980年到现在，我国总体缺水形势未得到缓解，水资源质量总体呈恶化趋势未得到控制。

节水工作在总体上对缓解缺水和水环境恶化问题显得乏力。

节水工作存在的主要问题为：

一是节水理论不够清晰。

我国节水的指导思想是什么？

必须认真研究。

要针对我国水资源短缺的具体情况，形成建设我国节水型社会的理论，科学地指导节水工作。

二是节水目标不够明确。

我国水资源总量供需平衡定在什么范围？

必须分子系统分析。

全国总的节水目标应以流域和区域水资源的供需平衡为基础，与开源相协调，对不同的流域、区域按照不同时期资源状况和产业结构的调整进行目标分解，以指导不同地区和不同行业的节水工作。

三是规划不够系统。

目前没有全国节水的总体规划，造成了一些节水目标不配套的混乱现象。

由于城市和农村水资源管理的分割，工农业、城市生活用水的矛盾，对于节水问题还没有进行全面的系统分析。

四是工作重点不够突出。

从水的需求来看，生活和生产用水都在抓节水，但目前重点不够突出。

生产用水应以行业万元增加值用水定额为纲，逐步与国际接轨，促进产业结构调整；城市生活用水应向国际节水型国家看齐；生态用水也应该节水，主要是系统规划，狠抓用水后的生态系统改善效益。

五是法律监督机制不够健全。

国家有关节水管理的法规，只有国务院转发的“城市节水管理规定”，全面节水管理还没有法律依据，监督力度更无从谈起。

六是市场激励机制不够完善。

目前提高水价已成为大势所趋，但合理水价机制远未形成，水价的提高必须适时、适度、适地，才能真正形成激励机制，才能使节水形成产业，形成市场。

国家和各级政府对农业节水有些投入，对工业和城镇生活节水尚无投资渠道。

七是节水的科技进步不够及时。

节水的高新技术、节水的监测、管理和实施手段都很落后，与当前高新技术蓬勃发展，有益于水资源的高技术产业迅速形成的局面形成反差。

八是管理体制不够集中有力。

节水应该是地域、流域和行业提高用水总效率的统一体，应该有权威机构在统一的法规和政策指导下，互相配合、相互衔接、互为补充、优化配置，才能实现用水总效率的科学提高。

而目前全国节水管理仍处于分割状态，管理力度不够。

上述问题中，最主要的是机制问题。

节约用水涉及各行各业，千家万户，单靠政府行为，没有市场推动，节水必然动力不足，行之不远；单靠市场推动，没有政府引导，节水也必然难见成效。

强有力的政府推动和切实有效的广大用水户的积极自觉行动相结合，才可能开创我国节水工作的新局面。

五、节水潜力

我国用水效率较低，水资源配置还不太科学、合理。

不论农业、工业，还是城镇生活用水都存在严重的浪费现象，节水潜力很大。

1．现状用水效率较低，相比先进国家节水潜力大

长期以来，我国经济社会发展一直走的是粗放型资源利用的模式。

表现在用水方面，即为普遍存在用水浪费和利用效率不高。

2000年，我国万元GDP用水量为610立方米，是世界平均水平的4倍左右，是美国的8倍左右。

具体到农业、工业、城镇生活用水的情况是：

农业用水绝大部分为农田灌溉用水，主要由各类水利工程供水，形成分布于全国的大、中、小型灌区。

据分析，全国灌区农业用水利用率只有40%左右，部分地区灌溉单位用水量偏高，仍存在大水漫灌现象，而发达国家农业用水利用率可达70%～80%。

全国工业用水重复利用率不到55%（含农村工业），而发达国家则为75%～85%，2000年全国工业万元产值用水量78立方米，工业万元增加值用水量288立方米，是发达国家的5～10倍。

城镇生活用水一是供水跑、冒、滴、漏现象相当严重，据分析，全国城市供水漏失率为9.1%，北方地区城市供水平均漏失率为7.4%～13.4%，有40%的特大城市供水漏失率达12%以上；二是节水器具、设施少，用水效率较低，如北方地区245个城市1997年人均家庭生活用水为123升/日，已接近挪威（130升/日）和德国（135升/日），并高于比利时（116升/日），而三国经济发展水平和生活条件远高于我国，说明存在明显的浪费。

因此，我国用水如能向先进发达国家看齐，即使达到国际平均水平，节水量也是非常巨大的。

2．节约传统淡水资源措施较多，可因地制宜选择

随着传统淡水资源（地表水、地下水）日趋紧张和科技手段不断进步，国内外纷纷把节水目光转向非传统水源，我国在这方面有较大潜力：

一是污水处理回用是一条重要的节水途径。

2000年全国废污水排放量达620亿立方米，各城市陆续开始对居民生活用水征收污水处理费，建设排水渠道的清污分流设施和污水处理厂，城市污水再生处理水平将会有较大提高。

尤其是缺水地区的一些城市，正在全面规划污水资源化的行动，城市清污排水设施和污水处理厂的建设将全面得到发展，城市污水处理率将会显著提高，回用量将进一步增大。

二是利用海水替代一部分淡水是沿海地区节约淡水的一条重要措施。

我国的大陆海岸线长达18000多公里，沿海遍布城市、港口和岛屿，有利用海水的较好条件，随着经济社会的发展和淡水资源供应紧张，海水淡化、直接利用海水替代冲厕、冷却水等利用海水事业也得到一定的发展。

2000年利用海水141亿立方米。

三是微咸水利用有一定前景。

我国微咸水面积分布很广，数量很大。

如华北平原含盐量为2～5克/升的微咸水就约有22亿立方米。

西北微咸水分布面积也很广。

沿海城市地区微咸水面积也不小，如天津范围微咸水面积就约达8000平方公里。

咸水体的大量存在不仅给土地带来严重的盐碱化，影响作物产量，也使地下水长期处于饱和状态，占有地下库容，不能调蓄，影响抗旱、防涝和治碱。

因此，对微咸水不仅有一个利用问题，也有一个改造问题。

在直接利用微咸水抗旱方面，我国新疆、宁夏、甘肃、河南、河北等农村都有长期利用微咸水浇地获得一定高产的经验。

四是雨水利用为干旱缺水地区开辟了一条节水新路。

由于世界性的水资源危机，许多国家，特别是处于半干旱地区的国家和一些岛屿，对雨水利用给予高度重视。

我国西北和华北部分地方的群众大搞水窖等雨水集蓄工程，西南和中南等地方的群众大搞水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程，中西部十多个省（自治区、直辖市）目前共建成集雨水窖、水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程460多万个，不仅解决了2300多万人的饮水困难，而且为2200多万亩农田抗旱提供了水源。

第二章节水规划原则、总体目标和编制要求

一、节水规划原则

1．制定节水规划，应密切结合我国经济社会发展的需要，贯彻十五大提出的“资源开发和节约并举，把节约放在首位”的可持续利用战略方针，坚持开源与节流并重、节流优先、治污为本、科学开源、综合利用，以水资源的可持续利用来保障经济社会的可持续发展。

2．节水规划要求具有全局性、阶段性、科学性、可行性与指导性，因地制宜，分清阶段，明确目标，统一协调。

3．节水规划必须以水资源优化配置和高效利用为核心，协调开源与节流，农业与工业、城镇生活、生态用水，水与经济、社会、环境的关系，实现需水与供水节水，农业节水与工业、城镇生活节水，节水发展与经济社会发展，节水与生态环境的总体平衡。

4．节水规划提出的措施应是综合配套的。

二、节水规划总体目标

1．总量控制目标

不同水平年节水力度总体上要与需水和开源相配合，协调生产、生活和生态用水，共同建立安全可靠的水资源供给与节水型经济社会发展保障体系，达到区域水资源供需的基本平衡。

根据水资源开发利用规划，至2005年，全国节水力度应使总用水量控制在6200亿立方米左右，至2010年，全国节水力度应使总用水量控制在6600－6700亿立方米；其中，要求未来工业用水增长的一半靠节水解决，要求农业灌溉面积发展主要靠节水解决，要求生活用水发展控制在与经济发展水平和生活条件相适应的用水标准内。

与全国相应，各流域、各省（自治区、直辖市）的节水力度也要与开源协调，按供需平衡要求提出总量控制目标，并进一步把控制目标分解到地区和各用水部门。

2．主要发展目标

（1）农业节水：

至2005年，重点对大型灌区进行节水改造，建设节水增效示范项目和节水增效示范县市；新增工程节水灌溉面积1.0亿亩；农业灌溉水有效利用系数再提高3-5个百分点，多数地区达到0.45，大中城市郊区达到0.5以上；全国平均综合亩均毛灌溉用水量较现状减少15-20立方米。

到2010年，在全国灌溉总用水量基本不增加的情况下，再新增节水灌溉面积1.0亿亩，全国节水灌溉面积占总灌溉面积的比重提高到55%以上；农业灌溉水有效利用系数争取达到0.50左右；全国平均综合亩均毛灌溉用水量在2005年基础上，再减少20-30立方米。

（2）工业节水：

重点行业是火力发电、石油及化工、造纸、冶金、纺织、建材、食品等；规划期内在工业增加值年增长10%左右的情况下，通过产业结构战略调整和企业技术改造，取用水量的增长控制在每年1.2%以内，其中黄淮海和内陆河流域不超过1％。

至2005年，全国工业用水重复利用率（含农村工业）由目前不到55%提高到60%，工业万元增加值取用水量下降到170立方米以下，新增海水及苦咸水利用量达到50亿立方米；再生水替代率达到2%，其中黄淮海和内陆河流域争取达到5%，国家重点工业企业全部达到节水型企业标准。

至2010年全国工业用水重复利用率达到70%，间接冷却水循环利用率达到95％以上，工业万元增加值取用水量下降到120立方米。

（3）城镇生活节水：

重点是推广节水器具和减少输配水、用水环节的跑、冒、滴、漏。

至