宝安区农村城市化工作相关法律问题分析与对策.docx
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宝安区农村城市化工作相关法律问题分析与对策
宝安区农村城市化工作相关法律问题分析与对策
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2007-03-10 点击：
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内容提要：
一、城市化过程中，集体土地使用权在出让、转让或其它有偿使用方面的纠纷
土地征用前必须清查所有依附在土地使用权上的法律关系，理顺权利义务关系。
如果需要解除土地征用前所依附在土地使用权上的法律关系，就应按合同法给予相应赔偿或补偿。
如果需要过渡法律关系，就应当重新建立与市政府主管部门的法律关系。
二、因耕地补偿费而产生纠纷
现在不少试点城市在这方面进行了有益的探索。
有的推行综合补偿标准，参照市场交易价格，反映了土地的需求。
如浙江省温州、台州市人民政府遵循区别不同地段、被征用前的不同地类、区别人均土地占有量不同，给予不同补偿。
也有的地方根本不再划分地类，将水田、菜地、旱地、鱼塘等所有农用地利用方式的产值平均，削高拉低，得到一个虚拟的综合农用地产值，直接确定征地补偿标准。
对于不合理的擅自改变原土地作物现状和“抢种”现象，应该坚持原则，恢复土地原状或不予补偿。
三、地被征用前，如果权属存在争议，会引发土地征用
补偿受益权的纠纷
解决土地权属纠纷，应当贯彻三个原则：
“行政处理在先、不服行政处理决定可以诉讼、争议解决之前维持现状”。
在土地权属争议解决之前，土地征用补偿费因主体不明暂停支付。
如果处理得好，土地征用反而可以作为解决土地权属纠纷的契机，充分利用可见利益的影响力来推动纠纷的解决。
四、土地征用的各项补偿费和安置费（集体收益）在集体分配中会产生纠纷
解决纠纷的关键是要解决好村民资格的认定问题。
参照《广东省实施<妇女权益保障法>规定》,我们认为认定村民成员资格应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。
从长远的角度来看，农村股权固化是可行之路。
从调研的情况看，只要是进行了农村股权固化改革的地区，此类权益纠纷就少，而没搞股份固化改革的地区，此类权益纠纷就多。
股份固化的精髓就是在清产核资的基础上，将集体资产量化为一定量的股份，然后按照一定的条件将股份分配给具有股东资格的村民，分配后的股份“生不增、死不减、可继承、可转让”。
在配股的过程中，取消男女差别，主要根据户籍、年龄、贡献等条件进行配股，股权固化以后，股东永远享有股权，不因生产、生活的变化而变化。
五、基地征用、城市规划与改造过程中引发的纠纷
征用宅基地给予补偿，应当将安置住房面积与征用现有住房面积有限挂钩，对地上建筑物的补偿，不高于其建筑成本，以彻底解决抢建、扩建的问题。
市政府对试点的摸底调查以及对抢建、扩建的制止起到很大作用，但还应该考虑进一步建立相应的处罚机制，以及进一步加强信息公开和新闻宣传以及相应形式的教育。
在批准土地使用规划和制定具体改造方案时，应当给予村民参与的途径，保证规划的延续性和实施的长期性。
对“城中村”改造中纠纷的预防和解决，应当具体问题具体分析，分别处理，注意个案保密，适当补偿历史遗留的非法建筑。
对纠纷应抓住要害，各个击破，以相关法律法规为底线，配合诱导性政策和灵活的方法，防止出现大面积的群体事件或群体诉讼。
六、在拆迁中出现的系列纠纷
对因拆迁补偿和安置产生的纠纷要严格依照新的《城市房屋拆迁管理条例》，根据被拆除房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定被拆除房屋的价值，对被拆除房屋和所调换房屋采用统一的计算标准，这是解决此类纠纷的最关键的问题。
七、制前因购买了没有办理规划审批手续的“商品房”而产生的纠纷
对于村委会建造的违章建筑，能转换成合法建筑的，应当完善法律手续，并且相应的房产权应当依照法律规定进行手续上的变更，这里问题应当在政府与村集体之间解决，尽量避免纠纷的发生；对于无法转换的违章建筑，依法予以清除，根据《土地管理法》和《合同法》的相关规定认定二者之间的房屋买卖行为无效。
对此无效行为的造成，村委会应承担主要责任，但购房人在明知道房屋是在没有相关合法手续的情况下仍出资购买建于农村集体土地上的房屋，也应对无效的民事行为承担一定的责任。
八、农转非”而引发纠纷
办理“农转非”应当征得相对人的同意，不应强制进行,户籍管理机关要按照《户口登记条例》的规定,必须经过户主或本人的申报才可变更，以前办理“农转非”没有相对人申请或者同意之手续的，应当补办；对于因正当理由没有及时办理“农转非”的农民，应当允许其另行办理。
九、失地农民“农转非”后，不能正常享受“就业、社会保障”等市民待遇引起的纠纷
提供就业服务和社会保障，是政府相关部门的职责，失地农民“农转非”后，从法律上讲应当享有一切市民享有的社会待遇包括就业指导和提供社会保障。
广州市为了解决上述问题，计划以市政府、区政府、村委会（转制后的公司、集团公司）和个人四方共同负担的办法，帮助农转非居民购买社会养老保险，此方案可供参考。
十、转制居民子女教育和外来务工人员子女教育方面因受限制而引发的纠纷
作为进城农民的子女，应和城市市民子女一样享有受教育的平等权利，这种平等权利包括入学机会平等、入学条件平等、挑选就读学校的权利平等、交纳的费用平等。
但现实情况的改进需要一个过程，一方面政府必须加大投入，加快教育的发展，同时在这个过程中，政府规范性文件中不应当出现户籍居民与其他居民区别对待的政策。
十一、关于计划生育工作中产生的纠纷
计划生育合同条款的设计，必须保护相对人的合法权益，不能为了实现计划生育就采取违法的措施和手段。
在合同的保证内容方面，有的地方要求相对人的父母、岳父母和其他亲戚朋友也参加到合同中来，在合同中规定“几户联保”的条款，如果计划生育管理的相对人违反了合同规定的条款，另外的几家都会受到处罚。
这些措施从法律上来讲都是不可取的。
十二、关于弃婴收养的纠纷
关于弃婴的收养，应当依据《收养法》、《中国公民办理收养登记若干规定》和《公安部关于国内公民收养弃婴等落户问题的通知》以及《深圳市人民政府办公厅关于收养弃婴落户问题的通知》等相关法律法规，以保障弃婴（童）的合法权益为原则，同时兼顾收养人的合法权利和政府的管理秩序。
十三、改制为居委会过程中，在划定清查集体财产及债权债务方面的纠纷
农村集体财产范围的合理、清晰的划定，是对集体财产进行进一步处理的前提条件。
对于集体财产的范围，能留下的尽可能地留给村集体，对集体财产的清查，应当分门别类，作价评估，尽可能减少挂帐处理的方式，对于挂帐处理的，应当公布信息，并作必要的情况发展预测，积极应对，防止纠纷的发生，对村集体资产的流动，如果可能，应当指定唯一的银行帐户，监控集体资产的收支情况。
村委会改居委会后，原村委会的债权债务应根据实际情况，综合分析债务随资产、保护债权人利益和居委会不宜承担债务等原则综合处理。
农村城市化是一个非常复杂的过程，在这个过程中还可能出现其他新类型的问题。
今后我们在工作中将及时总结有关经验，提出有效对策，供领导及有关职能部门参考，为促进农村城市化的顺利进行，维护社会稳定作出应有的贡献。
以下正文：
农村城市化是一场革命。
在城市化的社会综合演进的过程中，涉及到了多方面的利益关系，跨越政治、经济、法制等诸多领域。
政府的行政行为因城市化而变得频繁，频繁的行政行为必然涉及到大量的法定权益的变动。
在社会利益调整和再分配中，政府扮演着主导的角色，不仅能够以传统的刚性行政手段保证城市化工作稳步有序地推进，确保社会稳定，避免大面积纠纷的产生，还能以积极的柔性行政手段来平衡各方面利益，促进经济的持续稳定健康发展，达到理想的社会效果。
城市化中纠纷的总根源就在于利益的冲突。
政府推行城市化，绝不是与村民争利，根本出发点只有一个：
就是为人民多谋利、谋长利。
政府要从执政为民的高度出发，充分实现、维护、拓展广大人民的根本利益，要让村民实实在在感受到城市化带来的利益。
国家法律规定明确的，政府将严格依法办事；原则性规定的，只要法律允许，政府就应尽可能照顾村民的利益。
随着深圳宝安和龙岗两区城市化的深入，行政改制工作的全面进行，以及大量的农村劳动力涌入深圳，由此引发的新的社会和法律问题将会增多。
由于目前有关法律相对滞后，有关政策也不很健全，各个职能部门对这些纠纷的处理有时难度较大，很难使当事人息纷止争，稍有不慎，还会引发群体事件，上访、诉讼,成为社会稳定的隐患。
我们对农村城市化中出现的或者可能出现的法律问题进行初步的梳理、研究、分析与预测,归纳出以下问题及其对策,供区委领导及有关职能部门参考。
一、城市化过程中，集体土地使用权在出让、转让或其它有偿使用方面的纠纷
1.出现原因
1998年8月29日修订的《土地管理法》第2条规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，但国务院只规定了国有土地的出让、转让的办法，而对集体所有土地使用权的出让与转让办法尚未作出具体规定。
当然，按第63条规定，不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
在土地管理法生效前后，农村集体所有土地合法的转让和出让随着经济的发展已不在少数，在出让和转让之初，有的无法预见土地被国家征用的情况，有的村集体和受让方一方或者双方无意改变现状，进而就土地使用权的相关法律关系产生纠纷，意在保护自己的既得和期望利益。
2.法律分析
总的来看，农村土地的有偿使用也存在两级市场：
一级市场是集体组织将其所有的土地使用权让渡给土地使用者；二级市场是土地使用者再将其取得的土地使用权让渡给他人。
因此，相应地，人们将集体土地使用权从所有权分离而成为一项独立的财产权的行为称为土地使用权出让，而将土地使用者对其土地使用权的转移称之为土地使用权转让。
现实中，各地已对集体土地使用权的出让和转让通过出租、买卖、承包、入股等多种方式进行尝试，隐藏了诸多的利益之争。
在征用前，被征土地涉及土地使用权的出让、转让、承包、出租、抵押、入股等法律关系，因征地而解除土地使用权出让、转让、承包、出租合同中，就违约赔偿和土地补偿会产生纠纷；在土地征用中抵押权和股权的处理会带来抵押权和股权的纠纷
3．解决方法
（1）土地征用前必须清查所有依附土地使用权的法律关系，理顺权利义务关系，有针对性地处理好各个环节，做到不留分歧、不留法律上的漏洞和隐患。
（2）对土地使用权的出让、转让、承包、出租等合同法律关系的处理，按照合同法处理，值得注意的是，依据土地管理法的规定，因国家征用集体所有土地而终止集体土地使用权的，集体经济组织应将其获得的征地补偿安置费，按照有关法律、行政法规的规定支付给原集体土地使用权人作补偿，或者以其他方式对原集体土地使用权人给予适当的补偿，政府在这个过程中必须发挥行政优势，进行积极地协调和沟通，形成村集体、原土地使用权人和政府的良性互动，确保原土地使用权人的合法权益，防止纠纷的发生。
（3）对土地征用前依附土地使用权的法律关系妥善解除后，其中如村集体非农经营用地，在清理完毕与村集体的法律关系后，需要过渡法律关系的，应当建立与市政府主管部门的法律关系。
（4）对于土地使用权的抵押，以短期消灭抵押权为最好的解决方式。
（5）土地征用中土地所有权的解决并不复杂，但土地使用权的法律关系会出现错综复杂的情形，利益的重新分配解决起来不光是法律问题，直接影响到社会的稳定。
（6）对一时难以征用的土地不妨转换思路，北京市石景山区的“农转非”方式可以参考借鉴。
石景山区办理“农转非”新政策的特点是“农民可以不交土地”，对土地征用的启发是，对无法解决的土地使用权纠纷是否可以暂且“挂帐处理”，或者政府以一定年限的土地使用权的下放来换回土地使用权的回收。
二、城市化过程中因土地使用而产生的耕地补偿费的纠纷
1．出现原因
根据《土地管理法》第47条的规定，土地补偿费和安置补助费的计算与被征用耕地前三年的平均年产值有直接的关系 。
但是这个“该耕地被征用前三年平均年产值”如何理解会造成差异，平均年产值如何统计也是同样的问题。
在城市化过程中，有些村民看到深圳市政府给予的补偿费较高，而且对不同的作物规定了不同的补偿标准，因此村民擅自改变原土地作物现状和“抢种”现象较为突出，以期获得更高的补偿，纠纷也由此产生。
2．法律分析
现行的征地制度及土地管理法存在明显的缺陷和不合理之处。
土地管理法所确定以平均亩产值倍数计算补偿费的方法是沿用计划经济体制下的计算模式，办法太单一，已适应不了市场经济的需要，在操作上也存在问题。
过去的种植结构单一，不是小麦就是水稻，不是高粱就是大豆，年平均产值较容易统计。
随着近些年的发展，种植结构调整，许多农民改种经济作物，那么平均产值如何计算是一个不容忽视的问题。
耕地征用的补偿费计算很难实现绝对的公平，但明显的计算方法的缺陷和不合理之处是可以避免的。
3. 解决方法
按照现行土地管理法确定的方法计算耕地补偿费在法律上是没有问题的，但现行土地管理法规定的补偿标准仅考虑耕地产值因素，则不合理。
实际上现在的土地与区位因素、供求关系和地价及区域基础设施条件等挂钩紧密，而与土地年产值的关联性并不明显。
该如何确定补偿标准，怎么使它既有科学性，又有可操作性呢？
据国土资源部征地制度改革研究课题组的调查，现在不少试点城市进行了有益的探索。
有的推行综合补偿标准，参照市场交易价格，反映了土地的需求。
如浙江省温州、台州市人民政府遵循区别不同地段、被征用前的不同地类、区别人均土地占有量不同，给予不同补偿。
也有的地方根本不再划分地类，将水田、菜地、旱地、鱼塘等所有农用地利用方式的产值平均，削高拉低，得到一个虚拟的综合农用地产值，直接确定征地补偿标准。
农民的要求是朴素的，政府不能因征地补偿没有违法就无视农民的利益受损，这往往会引发非法律能够解决的纠纷。
其实，只要政府坚持多予少取、执政为民原则，贯彻“三讲”指示，按“三个代表”来为老百姓服务，端正态度，维护农民的权益，相信一定能够化解矛盾。
对于不合理的擅自改变原土地作物现状和“抢种”现象，应该坚持原则，恢复土地原状或不予补偿。
农民之所以在耕地补偿费上大动肝火，是因为把耕地补偿费当作了他们唯一的希望，就指望这些钱能够保障以后的生活，涉及生存问题的纠纷是最难解决的纠纷。
所以作为政府来讲，应当加大宣传力度，促使农民观念的转变，不能认为这笔钱要养他一辈子，这是不现实的。
作为有劳动力的人，也不可能终日无所事事，躺在土地征用补偿上坐吃山空，应当积极地寻求机会，成就个人的事业，完全可以以土地征用补偿为资本，广开就业门路，谋求更多更快地发展。
三、城市化过程中，土地被征用前权属存在争议，由此引发的征用土地补偿受益权的纠纷
1．出现原因
土地权属争议并非因土地征用而存在，但土地征用会激化主体双方的对立。
土地权属矛盾既有显性纠纷又有隐性纠纷，一旦土地出现了征用补偿的可见利益，显性土地权属争议和矛盾会加剧，而隐性土地权属矛盾和争议会显性化并逐渐升温。
2．法律分析
从全国范围看，由于土地权属争议往往具有历史性，相关问题非常复杂，加之大多土地权属争议的主体为村集体，涉及人数众多，难以形成一套成熟的解决方案。
土地征用无法回避土地权属的争议，土地权属的确认就意味着土地征用补偿受益的确认，政府在土地权属的确认中处于尴尬的地位，甚至土地征用完成后，还会遗留土地征用补偿的受益争议。
3. 解决方法
解决土地权属纠纷，应当贯彻实践中行之有效的三个原则，即“行政处理在先、不服行政处理决定可以诉讼、争议解决之前维持现状”。
在土地权属争议解决之前，土地征用补偿费因主体不明暂停支付。
从现实中看，政府的行政处理往往难以解决此类纠纷，诉诸法院之后，虽然可以通过审理确定权属，但仍然无法从根本上消除纠纷，所以最重要的解决途径还在政府，土地征用可以作为解决土地权属纠纷的契机，充分利用可见利益的影响力来推动纠纷的解决。
四、土地征用的各项补偿费和安置费（集体收益）在集体分配中产生的纠纷
1．出现原因
被征用土地的农民，将补偿费用列为其仅有的争夺目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有，成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷剧增的主要原因，表现为征地费用分配混乱，矛盾迭出，集中在外嫁女、离婚或丧偶的妇女和入赘女婿及其所生子女、农村五保户收养子女、农业户口的大中专在校学生、农业户口的现役义务兵、农业户口的劳教、劳改服刑人员等的土地补偿与安置的受益权的纠纷上，而在此类矛盾中，出嫁女、入赘婿、夫妻离异非本村一方等能否享有分配权、享有多大分配权成为了最大的矛盾，并牵扯了大量相关问题。
2．法律分析
从深圳乃至全国的现状看，因无明确的法律依据，在实践中各村依《村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小得多等等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，要求享有村民待遇，因此诉讼时有发生、上访十分频繁。
3.解决方法
第一，要解决村民资格的认定问题。
土地征用中各项补偿费、安置费的分配纠纷很多源于村民资格的认定，在认定集体成员资格的标准上学界主要有三种主张：
登记主义、事实主义和折衷主义。
登记主义，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准；事实主义主张以是否实际在本村组长期生活为标准来确定资格；折衷主义则主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确定成员资格，这三种主张都有一定的道理，但都不全面。
参照《广东省实施<妇女权益保障法>规定》 ,我们认为认定成员资格应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。
要获得集体经济收益首先必须具备集体经济组织成员身份，而成员身份的基础就是户籍。
我国计划经济体制下形成的户籍制度，除登记居民的基本职能外，还承载了很多附加功能，包括就业、教育、住房、医疗以及其他权益、利益等。
户口不仅是一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。
但任何一个方面都不能作为认定为成员资格的惟一标准，不能说户籍在本村组就认定其具有本村组集体成员资格，要综合分析，具体对待。
① 在外长期从事工商业的村民，其集体成员资格的认定
户籍是证明一个公民自身情况的最直接、最基本依据，由它作为成员资格认定的标准之一无疑是非常必要的，也是首先应当考虑的。
现实中有相当一部分村民在保留户籍的基础上长期在城里或其他村镇从事工商业，如果说该村民因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格，则过于武断，有失公平。
因此，如果该村民虽长期在外从事工商业，但其能够于在外期间坚持履行本村组其他成员相同义务的，就应该认定其集体成员的资格。
如果该村民的原始户籍虽在本村组，但其在外期间经过五年，且连年未按照要求履行本村组其他村民相同义务的，应认定其不具有本村组集体成员资格，（但是，因国家强制，如服刑人员，或者意志以外原因，如妇女被拐卖等除外）。
② 外嫁女及其所生子女的成员资格认定
结婚后户口仍留在原村，是外嫁女享受村民待遇的基础。
嫁给同为农民的外嫁女，一般到夫家落户。
但是，婚后没有迁出户籍的外嫁女，原则上应允许村规民约对其享受集体经济组织利益的权利进行限制。
外嫁女在出嫁的同时带走户籍的，应认定为从嫁出之日起不再具有原村组集体成员资格，如其在嫁出之后并未及时带走户籍，亦应作此认定，视为其户籍已迁走。
这符合户籍登记应与事实相符这一原则。
外嫁女在嫁入外村组后，户籍同时带入该外村组的，应认定为其具有该外村组集体成员资格，其所生子女可随父或随母申报户口，同样享有集体成员资格，理由同前。
但该外嫁女在结婚后未满五年又提出离婚的，在离婚时应将其在婚姻存续期间在该外村组以集体成员资格取得的利益适当返还，必要时可以其应得的夫妻共同财产份额或个人财产抵偿（这主要是防止以结婚为手段而达到其他目的）。
③ 独女的入赘丈夫及其所生子女的成员资格认定同“②”。
④ 有儿有女户要求招婿，理由正当且符合老有所养精神的，其所招女婿及其所生子女的资格认定同“②”。
⑤ 被收养子女的成员资格问题
无子女户依照《收养法》收养子女的，其子女的成员资格从收养成立之日起生效，收养成立后又解除收养关系的，从收养关系解除之日起被收养人丧失集体成员资格，但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的，应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部或全部，但如果收养人对解除收养关系负主要责任的，不返还（这主要是防止借被收养之名而达到自己的其他目的）。
⑥ 农业户口的大中专在校生的资格认定问题
农业户口的大中专在校生自在校期间至就业之前，应具有原户籍所在地村组的成员资格。
⑦ 在役农业户口义务兵的资格认定问题
应认定为其具有集体成员资格，但已转志愿兵的，从转志愿兵之日起丧失该资格。
⑧ 因违反计生政策而超生的子女的资格认定问题
该种情况超生的子女是否具有村民资格，由其所在村委会行使自治权，但该村民拥有依法取得的户籍的情况除外。
但是，如违反计生政策而通过其他途径取得了户籍登记，该村委会通过行政诉讼使公安机关撤销了该户籍登记的除外。
⑨ 因历史原因落实政策后按照离退休人员对待的、正常离退休人员和因其他原因将户籍迁回原籍的人员问题
对要求享有分配权的，其是否享有主体资格依照村民自治原则确定的方案来判定。
⑩ 农业户口的服刑人员，在服刑期间的村民资格问题
依村民自治原则确定，原则上应当保护服刑人员的受益权。
⑩农村中的寄挂户、空挂户（名称不同而已，两者的含义是相同的）是不履行义务也不享受权利的一种户籍形式。
除了在户口簿上明确标明为空挂户外，还有一种实质上的空挂户，即虽然没有标明为空挂户，但实际上既没有履行义务，也没有享受权利。
第二，要解决对土地征用补偿费、安置费的分配方案问题。
对土地征用补偿费、安置费的分配方案，主要通过集体决议的村规民约形式，对此，在村规民约草案的制定阶段，由政府相关部门对草案内容把关，对违反法律法规、国家政策的内容不允许提交村民大会表决，从源头上来解决村规民约的违法问题。
在村规民约的执行过程中，政府发现其有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的，人民政府有权责令纠正。
但值得注意的是，政府不能干预依法属于村民自治范围内的事项。
《村民委员会组织法》第28条规定：
“地方各级人民代表大会和县级以上地方人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民自治的合法权利。
”既规定了人大的法律监督职能，又明确了人大在实施法律中的任务和责任。
地方人大对村民自治中的违法行为的监督和限制也是一条途径。
充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。
因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要
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