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中国住房制度改革路线图

中国住房制度改革路线图（初稿）

作者:

中国房地产及住宅研究会副会长张元端   未分类   2007-11-3

我国住房制度改革，以及同时齐头并进的房地产业发展，已经历时二十八个年头。

我国房改的时代背景是：

计划经济下长期实行住房实物分配，公房租金低，租不养房，加以政府和企业财力不足，无法大量建房，造成恶性循环，居住条件难以改善。

加快住宅建设成为一时之焦点。

1980年1月，《红旗》杂志发表署名文章《怎样使住宅问题解决得快些？

》指出住宅是个人消费品的重要组成部分，应该走商品化道路。

3月13日，《人民日报》发表评论员文章《加快城市住宅建设》。

6月22日，中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》，该提纲第七部分为“加快城市住宅建设”。

1980年4月2日，邓小平同志发表关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话，对住房生产、流通、分配、消费在内的全过程进行了通盘的改革设计。

这一具有划时代意义的重要谈话，揭开了我国住房制度改革的大幕。

正如“国发[1991]30号”文件指出的那样：

“我国城镇住房制度的改革，自从邓小平同志一九八0年提出出售公房，调整租金，提倡个人建房买房的改革总体设想以来，逐步在各地展开”。

第一阶段：

1980年至1988年，试点阶段

房改的目的：

实现住房商品化、社会化。

为此，我国房改在试点阶段主要是探索三大改革：

一是出售新、旧公房。

一开始出售新旧公房是采取个人支付售价的三分之一，单位补贴三分之二的办法。

1984年10月将政策调整为：

个人购买住宅，原则上支付售价的1/3。

如果买房者的收入情况好、所在单位的补贴能力差，个人支付的比例可调整为2/3或支付全价。

1986年3月又调整为“原则上按全价出售”。

如果单位有能力，可以给予低收入者以适当的补贴。

二是住房商品化。

1981年1月，中国房屋建设开发公司成立。

1984年9月，国务院决定：

“建立城乡综合开发公司。

对城市土地、房屋实行综合开发”，“实行有偿转让和出售。

”建设部出台了《关于城市建设综合开发公司暂行办法》。

三是租金改革。

当时只是提出对住户超过住房标准多占用的面积，要考虑按折旧、维修、管理三项实际需要的费用收取房租，或实行累进的房屋租金制。

将上述改革回收的资金用于住房再生产，形成投入产出的良性循环，加快改善居住条件。

首次着手起草《住宅法》。

1980年7月14日，召开《住宅法》起草工作调研会。

1983年，《中华人民共和国住宅法》就被正式纳入全国人大法制委员会的立法部署。

1985年，完成《中华人民共和国住宅法》（试拟稿），印发征求意见，内容包括总则、住宅建设、住宅所有权、住宅买卖、住宅分配、住宅租赁、住宅拆迁等12章，共111条。

但由于当时住房制度改革还在不断深入、新情况不断出现等种种原因，未能出台。

1985年7月，全面展开全国城镇房屋普查。

1986年1月6日成立“国务院住房制改革领导小组和领导小组办公室”。

第二阶段：

1988年至1994年，

从分批分期到全国推进房改阶段

1988年2月，国务院决定用三、五年时间，在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。

1991年11月，国务院决定在全国推进房改。

这一阶段，把向居民个人出售新旧公房作为推动住房商品化的基本措施之一，把合理调整公房租金作为住房制度改革的核心环节。

1、首次提出要“从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配”。

2、首次提出要积极组织集资建房和合作建房，大力发展经济实用的商品住房。

3、现有公有住房提高到成本租金。

新建公有住房实行新租金标准。

多占住房的，加收租金。

4、公有旧住房按标准价出售，停止补贴出售或有限产权出售。

（截止1987年底，全国公有住房建筑面积为24亿平方米，其中1980年至1987年新建的面积占36.7%）；

5、新建住房以中小户型为主，先卖后租。

首次付款不得低于售价的30%，其余部分可申请住房低息抵押贷款。

职工购买旧房五年后允许进入市场出售。

增值部分，个人只应得所付的优惠价占综合造价比例的部分。

第三阶段：

1994年至1998年，

深化城镇住房制度改革阶段

1994年7月18日，国务院颁发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）。

1、首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。

2、首次提出全面推行住房公积金制度。

3、首次提出加强经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。

4、首次提出鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，加快城镇危旧住房改造。

5、首次提出严格控制高档房地产开发项目。

6、加大租金改革力度。

并对经济困难户实行减、免、补政策。

7、向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价。

8、从1995年开始实施安居工程，以成本价向中低收入家庭出售。

9、强调“加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责”。

第四阶段：

1998年至2003年，

停止住房实物分配，实行住房分配货币化阶段

1998年7月3日国务院颁发“国发[1998]23号”文件，要求进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设。

（1）停止住房实物分配。

1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

（2）首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。

最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

（3）首次提出调整住房投资结构，重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。

（4）首次明确所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。

（5）首次提出建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。

（6）首次提出以保持经济适用住房价格的稳定为重点，做好房地产价格调控和住房价格新体系的建立工作。

并规定“房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上”。

（7）继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。

（8）从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。

（9）对最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房租金，实行政府定价。

（10）对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价，由企业依据开发经营成本和市场供求状况确定租售价格；必要时，政府也要规定开发企业利润限制幅度。

（11）加强地价管理，建立基准地价定期确定公布制度。

（12）继续推进租金改革。

对超过规定面积标准的部分实行高于同期现住房租金标准的差别租金；对多占住房应退未退的，实行市场租金。

2001年，建设部再次提出起草我国首部《住宅法》的意向，以切实保障房地产权利人的合法权益。

第五阶段：

2003年至2007年，调控房地产市场，

建立住房保障制度阶段

针对一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快的现象，国务院颁发了“前国八条”、“后国八条”、“国六条”等一系列重要文件，提出在高度重视稳定住房价格工作，保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格的相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。

一、在稳定房价方面，加大供应，控制需求，通过缓解供求矛盾来稳定房价。

1、加大供应：

（1）制定和实施“十一五”住房建设规划，重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房。

（2）大力调整和改善住房供应结构。

自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。

（3）保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。

对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。

继续停止别墅类用地供应，严格控制高档住房用地供应。

加大对闲置土地的处置力度。

（4）严格房地产开发信贷条件。

对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，从严控制展期贷款或任何形式的滚动授信。

对空置3年以上的商品房，不得作为贷款的抵押物。

（5）支持具有资信和品牌优势的房地产企业通过兼并、收购和重组，形成一批实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团。

2、控制需求：

（1）正确引导居民合理消费预期，控制不合理需求。

（2）加大控制投资性购房需求的力度，有效遏制投机炒作。

禁止未竣工的预售商品房再行转让。

（3）从2006年6月1日起，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%。

对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付款比例20%的规定。

（4）调整住房转让环节营业税政策。

从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。

（5）合理控制城市房屋拆迁规模和进度，控制被动性住房需求。

二、在建立住房保障制度方面：

强化政府住房保障职能，加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。

1、加快城镇廉租住房制度建设。

明确廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面。

尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立。

城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。

2、规范发展经济适用住房。

明确经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。

严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。

实行申请、审批和公示制度。

3、积极发展住房二级市场和房屋租赁市场。

引导居民通过换购、租赁等方式，合理改善居住条件，多渠道增加中低价位、中小套型住房供应。

适当降低已购公有住房上市出售土地收益缴纳标准；以房改成本价购买的公有住房上市出售时，原产权单位原则上不再参与所得收益分配。

第六阶段：

2007年开始，强化住房保障阶段

背景：

城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。

经济适用住房投资虽大幅增长，但只占商品住宅投资的4%左右。

国务院于2007年8月7日发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）要求各级政府把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作，作为住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责。

“国发[2007]24号文件”把“保障性住房”提到前所未有的高度，是中国房改历程中的一个新的里程碑。

标志着从“重市场、轻保障”向着1998年房改政策“市场、保障并重”的正确方向回归；从“重买房、轻租赁”向着“租、售并举”的合理模式回归。

1、重点是加快建立健全城市廉租住房制度。

（1）“国办发（2006）37号”文件（国六条）已明确发展廉租住房和经济适用住房是为了“解决低收入家庭住房困难”。

“国发[2007]24号”再一次明确“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”。

要逐步扩大廉租住房制度的保障范围，把以往有关文件规定的廉租住房供应“最低收入家庭”扩大到供应“低收入家庭”。

这是“国务院24号文件”的核心内容。

（2）“时间表”：

一是对城市低保家庭保障进度的要求：

2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；

2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。

二是对保障范围的进度要求：

2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。

（3）廉租住房和经济适用住房的保障对象都是“低收入家庭”，对保障对象要进行们之间的衔接。

两类保障住房的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准，由城市人民政府确定。

并实行动态管理，每年向社会公布—次。

2、建立廉租住房配建制度

新建廉租住房主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设。

此举将大大加快廉租住房的建设进程。

积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租

3、确保廉租住房的保障资金

一是纳入地方财政年度预算安排。

二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。

三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。

四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。

五是对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

4、经济适用住房只拥有有限产权

明确了经济适用住房属于政策性住房，购房人只拥有有限产权。

并规定了经济适用住房今后上市交易的规则：

购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。

购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；

购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。

政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。

5、单位集资合作建房政策细化

（1）单位集资合作建房的条件：

只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业组织实施；

符合城市规划，经城市人民政府批准；

利用自用土地组织实施；

纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行；

在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的，由城市人民政府统一向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或以成本价收购后用作廉租住房。

（2）三个不准：

各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；

任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；

单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。

6、规定了新建保障住房的面积标准

（1）新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内；

（2）经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。