政府与公民社会的伙伴关系上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析.doc

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政府与公民社会的伙伴关系——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析

政府与公民社会的伙伴关系*

——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析

周红云

（中央编译局比较政治与经济研究中心，北京100032）

[摘  要]上海普陀区通过建立民间组织服务中心这一载体，在政府与社会之间建立起沟通的桥梁，民间组织服务中心既与政府有着密切的合作伙伴关系，但又不是“二政府”，它的创立为政府与公民社会的良性互动提供了一种机制，为政府职能转变，推动小政府、大社会的改革提供了思路。

“长寿模式”展示了公民对公共事务管理的实质性参与，以民间组织服务中心为载体来实现政府与公民社会之间的合作与伙伴关系，昭示了参与、合作之于管理和控制的价值，昭示了治理对于管理的超越。

[关键词] 长寿模式 政府 公民社会 伙伴关系

[中图分类号]D035;C915[文献标识码]A

公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织，它是国家或者政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域（俞可平，2005）。

根据这个定义，公民社会是介于政府与企业之间的“第三部门”，因此，如何处理政府、公民社会与市场之间的关系，或者说政府、公民社会与市场之间处于什么样的一种状态更加有利于社会的发展，就成为一个必须探讨的问题。

2008年，上海普陀区长寿路街道办事处在街道层面组建民间组织服务中心，进行社区民间组织管理体制改革的做法获得了第四届（2007-2008）“中国地方政府创新奖”两年一度的十名优胜奖之一。

本文以作者两次到长寿实地调研为基础，试图从这个具体案例出发来探讨政府与公民社会之间的伙伴关系。

一、         案例介绍：

长寿模式

民间组织是一把双刃剑，引导培育得好，能为和谐社会建设发挥巨大作用，管理得不好，则容易发展成为影响社会稳定的有害力量。

面对民间组织不断涌现、群众团队层出不穷、社区治理迫切需要的发展趋势，为探索民间组织自我管理、自我服务、自我教育的新途径，2002年8月，上海市普陀区长寿路街道办事处创建了全国第一家社区民间组织服务中心（非营利的民办非企业单位），以民间组织服务中心为平台，通过为民间组织提供服务和扶持的方式，探索出“管理寓于服务、服务渗透管理”的社区民间组织管理新体制。

2003年，上海市民政局发文倡导在上海市推行这一做法，目前全市已经建立59个民间组织服务中心。

社区民间组织服务中心将“服务、协调、管理、预警”功能融为一体，主要做法是：

通过民间组织服务中心搭建服务平台，积极为民间组织提供各种服务，帮助民间组织解决实际困难；发挥“孵化器”作用，引导、扶持、培育社区慈善超市等服务性、公益性、慈善类民间组织，满足社区需求、救助社区弱势群体；对群众团队实行备案登记，探索群众团队长效管理机制；建立社区民间组织预警网络，及时反馈信息，协助政府管理部门开展工作；承接政府转移职能，开办民办非企业单位、家庭收养调查评估工作；建立社区义工服务总站，规范义工管理，服务社区居民。

该项目的创新之处体现在以下几个方面：

（1）以民间组织服务中心为载体，为街道辖区内规模较小、不具备社团注册登记条件的群众团队进行登记备案，实现了社团登记管理体制的创新。

街道辖区内存在大量不具备社团注册登记条件的群众团队，如何对这些既没有登记注册但又在开展活动的民间组织进行有效管理是政府面临的一个难题。

长寿街道通过民间组织服务中心设立群众团队服务部，对辖区内所有不具备社团注册登记条件的群众团队进行登记备案，建立一套现代化的“群众活动团队信息管理系统”，并与市社团管理局联网，不仅解决了社区内大量群众团队备案登记的问题，而且通过备案登记，实现了对那些处于“三不清”状况（活动人员不清、活动内容不清、活动场地不清）的群众团队的动态管理。

（2）通过民间组织服务中心实施民间组织枢纽式管理与服务，实现了社区民间组织管理体制的创新。

对于已登记注册的合法民间组织，目前存在“业务部门无力管、登记机关无法管、社区街道无权管”的“三不管”现象。

如何实现民间组织的有效管理和发挥民间组织参与社会建设的作用，是民间组织管理面临的重要问题。

长寿街道以民间组织服务中心为平台，扶持、培育并服务于辖区内民间组织，指导和引导民间组织承接政府职能，整合民间组织资源参与社区建设和管理，服务社区居民，使民间组织成为社会管理体系的有机组成部分，构建起“街道推动、‘中心’运作、各方参与，百姓受益”的善治新格局。

（3）将党支部建在民间组织上，解决了民间组织的党建问题。

民间组织党的建设是发挥党在民间组织中的领导作用的重要途径。

长寿路街道率先以“民间组织服务中心”为平台设立党总支，党总支负责挂靠民间组织的党员关系并实行党员动态管理和建设工作，走出了一条将支部建在民间组织上的新途径，解决了民间组织党员过党员生活难的问题，确保了党对民间组织的绝对领导。

长寿街道建立的民间组织服务中心被人们称为“为NGO服务的NGO”，这在全国是首创。

长寿街道以民间组织服务中心为平台，推动社区民间组织管理体制的改革举措，被人们称为“长寿模式”，它具有如下几个特点：

第一，将服务渗透管理，将管理寓于服务中。

“随着社会的发展，人们生活水平的提高，民主意识的增强，将会有更多的民间组织参与社会管理，并在社区中参与社会公共产品和服务。

这就带来谁为这些民间组织服务的问题？

”[1]因此，长寿街道首先转变观念，为民间组织提供服务，将管理寓于服务，解决民间组织的管理与服务问题。

从政府管理的角度来看，街道通过民间组织服务中心为民间组织提供服务，及时掌握民间组织动态，寓监督管理于服务之中，实现了民间组织的有效管理；从民间组织自身的角度来看，“以民管民”的做法在一定程度上实现了民间组织的自我管理、自我教育和自我服务。

第二，转变政府职能与培育民间组织相辅相成。

长寿改革实现了政府与民间社会的合作治理，降低了政府社会管理成本、提高了政府公共服务的效率。

过去政府大多利用体制内公共力量进行社会管理，管理成本高，却收效甚微。

长寿街道通过向“民间组织服务中心”和各类公益性民间组织购买服务的方式，将大量原来由政府承担的公共服务职能转移给民间组织，既弥补了政府在公共服务方面的不足，又扶持了民间组织的发展。

第三，培育民间组织与社区建设、服务社区居民相联系。

街道是最基层的政府，街道所承担的大量政府职能具有贴近和直接服务于百姓的特点。

长寿街道通过民间组织服务中心引导、扶持和培育民间组织也仅仅围绕满足社区居民需要，服务社区居民，并促进社区自我管理和自我服务的社区建设过程。

在长寿，民间组织的发展和管理与社区建设逐步形成良性互动格局，社区民间组织在服务社区居民、参与社区建设过程中得到发展壮大，街道政府在二者之间建立的桥梁纽带作用，例如，民间组织服务中心培育、管理的长寿社区慈善超市对社区弱势群体积极开展助困、助学、助医等慈善救助，以慈善超市为平台所完成的救助功能远远超出政府传统社会救助模式的效果，既整合了社会资源、培育了社会互助精神，又帮助政府树立了重视民生、改善民生的良好形象。

第四，党的建设与民间组织管理相联系。

民间组织人员流动性大、民间组织生存的不稳定性以及民间组织的条块管理关系和多头管理等都给民间组织党建带来极大困难。

民间组织中的党员无法管理，无法发挥党员作用，是民间组织党建存在的一个大问题。

长寿街道通过民间组织服务中心党总支这样一个政府管理部门和民间组织之间的有效载体，探索“枢纽式管理”方式，实现民间组织党建全覆盖，同时发挥民间组织党支部及信息员的作用，把监督预警工作融于党建之中，确保党对民间组织的有效领导。

二、一种机制：

政府与公民社会的伙伴关系

民间组织服务中心既与政府有着密切的合作伙伴关系，但又不是“二政府”，它的创立架起了沟通政府与社会之间的桥梁，为政府与公民社会的良性互动提供了一种机制和载体，为政府职能转变，推动小政府、大社会的改革提供了思路。

具体来说，这一机制在以下两个层面上展开：

（一）民间组织服务中心与政府的关系

正如前面提到的，民间组织服务中心是长寿街道以购买服务的方式主导成立的。

民间组织服务中心的办公场地、主要工作人员的工资、日常办公经费都由街道政府财政出资，甚至民间组织服务中心主任也是在成立之初由街道物色的，自中心成立到现在，中心主任一直未变。

虽然民间组织服务中心登记注册为民办非企业单位的民间组织性质，但是，如果按照学术界对NGO组织的民间性、独立性和自治性等标准来判断，民间组织服务中心很难被称作严格意义上的NGO。

由于民间组织服务中心是政府主动成立的一个民间组织，必然与政府有着极为紧密的联系。

更为重要的是，民间组织服务中心所具有的服务民间组织的功能、人力资源管理功能、党的建设功能、监督预警功能、承担政府委托（转移）职能的功能、服务社区居民的功能完全都是出于政府的需要，它所承担的所有功能都是服务于政府需要的。

从理论上说，民间组组织服务中心做任何事情都必须在政府的指导、监督、甚至直接干预下实施；而政府购买服务这一方式也要求政府的指导和监督。

因此，从这个意义上说，民间组织服务中心必然更加与政府有着不可分割的联系。

有人把这种政府成立、不具有完全独立性和自治性的民间组织称为GONGO（GovernmentalNon-profitOrganization），有的甚至被指责为“二政府”。

然而，政府性、非独立性和非自治性并不一定等于就不是民间组织。

对于长寿街道成立的民间组织服务中心这一民间组织，我们还必须对民间组织服务中心执行其职能的过程进行更为细致的分析，才能真正揭示民间组织服务中心这一民间组织与长寿街道政府之间的关系。

以下举一个例子。

长街办[2008]4号文件是长寿路街道办事处转发民间组织服务中心关于市民综合帮扶工作实施意见（试行）的通知。

这一文件是指向街道各职能科室和各居委会执行的。

关于开展社区市民综合帮扶工作是上海市民政局下达给各区、再由各区下达给各街镇执行并落实的一项政府工作。

在长寿路街道接到《普陀区人民政府办公室转发区民政局关于开展社区市民综合帮扶工作意见的通知》（普府办[2008]3号文件）时，很快成立了相应的组织机构，并确立了“政府牵头、部门配合、社团运作、依托社区、综合帮扶”的工作原则。

在社区市民综合帮扶领导小组中，民间组织服务中心主任担任副组长，和长寿街道社保科副科长一起协助组长（长寿路街道办事处副主任）对该工作进行规划部属：

长寿街道社保科负责全街道辖区内社区市民综合帮扶工作，并委托民间组织服务无中心负责社区市民综合帮扶的具体事务工作。

这一由政府牵头、民间组织服务中心来具体运作的工作机制使得民间组织服务中心无论在决策过程中还是在对决策的执行过程中都扮演着非常关键的作用，甚至《长寿路街道社区市民综合帮扶工作实施意见（试行）就是由民间组织服务中心制定并转发给街道各科室和各居委会执行的。

这一文件规定了帮扶对象、帮扶范围、帮扶形式、帮扶标准、操作程序以及帮扶资金的安排。

在确认帮扶对象和帮扶资金的过程中，民间组织服务中心负责审核申请人的身份并提出具体帮扶意见这一关键环节。

上面的例子说明，民间组织服务中心在“政府牵头”的公共事务决策和管理过程中起到实质性的参与作用，而非“政府办事员和传话筒”的作用。

在市民综合帮扶这项工作中，民间组织服务中心所起的作用如此，在其他由街道政府委托或转移给民间组织服务中心的大量工作中，民间组织服务中心也同样起到了实质性参与的作用。

后文我们还会看到，在大量的公共事务管理过程中，这个由政府主导成立的民间组织服务中心并因此而发挥出纯民间组织所不具有的优势。

下面，我们再来看一看，以民间组织服务中心为平台，在整合资源、承接职能、提供服务，并进一步推进民间组织参与社区建设和管理过程中，民间组织服务中心是如何建构与公民社会的关系的。

（二）民间组织服务中心与公民社会的关系

民间组织服务中心的一头紧紧连结着政府，但在实现其功能过程中，民间组织服务中心又建构起了与公民社会的关系，发挥着整合资源，服务并推动民间组织发展，推进民间组织参与社区建设和服务社区居民的重要作用。

在长寿案例中，公民社会的构成主体可以分为两类：

一类是民间组织，一类是社区居民；而民间组织又可以分为三类，一类是已经登记注册的民间组织；一类是在活动但又没有条件登记注册的群众团队；还有一种就是政府通过民间组织服务中心扶持和培育的公益类民间组织。

已经登记注册的民间组织成为民间组织服务中心当然的服务对象。

前面提到，以民间组织服务中心为平台，通过“社团看社区、社区看社团、社团进社区”等活动，民间组织服务中心主动为本社区范围内的民间组织服务，推动民间组织的发展。

在调查中，有一个民办非企业单位的被调查者这样说，刚开始“街道”（其实就是民间组织服务中心）让我们来开会，我是抱着怀疑态度的，心里想自己的单位跟街道没有什么关系，怎么会通知自己来开会的，以为他们要收赞助费，后来来了才知道，是服务中心问我们民间组织有什么需求。

街道主动为我们服务，而且大大促进了自己事业的发展；现在，我们单位由于政府的帮助和服务得到了更好的发展，反过来，我们单位也要尽力为政府解忧，为社区建设出力，为社区居民服务[2]。

民间组织服务中心提供的服务使许多民间组织逐渐改变了对街道政府的看法，与街道的关系从过去的半信半疑发展到亲如一家，他们认识到：

社区是我们显露身手的大课堂，我们有责任参与社区建设，为社区发展做出应有的贡献[3]。

对那些在活动但又没有条件登记注册的群众团队来说，原来基本处于无资金、无场地、无人管的状态，有了民间组织服务中心以后，在民间组织服务中心登记备案并通过“支部建在团队”，很多群众团队因此而有人（街道政府）管，而且有了正确的方向；街道还设立社团工作专项奖励基金，扶持特色社团，规范经常性团队，展示亮点团队，开展星级团队评比活动，激励群众团队健康发展等。

在调查中，长寿社区骑游队（群众因对爱好骑车而自发组成的团队）队长介绍说，该团队有50多名成员，其中有16名党员，团队的口号是：

“既是骑游队，又是宣传队，更是播种机”，也就是说，我们不仅满足自己的兴趣爱好，在这个过程中，我们也协助政府进行相关的宣传活动，有时由街道牵头，组织与敬老院等一起搞活动，我们团队连续4年被评为先进团队[4]。

从其介绍中看得出来，民间组织服务中心为群众团队所提供的服务，群众团队将功劳也记在了街道政府的帐上。

对于以政府购买服务方式主动扶持、培育的民间组织来说，街道政府以资金、政策等不同方式引导、培育和扶持其发展，使他们在更广泛的领域承担角色，并逐渐成为社会管理控制体系的有机组成部分，民间组织服务中心在这个过程中作了大量工作，如，为推进职业培训、帮助政府解决下岗职工再就业，民间组织服务中心与民非单位联合开办各类培训班，以政府向民间组织购买服务的方式，通过采取每解决一个困难人员就业，街道给予民非单位一定补贴的办法帮助下岗、失业人员尽快就业；街道把原先直接管理的护绿队、除“四害”队和市容环保队的功能整合起来，成立“三维服务社”，街道以政府购买服务的方式扶持“三维服务社”的发展，由民间组织自己管理自己[5]。

这些公益性民间组织也都将自身发展的功劳记在了街道政府的身上。

而对于受益的社区居民和困难群众来说，民间组织服务中心与社区民间组织提供的各种服务满足了社区居民多样化、个性化和多层次的需求，尤其是民间组织服务中心培育、管理的长寿社区慈善超市对社区弱势群体积极开展助困、助学、助医等慈善救助，以慈善超市为平台所完成的救助功能远远超出政府传统社会救助模式的效果，既整合了社会资源、培育了社会互助精神，又帮助政府树立了重视民生、改善民生的良好形象。

在调查中我们注意到，有些受助者根本不了解有一个民间组织服务中心，只知道是党和政府给予的帮助，对于党和政府的感激之情溢于言表。

在民间组织服务中心与各类公民社会主体之间的关系中，有一个值得注意的共同特点就是服务对象和受益对象都认为是政府给他们提供了服务，极大地提高了政府在民间组织和社区居民中的威信和认可度。

从这个意义上说，民间组织服务中心与政府之间的紧密关系，不失为一件好事，因为只有民间组织服务中心能够高质量地完成政府所购买的服务，民间组织服务中心才能长久持续下去。

从上面的分析看得出来，在民间组织服务中心承担并完成政府所购买服务的过程中，民间组织服务中心无论是在决策还是在执行过程中都发挥了极为重要的作用。

民间组织服务中心在完成政府委托或转移出来的一些公共服务职能时深度参与并起着重要作用的特点，使得民间组织服务中心与其它民间组织和社区居民一起真正发挥了社区公共事务管理的实际作用。

在政府与民间组织服务中心的“授权与合作”[6]的互动机制中，借助民间组织服务中心这一中间力量，政府把民间组织服务中心这一民间组织推到公共事物管理的前台，而自己并不直接插手这些公共事物的管理，但同时这些公共事物管理的过程也都纳入在政府的视线范围之内。

正是“政府推动、民间运作、社区参与”的具体运作机制使得民间组织服务中心能够在政府和公民社会之间架起沟通的桥梁，引导公民社会真正参与到社区公共事务管理的过程中来，建立政府与公民社会在公共治理中的伙伴关系。

而这也正是长寿街道社区民间组织管理体制改革得以成功并得以延续和推广的关键要素。

然而，考虑到长寿街道社区民间组织管理体制改革的长远发展，在这种机制背后，仍存在如下几个问题：

第一，民间组织服务中心的性质是一个极为关键的问题。

在我国，很多政府授权成立的民间组织的确在作用发挥上表现出非自主性、非独立性和非民间性，甚至很多这样的民间组织已经变成了“二政府”而完全失去了民间组织的基本特性。

作为政府主导成立的民间组织，民间组织服务中心受到政府的很大影响，自主性受到质疑，也是非常正常的。

的确，民间组织服务中心保持民间性和相对自主性，时刻保持滑向“二政府”这种危险的警惕性至关重要，如果与一些政府成立的民间组织一样，挖空心思向政府机关争取行政管理职能，甚至试图成为“二政府”，以寻求租金，那么，以民间组织服务中心为载体的社区民间组织管理体制的改革则完全违背了改革的初衷，从而将失去改革的意义。

从这个角度来说，民间组织服务中心的性质决定了这一改革的意义和价值。

第二，民间组织服务中心与政府的关系问题。

与民间组织服务中心的性质问题相关联，民间组织服务中心与政府的关系问题也是一个非常重要的问题。

政府购买民间组织服务中心的服务，一方面要从制度建设的角度加强对民间组织服务中心的规范管理，另一方面也有节制政府对民间组织服务中心的过多干涉问题。

因此，相对区分一下民间组织服务中心与街道政府之间的功能边界，可能能够更好地发挥民间组织服务中心的作用。

第三，民间组织服务中心的作用问题。

民间组织服务中心的章程规定，民间组织服务中心具有服务民间组织的功能、党的建设功能、人力资源管理功能、监督预警功能、承担政府委托（转移）职能的功能、服务社区居民的功能。

一方面，从某种意义上说，如果民间组织服务中心只是一板一眼地完成政府所购买服务的职能，而不能创造性地发挥出服务中心在引导社区内其他更多民间组织和社区居民参与公共事务管理，那么，民间组织服务中心的可持续发展就会因为其作用发挥的问题而受到制约。

另一方面，如果政府将民间组织服务中心完全看作实现其购买那几项服务的工具，甚至认为民间组织服务中心是个框，政府的什么职能都可以装在这个框里，那么，这样也不利于民间组织服务中心的自主发展。

因此，民间组织服务中心如何利用与政府之间的紧密联系，创造性地服务并引导社区内其他民间组织和社区居民参与公共事务管理，同时在这个过程中满足并实现政府购买服务所提出来的相应功能，是一个关键问题。

三、     一个讨论：

管理还是治理？

20世纪时兴的新公共管理运动的核心在于通过一种科学的、类似商业组织的方式来完成公共事务的管理，以提高政府管理的效率和质量。

然而，随着社会的发展和改革的进展，运用科学手段提高政府公共管理的质量和效率并不是人们价值追求的目标。

人们“期望发现自己成为能够连续、自主地决定和控制我们自己的地方公共生活的主体”[7]。

因此，民主的实质也不再是投票的游戏，而在于公民对公共事务管理的实质性参与。

长寿改革以民间组织服务中心为载体来实现政府与公民社会之间的合作与伙伴关系，正昭示了参与、合作之于管理和控制的价值，昭示了治理对于管理的超越。

因此，如果我们提出长寿模式未来发展的讨论，那么，是管理还是治理则决定着长寿社区民间组织管理体制改革的最终命运。

参考文献：

[1]俞可平,等.中国公民社会的制度环境[M].北京大学出版社，2006.

[2][美]理查德·博克斯.公民治理：

引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛,等译.中国人民大学出版社，2005.

[3]郁建兴.公民社会在公共事务管理中——中国公民社会发展路径的反思与批判[C].“中国治理评估框架学术研讨会”论文（北京），2008-09.

来源：

《社团管理研究》2010年第8期

* 本文以在长寿路街道的两次实地调查为基础写作而成，关于普陀区长寿路街道民间组织社区体制改革的大部分描述直接来源于其申报第四届“中国地方政府创新奖”的相关材料。

在此，谨对长寿街道及有关人员给予的支持表示衷心的感谢。

[作者简介]周红云，女，法学博士，中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员，北京市社会科学院社区研究基地特聘研究员，主要研究方向：

政治社会学。

[1] 上海市民政局副局长、社团局局长谢玲丽：

《在长寿路街道民间组织服务中心成立揭牌仪式上的讲话》，2002年8月27日。

[2] 2007年11月16日访谈笔记。

[3] 参看长寿街道申报中国地方政府创新奖材料附件九。

[4] 2007年11月16日访谈笔记。

[5] 长寿街道申报中国地方政府创新奖申请陈述材料。

[6]郁建兴：

《公民社会在公共事务管理中——中国公民社会发展路径的反思与批判》，“中国治理评估框架学术研讨会”论文，北京，2008年9月。

[7][美]理查德博克斯著，《公民治理：

引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2005年，第17页

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