论行政公益诉讼2.docx

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论行政公益诉讼2

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论行政公益诉讼

一：

行政公益诉讼的起源

公益诉讼发源于罗马法。

是相对私益诉讼而言的。

古罗马法学家乌尔比安最早提出:

“公法是有关罗马国家稳定的法，即涉及城邦的组织和结构”，“公法见之于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中”。

后来的新起之秀查士丁尼的《法学总论》继承了乌尔比安对于公私法的划分，把“法律学习分为两个部分，即公法与私法，公法涉及罗马帝国的政体，私法则涉及个人利益”。

而周楠先生在《罗马法原理》书中也提到：

“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。

”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：

“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。

可见公益诉讼不仅仅是时代和经济的产物，当代的公益诉讼主要包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

而行政公益诉讼作为公益诉讼不可或缺的一部分，在市场经济日益发展的今天将发挥越来越重要的作用。

在西方国家，行政公益诉讼日臻成熟。

美国是实行行政公益诉讼的先驱，最为公众所知的就是他的“私人检察长”制度，即法律赋予公民、官员或私人团体的原告资格以制止一些没有具体受害人的行政违法行为。

其次最为典型的为法国的越权之诉，法国行政法院的1872年法律第9条规定：

“行政法院享有审理所有行政法案件的最高权力并有权根据‘越权行为无效’原则而宣布各行政机构的行为无效。

”不管是上至总统作出的行为，还是下至底层的官员作出的行为，只要有违法律都可以被公民以“越权行为”提起诉讼。

日本的民众之诉也是有益的借鉴，日本《行政事件诉讼法》第5条规定：

本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。

在这些行政公益诉讼制度不断完善的国家中，我国的行政公益诉讼无疑是个后来者，姗姗来迟的背后是错综复杂的原因交织，但笔者认为确立并完善行政公益诉讼的呼声不断高涨。

二：

行政公益诉讼的概述

公益行政诉讼是指当行政机关或法律法规授权的其他组织的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之可能时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度的总称。

无直接利害关系人可以为公民、法人和其他组织。

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，具有与传统行政诉讼截然不同的特点。

1行政诉讼的公益性。

公益行政诉讼的目的是为了维护社会公共利益，传统的行政诉讼提起是为了维护自身的合法权利，我国《行政诉讼法》第二条规定：

“公民、法人或者其他社会组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。

行政公益诉讼显然与传统的行政诉讼不同，他不仅仅是维护自身合法权益，更重要的是维护社会公共利益。

2行政诉讼的预防性。

公共利益侵害并非只有在现实地发生后原告才可以提起行政公益诉讼，只要根据相关的情况合理地判断社会公益有被侵害的潜在可能,就可以提起诉讼。

这样既可以未雨绸缪，防患于未然,又可以有效防范权力滥用，从而使国家利益和社会公共利益免受违法行政行为的侵害，保持正常稳定的社会秩序。

3原告资格的广泛性。

行政公益诉讼的原告资格已经挣脱了传统行政诉讼中利害关系人的束缚，原告一般是与被诉的行政行为没有直接利害关系的个人或组织,他们为维护社会公益,依据法律的规定就可以对与自己权利及法律上的利益无关的事项以自己的名义提起行政公诉。

例如在美国的联邦法律中，《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”，其中规定，任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。

再如日本《行政事件诉讼法》第5条规定：

本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。

4判决效力的普遍性。

因为行政公益诉讼所具有的公益性，所保护的是社会公共利益，所以判决的效力不仅仅及于当事人，而是及于享有公共利益的不特定多数人，即所有享有原告资格的人，这也更好的诠释了诉讼的公益性。

5原告权利的有限性。

原告的处分权是有限的，行政公益诉讼涉及的是社会公共利益,公共利益是全社会成员的共同权利，而非原告本人的个人权利。

因此,原告不能像处分自己的权利那样随意来处分社会公共利益,也不能享有完全的处分权，只有对法律明确规定可以处分的权利行使处分权。

这可以有效防止借公益之名而捞取私利现象的泛滥。

三：

我国行政公益诉讼现状

随着市场经济的不断发展，在2011年《民事诉讼法》修改草案中，民事公益诉讼被提上日程，相信未来的不久民事公益诉讼就会纳入法律的轨道，而与之相对的行政公益诉讼却步履维艰，发展缓慢。

虽然1989年颁布的《行政诉讼法》对行政公益诉讼只字未提，但是在司法实践中，检察机关提起行政公益诉讼已经得到了允许。

早在1997年，河南省方城县人民法院就受理了我国第一起由检察机关作为原告身份代表

国家利

和谐社会的构建和深入贯彻落实科学发展观交织成复杂的社会网。

人心的浮躁，权力的膨胀，对于社会公共权利和国民个人权利的维护都将是一个现实的威胁。

特别是来自行政机关违法行政行为的侵犯，但遗憾的是目前我国的司法体制中却没有适当的救济机制。

现行《行政诉讼法》第2条规定：

公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第12条规定:

与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织,对该行为不服的可以依法提起行政诉讼。

从现有条文不难看出，我国的行政诉讼只是限于对公民个人权利的救济。

如果国家和社会公共利益得不到有效地保障，那么经济大国和文化强国建设又从何谈起。

行政公益诉讼的建立对于正在迈入法治化国家的中国而言将具有重要的现实意义，不仅可以培养公民精神，制约行政权力，而且有助于完善我国的法律制度。

与国外的保护个人利益之诉和维护公共利益之诉并重相比，我国还主要是保护个人利益之诉为主，所以学者们对于建立行政公益诉讼的呼声此起彼伏。

四：

建立行政公益诉讼的现实意义

1999年依法治国载入宪法，从此以后权利观念法律意识日益深入人心,社会公共利益的维护,和谐社会的构建，小康社会的全面实现，使行政公益诉讼制度的确立呼之欲出。

1建立行政公益诉讼是保障公民权利的落脚点。

近些年国有资产的流失、环境污染和破坏、公共建设中的违法征收招标、政策性价格垄断、侵害文物等等行为，从表面上来看吞噬的是公共利益，但更为严重的是威胁到公民权利的实现。

我国《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济事务、社会事务。

”第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。

任何人不得压制和打击报复。

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

”可见，行政公益诉讼的建立是保障公民宪法权利的有力举措。

2建立行政公益诉讼是维护社会公共利益的关键。

随着市场经济的发展和政府宏观调控的力度不断加大，行政权力的滥用而损害公共利益的事件时有发生，而在现实生活中往往因为行政不作为或行政违法行为没有具体的权利侵害人而不能提起诉讼，法院不予受理的理由就是没有相关的法律依据、相关人不具有原告的资格等。

这就为打着公共利益的幌子而谋求个人利益、部门利益和地方利益提供了滋生的有利土壤，使得社会公共利益成为众矢之地，从而越来越多的公共利益因法律制度的缺位而被蚕食。

所以，建立行政公益诉讼制度对维护社会公共利益具有现实而迫切的意义。

3建立行政公益诉讼是权力制约的基础。

法国孟德斯鸠在《论法的精神》中曾谈到“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：

有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。

”英国阿克顿勋爵认为“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。

”美国“宪法之父”麦迪逊指出:

“政府之存在不就是人性的最好说明吗?

如果每一个人都是天使，政府就没有存在的必要了。

如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来或内在的控制了”由此可见，权力的滥用形成腐败是从古到今不变的规律。

但这并不意味着权力的滥用是无法规避的，行政权力的滥用归根到是缺乏有效的监督和制约。

随着经济、社会的发展，权力的使用越来越频繁的出现在各个领域，人都是趋利的，利益的诱惑难免会让手握权力者失去应有的职业道德和社会公德，只有建立行政公益诉讼弥补法律的空白，使权利制约权力，才能让当权者无洞可钻，才能让行政违法行为得到有效的抑制和纠正。

建立行政公益诉讼是将公民的监督权纳入法制化轨道的进一步完善，是促进依法治国的又一步飞跃。

4建立行政公益诉讼是依法治国的必由之路。

依法治国就是指“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

”[]这表明依法治国不仅体现在有法必依，更体现在有法可依，既法律制度的完善，行政公益诉讼制度的建立正是对完善法律制度的有效响应。

完善的法律制度是依法治国的基石。

五：

构建我国行政公益诉讼制度探析

行政公益诉讼是民主权利和市场经济发展的产物，在西方行政公益诉讼日益完善的今天，我国的行政公益诉讼还迟迟处于起步阶段。

然而，随着经济全球化的日益深入、我国改革开放的进一步发展、市场经济的快速繁荣和公民法律维权意识的不断提高，建立行政公益诉讼制度来维护社会公共利益是众望所归。

在此，笔者提出以下几点拙见来探析行政公益诉讼制度的构建。

1原告资格的探析。

《宪法》第四十一条规定：

“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

”不难看出，行政公益诉讼的提起是宪法赋予公民的权利，如果解除现有行政公益诉讼中对原告资格的诸多限制，并拓宽到社会团体、公益组织及自然人，那么行政违法行为将得到有效惩处，社会公共利益也得以保护。

放宽对原告资格的限制是建立行政公益诉讼的关键。

毋庸置疑，美国的“私人检察长”制度和日本的民众之诉，将会给我们提供有益参照。

首先是公民之诉，即无论是利害关系人还是无直接利害关系人,对有损社会公共利益的行为都可提起行政公益诉讼，这也是对《宪法》规定公民权利的有效照应。

其次是检察机关之诉，检察院作为维护公共利益的全民代表，来维护公共利益。

19世纪末德国的巴伐利亚邦就设立了检察官，专门负责对政府违法行为提起诉讼。

[参见行政诉法与行政诉讼法参考589]其实早在呼吁建立行政公益诉讼制度之前就有不少学者极力主张建立行政公诉制度，这里的行政公诉制度其实与行政公益诉讼所差无几。

学者指出建立行政公诉制度的理由是，一是司法权的相对弱小，需要和社会力量来共同对抗行政权。

二是在原告人数较多的行政诉讼中，以检察院作为原告可以节约大量诉讼资源。

三是行政公诉可以纠正行政诉讼宗旨被扭曲的现象。

无疑，这也是行政公益诉讼制度建立的共同呼声。

再次是社会组织或团体之诉,如NGO、消费者权益保护协会、工会等等。

这些组织团体是为维护本团体及成员相关的公共利益免遭行政行为的侵害,而向法院提起诉讼。

但是，有益借鉴的同时要考虑到我国的实际国情，不能照搬照抄，否则就是邯郸学步，适得其反了。

2受案范围的探析。

法院受理行政公益诉讼应该要确立切实而可行的标准，首先，行政机关作出了损害或可能损害社会公共利益的行为，行政机关的违法行为可是是作为的方式作出也可以是不作为的方式作出。

其次，行政违法行为是没有确定受害人的具体行政行为。

最后，是侵害或可能侵害到社会公共利益的抽象行政行为。

这将是行政公益诉讼制度建立的最有标志性的意义，因为现实生活中有大量抽象行政行为侵害社会公共利益现象的存在，但是相关的救济手段却非常有限。

抽象行政行为是针对不特定对象作出的,可以反复适用，涉及范围广,危害大，并且持续时间长。

违法的具体行政行为一经做出，造成的危害后果可能无法弥补,所以把抽象行政行为纳入行政公益诉讼的范围将是维护社会公共利益的有力举措。

但这与我国现行《行政诉讼法》明确规定的受案范围有冲突，所以有必要对现行《行政诉讼法》加以修订，以适应不断发展变化的社会需要。

把行政公益诉讼受案范围以法律的形式明确规定，可以以防烂诉现象的出现。

国内学者曾呼吁在建立行政公益诉讼制度的伊始将侵吞国有资产、污染环境和破坏环境、公共建设中的违法征收招标、政策性价格垄断、侵害文物等违法行为案件纳入行政公益诉讼的受案范围内。

法律不能穷尽所有的损害公共利益的行为，所以需要制度的一步步建立，不能急功近利，否则会犯了脱离实际的错误。

3举证责任的探析。

《行政诉讼法》第三十二条规定：

“被告对做出的具体行政行为负有举证责任……”这就从立法上明确了被告对具体行政行为行为的合法性负有举证责任，这是我国行政诉讼的一项基本制度，称为举证责任倒置。

这是因为在现实生活中，行政相对人的的力量在强大的行政机关面前相对薄弱，举证责任倒置是保护行政相对人合法权利的现实需要。

但是对被诉具体行政行为以外的其它证明对象则根据具体情况实行“谁主张，谁举证”的原则。

笔者认为，在行政公益诉讼中举证原则可沿袭传统的行政诉讼中的举证原则。

同样是鉴于行政主体强大的权力考虑。

如果原告有能力提出对自己有利的证据或对行政机关不利的证据，法律也应当允许，这样就可以更好的保障原告与行政机关抗衡。

4诉讼费用和相关赔偿款的分摊探析。

行政公益诉讼因为涉案范围大，受案工作繁琐，所以诉讼费用一般较高，而行政公益诉讼是一种公益诉讼，如果法院允许原告在诉讼结束后交费或是降低诉讼费用，在被告败诉后则由被告承担。

这无可否认会鼓励更多的当事人的提起行政公益诉讼，否则高昂的诉讼费送会让行政公益诉讼当事人望而却步，进而社会公共利益受侵犯的现象将得不到有效规制。

对于行政公益诉讼中法院判决被告给付的赔偿款，笔者认为不能全部由原告获得，原告可以获得一部分，这既可以起到鼓励公益诉讼的提起，又可避免因趋利而滥诉现象的出现，从而推进社会主义和谐社会的构建。

就如施塔姆勒曾说过“法律所追求的正义实现即社会生活的最完美的和谐，只有将个人的欲望与社会的目标相适应才能达到。

有助于达到这一目标的规则就是正义的，否则就是不正义的”[①]但行政公益诉讼的提起毕竟是维护社会公共利益，所以赔偿款应拿出一部分来弥补社会公共利益的损害。

这时不禁有人会问，利害相关人不确定该如何弥补？

在这，笔者建议，用这部分赔偿款设立一个基金，只要因行政机关的违法行为损害社会公共利益，并直接或间接的损害的相关人利益，在相关人无法维持生活时，都可以用基金款去给与救助。

一方给与鼓励，另一方给与物质救济，这可以使社会达到一种有益的平衡。

5完善法律援助的探析。

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。

可见，法律援助本身就是一种社会公益的行为，因此，将法律援助制度援引到行政公益诉讼是无可厚非的，二者相得益彰，并可以深入贯彻落实依法治国。

完善行政公益诉讼方面的法律援助制度对有效维护公民个人权利和社会公共利益也将有不可忽视的作用。

完善法律援助制度要做到以下几点；一是完善受援助案件的标准，各个地方根据不同的经济水平制定不同的标准。

二是有充分理由证明社会利益受到或可能受到侵犯，必需要采取诉讼方式救济。

三是个人及家庭经济状况符合政府制定的援助标准，并出具相关的证明。

这可为我国社会主义法律体系建立健全添砖加瓦。

总而言之，建立行政公益诉讼是维护社会公共利益的需要，更是保障人权的的前提，三者相辅相成。

《吕氏春秋·贵公》记载“天下非一人之天下,天下之天下也。

”唐太宗说过“水能载舟，亦能覆舟”，爱因斯坦也提过“国家是为人建立的”。

从古至今这是一个颠扑不破的真理——保护人权顺应民心国家社会才能长治久安。

并且自从1999年依法治国入宪和2004年保护人权入宪以来，领导人依法治国的理念不断深入，人民维护权利的法律意识不断提高，这是一个可喜的进步，但我们不得不承认，现阶段我国的法律体系还不完善，司法实践中还有很多问题亟待解决，如新出现的社会问题无法找到对应的法律予以解决，法律滞后于社会的发展。

这对建立中国特色社会主义法律体系无疑是个重大的阻碍。

建立行政公益诉讼是用私权的力量去制约行政公权的行使。

而且有利于打破旧的传统行政诉讼模式，使法律紧随社会前进的步伐，进而更好的去满足社会发展的需要。

所以，在我国应建立行政公益诉讼的制度势在必行，不仅可以完善行政诉讼体系;保障社会公共利益和公民个人权利;也是监督行政机关依法行政的有力保障。

推进社会主义法治国家更上一个新台阶。