医药产业园区青龙综合体ppp项目实施方案.docx
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医药产业园区青龙综合体ppp项目实施方案
医药产业园青龙综合体一期PPP项目
初步实施方案
前言1
一、项目概况1
（一）项目背景1
（二）基本信息2
（三）采取PPP模式的必要性和可行性3
（四）经济技术指标4
（五）项目公司情况7
（六）主要编制依据8
二、风险分配基本框架9
（一）风险分配流程9
（二）风险分配基本原则9
（三）风险识别10
（四）风险分配基本框架11
（五）风险分配方案12
（六）风险应对机制13
（七）风险分配方案的约定14
三、项目运作方式15
（一）PPP项目运作方式介绍15
（二）模式构建原则16
（三）PPP范围17
（四）运作方式17
（五）项目特点18
（六）操作流程18
四、交易结构21
（一）项目投融资结构21
（二）回报机制22
（三）相关配套安排31
五、项目实施框架33
（一）项目实施机构33
（二）项目管理架构33
（三）PPP项目进度安排33
六、采购方式与评审办法39
（一）采购人39
（二）采购方式的定义及选择39
（三）对社会资本方的要求41
（四）采购流程43
七、合同体系设计51
（一）项目合同体系51
（二）合资协议及公司章程52
（三）项目边界条件53
八、项目各方主要权利义务56
（一）政府的权利和义务56
（二）社会资本方的权利和义务56
（三）项目公司的权利和义务57
九、项目监管构架59
（一）授权关系59
（二）监管构架59
（三）监管方式60
（四）实施保障措施61
十、违约责任及社会资本退出机制63
（一）违约责任63
（二）退出机制64
前言
根据国务院及相关部委、四川省政府关于推广政府与社会资本合作（PPP）模式的要求，市人民政府下发《关于印发推进政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）的通知》（市府发[2016]4号），对市开展PPP项目提出了明确的指导意见。
2015年2月5日，经国务院批准，高新技术产业园区正式升级为国家高新技术产业开发区，全区规划面积202平方公里，空间布局规划为“一心、两翼、四园”，其中“一心”为高新区科技研发中心，“两翼”为市的江阳区片区和县片区，“四园”为其下设的机械装备产业园、新能源新材料产业园、医药产业园和酒业发展创新园。
医药产业园作为高新技术产业园区重要组成部分，片区基础设计及保障性安居工程作为产业园区建设的基础工程，项目实施急需尽快进行，经县人民政府授权，县发展和改革局作为医药产业园青龙综合体一期PPP项目（以下简称“本PPP项目”）的实施机构，负责完成本PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作。
根据《政府和社会资本合作模式政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财政部[2014]113号），本PPP项目实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、项目实施框架、采购方式与评审办法、合同体系、项目方主要权利义务、项目监管架构、违约责任及社会资本退出机制等十个部分的内容。
一、项目概况
（一）项目背景
高新区医药产业园于2013年正式成立，是高新技术产业园区（国家级高新区）的主体园区之一。
园区位于四川省市县境内，面积21.3平方公里，由国内顶尖设计团队规划，是一座理念超前、优势独特、功能完善、生态宜居的“医药新城、康健之都”。
根据《四川医药产业园控制性详细规划》，医药产业园定位为充分利用市及县的中药资源优势，重点发展以道地药材为代表的中药（中药饮片和中成药）产业，突出自身的产业资源优势，打造若干典型的道地药材中药特色品牌和以此创新的龙头企业，逐步形成具有区域性特色的国内品牌，形成医药产业园具有核心竞争力的现代中药产业。
最终形成集聚中医药高端人才、技术研发、中药材示范基地、综合配套服务设施和企业协同共存于一体的现代化中药产业智能型园区。
拟建项目由市政道路、湿地公园修复及保障性安居工程组成，市政道路的建设将与园区内已建道路组成完善园区路网交通，项目建设将有效改善园区投资环境及居民居住环境。
为做好项目建设工作，同时也为拓宽政府的融资渠道、缓解短期财政支付压力、促进政府与社会资本的优势互补，县人民政府决定采取PPP模式，引入社会资本建设本项目，并授权县发展和改革局负责本项目的具体实施。
县发展和改革局委托四川省迅达工程咨询监理有限公司根据国家相关文件精神，结合本项目实际情况编制了《医药产业园青龙综合体一期PPP项目实施方案》，并就本项目实施的若干关键问题提出了咨询意见与建议。
（二）基本信息
项目名称：
医药产业园青龙综合体一期PPP项目
项目类型：
新建
建设地点：
医药产业园内
项目总投资：
75460.15万元
建设规模与内容：
（1）9-2线，道路全长826m，路幅宽20m；
（2）11号线二段，道路全长1009m，路幅宽20m；
（3）14号线一段，道路长477m，路幅宽20m；
（4）生态湿地公园修复，湿地公园总占地面积111.3亩，其中，湿地修复107亩，招商综合楼占地面积4.3亩，建筑面积约22020㎡；
（5）保障性安居工程一期，总占地面积96亩，总建筑面积132198㎡。
其中，安置房、人才公寓占地面积82亩，建筑面积分别为安置房91400㎡，人才公寓17250㎡；农贸市场占地面积14亩，建筑面积7734㎡；地下车库15100㎡；旧场道路改造714m。
项目实施经营目标：
通过引入社会资本，以提升县城市建设及市政服务水平为核心目标，逐步完善提升县市政公用设施服务水平，从而改善县城市人居环境及投资环境，为县社会经济发展提供有力支撑。
（三）采取PPP模式的必要性和可行性
1、必要性
（1）新《预算法》明确将地方政府债务纳入预算管理，这就要求地方政府的财务水平必须由财政收入或经营性收入来支撑，旧的举债融资模式也就不可持续。
通过PPP模式引入民间资本，可以避免地方政府继续负债、有效解决开发资金缺口。
（2）本项目资金投入大、建设周期较长，在传统建设模式难以为继的情况下，通过PPP模式引入社会资本不仅可以解决资金短缺的问题，而且可以有力推进项目后续建设并保障项目工程通过验收。
（3）本项目的建设不仅是总体规划、城市化发展的需要，还是发展县域经济，提高区域市政配套设施服务水平及人居环境质量，拉动内需的迫切需要。
因此，本项目的建设是十分必要的。
2、可行性
（1）根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）相关规定，适合PPP模式的项目应“具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定”等特点，本项目的造价定价机制市场化，总投资额达75460.15万元，投资规模相对较大，且项目建成后的需求长期稳定，因此符合上述特点，具有通过PPP模式建设的条件。
（2）根据该项目的投资财务测算、物有所值报告以及财政承受能力报告，按照PPP模式操作，既减轻了地方财政的债务负担、又符合地方财政承受能力，还解决了急需的公共服务需求。
本项目采用“建设-运营-移交”的模式操作，由社会资本方进行投资建设，建成后对道路、公园、保障性住房、配套商业进行维修、养护，政府方通过购买服务、使用者付费及可行性缺口补贴的形式向社会资本方支付服务费用，以覆盖社会资本方的投资成本、维护成本及合理收益，并以纳入政府财政预算的形式予以保障，后期维护上向社会资本方付费可靠，因此其适用PPP模式的优势明显，对社会资本具吸引力。
（3）管理、技术可行性
PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本PPP项目通过合同体系对社会资源进行优整合和合理授权，既发挥社会资本在投融资、设计建造、施工技术、运营管理上的高效率，又充分运用政策与法律依据进行全程监管，充分发挥政府和社会资本的管理效能。
（四）经济技术指标
1、建设地点：
医药产业园内
图1：
地理位置图
2、项目规模及投资：
医药产业园青龙综合体一期PPP项目包括9-2号线、11号线二段、14号线一段、生态湿地公园修复和保障性安居工程一期。
青龙综合体一期：
（1）9-2线，道路全长826m，路幅宽20m；
（2）11号线二段，道路全长1009m，路幅宽20m；
（3）14号线一段，道路长477m，路幅宽20m；
（4）生态湿地公园修复，湿地公园总占地面积111.3亩，其中，湿地修复107亩，招商综合楼占地面积4.3亩，建筑面积约22020㎡；
（5）保障性安居工程一期，总占地面积96亩，总建筑面积132198㎡。
其中，安置房、人才公寓占地面积82亩，建筑面积分别为安置房91400㎡，人才公寓17250㎡；农贸市场占地面积14亩，建筑面积7734㎡；地下车库15100㎡；旧场道路改造714m。
青龙综合体一期总投资为75460.15万元，其中工程费用48635.01万元，非工程费用为24115.40（其中土地费18555.50万元），预备费2709.75万元。
3、资金来源：
由政府方和社会资本方合资成立的项目公司筹集。
4、项目生命周期：
本项目建设期为2年，经营期限为8年，单项工程建设+运营期不低于10年，以双方正式签订合作协议之日起，至项目完成正式移交之日止。
最终确定的合作年限以最终磋商报价为准。
5、产出说明：
（1）项目产出
①本项目资产性产出为市政道路2312米；
②湿地公园总占地面积111.3亩，其中，湿地修复107亩，招商综合楼占地面积4.3亩，建筑面积约22020㎡；
③保障性安居房及配套建筑总建筑面积132198㎡。
其中，安置房、人才公寓占地面积82亩，建筑面积分别为安置房91400㎡，人才公寓17250㎡；农贸市场占地面积14亩，建筑面积7734㎡；地下车库15100㎡；旧场道路改造714m。
（2）产出标准
本项目的竣工验收标准如下：
1、《城市桥梁工程施工与质量验收规范》（CJJ2-2008）；
2、《市政桥梁工程质量检验评定标准》（CJJ2-90）；
3、《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）；
4、《市政道路工程质量检验评定标准》（CJJ1-90M）；
5、《沥青路面施工和验收规范》（GB50092-96G）；
6、《城市道路路基工程施工及验收规范》（GJJ44-91K）；
7、《市政排水工程施工及验收规范》（CJJ3-90N）；
8、《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）；
9、《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045－95）2005版
10、《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）；
11、《住宅建筑规范》（GB50386-2010）；
12、《住宅设计规范》（GB50096-2011）；
13、《汽车库.修车库.停车场设计防火规范》（GB50067-97）；
14、《汽车库建筑设计规范》（JGJ100-98）；
15、《无障碍设计规范》（GB50763-2012）；
16、《公共建筑节能设计标准》（GB50189-2005）；
17、《民用建筑热工设计规范》（GB50176-2005）；
18、《基本建设财务管理规定》（财建【2002】394号）；
19、《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》（1996年12月13日审计署发布）。
本项目的建设及营运对沿线地区的国民经济和社会发展的贡献和影响是显著的，它不仅能带动沿线地区GDP总量的增长，而且对促进区域产业结构的优化和调整，提高居民的生活水平和质量，增加就业岗位，减少贫困，促进当地文化、教育、卫生事业的发展，加快城乡一体化进程都将起到积极的作用。
项目投资能较大限度地发挥投资效益和取得良好的社会效益。
同时在本项目建设过程中，应采取有效的防范措施，规避投资风险，促进项目与社会相互适应、相互协调，将取得良好的社会效果。
表1-2项目资产属性：
项目名称
资产属性
备注
产权属性
经营属性
医药产业园青龙综合体一期PPP项目
政府所有
准经营
（五）项目公司情况
1、项目公司设立要求
（1）县人民政府授权医药产业园投资有限责任公司作为本项目政府方代表与社会资本合资成立项目公司，政府方与社会资本方占项目公司股权为10%和90%，项目公司具体负责项目的筹融资、建设、经营、维护及管理；
（2）政府方以土地作价和现金入股，占项目公司股权比例为10%，不参与项目公司分红。
（3）建议项目公司注册资本为本项目估算总投资的20%。
2、公司治理结构
项目公司治理结构按照《公司法》等相关规定进行设置。
（六）主要编制依据
v2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发【2010】13号）
v《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）
v《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）
v《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）
v财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）
v《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库【2014】215号）
v国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发【2015】42号）
v四川省人民政府《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》（川府发【2015】45号）
v项目实施机构提供的其他基础资料
二、风险分配基本框架
（一）风险分配流程
项目通过社会稳定性风险分析后，由于采取PPP开发模式所涉及的利益方及风险因素较为复杂，且这些风险不能仅仅依靠技术性措施进行根除，因此，必须分配给项目各参与方来承担。
在风险分配的研究中，有两种不同的观点。
一种是公共部门，社会资本以及最终使用者三方之间进行分配分别承担风险，另一种是风险在公共部门和社会资本方之间进行分配，这种分配方法在目前PPP融资风险分担中得到了广泛应用。
本项目采取PPP风险分配流程图，如图2-1所示。
图2-1PPP项目风险分配流程
（二）风险分配基本原则
为了在政府方和社会资本之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本PPP项目顺利实施、实现物有所值，风险分配遵循的基本原则如下：
1、风险分配遵循风险收益对等和风险可控原则；
2、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
3、承担风险的一方能够将该风险合理转移；
4、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机且由该方承担该风险最有效率；
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方；
6、不可抗力等风险由政府和社会资本方合理共担。
（三）风险识别
⑴政策风险
政策风险主要来自两个方面：
一是指国家政策影响区域经济的发展，从而影响公共产品的需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前公用事业项目建设、运营、管理等方面政策法规的变化。
政策变化最终影响项目公司的经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。
⑵项目延误风险
政府行政干预等公共部门原因、建设管理程序不合理及不可抗力均可导致社会资本入驻本项目时间延误、投资增加等风险。
⑶运营风险
项目在运营期间由于管理不善、组织机构变化、通胀可导致项目运营过程中的运营成本的增加等因素，给项目带来运营风险。
⑷合同风险
由于政府法规的变化、合同条款不严密及运行中政府或社会资本单方面终止合同导致发生合同风险。
⑸法律风险
在有偿转让、建设和无偿移交过程中，由于合同文件冲突、劳工争端、第三方违约因素造成契约纠纷导致发生法律风险。
⑹不可抗力风险
不可抗力风险通常分为两类：
①因自然因素导致的不可抗力风险
由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。
②因非自然因素导致的不可抗力风险
由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。
（四）风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
表2-1项目风险分配框架
序号
风险类别
政府承担的风险
共同承担的风险
社会资本承担的风险
1
政策风险
法律变更风险服务标准提高风险
规范编制变化风险
规划变更风险
2
项目延误风险
行政干预等公共部门的原因
不可抗力等非公、私双方原因
社会资本项目管理能力的原因
3
运营风险
行政干预等公共部门的原因、服务标准提高
利率、汇率变动不可抗力等非公、私双方的原因
项目管理差等社会资本的原因
4
合同风险
政策法规变化或政府单方面终止
合同条款不严密
合同管理差等社会资本的原因社会资本单方面终止
5
法律风险
国家政治风险、外
汇风险、法规风险等。
6
不可抗力风险
不可抗力风险
（五）风险分配方案
项目具体风险见表2-2
表2-2项目风险分配表
风险类型
风险描述
分配风险方式
政策风险
产业政策调整
政府承担
土地政策变更
政府承担
城市规划变更
政府承担
审批延误/获得
“谁造成、谁承担”，政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担
运营风险
运营成本过高
社会资本承担
运营商违约
社会资本承担
服务质量
社会资本承担
维护成本
社会资本承担
运营效率
社会资本承担
经济风险
项目公司破产
社会资本承担
合同违约
“谁造成、谁承担”，政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担
合同文件冲突
合同签约方共同承担
通货膨胀
共同承担
国家宏观经济调控
共同承担
收益风险
收益不足
社会资本承担
材料费上涨
政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本方承担。
市场竞争
社会资本承担
坏账损失
社会资本承担
群众生活方式影响风险
社会资本承担
意外事故风险
社会资本承担
环境影响风险
共同承担
不可抗力
共同承担
（六）风险应对机制
1、通过市场竞争及不同市场主体的风险偏好，优化风险承担结构，有效转移风险
⑴优选项目融资建设方，有效控制项目融资和建设风险
本PPP项目要求社会资本具有较丰富的商业经验，对此类风险的承担相对更为合理。
由于本项目的公众性较强，社会关注度较高，社会资本应具有承担项目建设的能力和经验，因此，建议项目的融资、设计和施工应选择具有成熟运作经验、较高资质等级、具有成功实施经验的、在行业有较大影响力的企业。
本项目的资本金为总投资的20%，金额为15092万元，剩余80%由项目公司筹集，一般而言，项目资本金不计息，只对80%的融资部分计算利息。
由于本项目中社会资本承担的土地费用资金较高（占工程建设费用的25%）且无工程利润，并在项目开始时必须支付到位，因此为应对项目融资风险，提高社会资本的积极性，建议将资本金用于土地费用资金，且按8%计算利息。
工程费用（剩余80%的融资部分）由于占用期较长（运营期8年），按8%的合理利润计算收益。
⑵合理运用招标采购机制，寻求运营管理成本最低，项目运营过程中，通过充分的市场竞争机制，选择广告运营商、绿化市政设施维护管养单位等，降低运营管理成本。
2、建立公开的信息交流渠道、公平的交易和协商机制，降低信用风险和实施风险。
3、充分运用保险及履约担保机制，有效控制风险。
4、建立灵活的应急措施，应对不可抗力风险，如调价、提前回购或合作期限延长、成立缓冲基金等共同共担。
（七）风险分配方案的约定
在具体项目采购过程中，仍需要就具体风险分配问题与社会资本方进行磋商并进行充分评估论证。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府、社会资本及项目公司之间设定风险分配机制，具体体现在相关项目协议中。
三、项目运作方式
（一）PPP项目运作方式介绍
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等六种类型。
1、委托运营（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。
2、管理合同（ManagementContract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。
政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。
3、建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
4、建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
5、转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。
6、改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。
（二）模式构建原则
运作模式的构建需遵循以下主要原则：
合同主体的地位平等原则。
在PPP项目下，合同各方应是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障各方的权利义务。
风险最优分配原则。
PPP模式致力于在政府和社会资本之间实现最优的风险分配，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给对政府而言能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。
切实履约原则。
PPP模式的项目目标的实现，建立在各利益相关方对PPP相关协议的切实履行的基础上，包括实际履行、全面履行和善意履行。
合理回报原则。
鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目经营成本，提高资源配置效率，获取合理的投资回报。
强调质量和效率原则。
政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域和公共服务领域的有效供给和服务质量，提高公共资源的配置和运行效率。
合法合规合约原则。
PPP项目合同及项目经营等文件和程序，要与相关的法律法规和政策、技术规范和标准相匹配，确保合规合法、内容全面、结构合理和具有可操作性。
（三）PPP范围
医药产业园青龙综合体一期PPP项目的范围包括：
城市道路、生态湿地公园修复、保障性安居工程以及本项目配套工程等（包含整个项目的勘察设计、建设、形成资产的维护及部分经营性资产的运营）。
（四）运作方式
本项目运作方式为“工程总承包+建设-运营-移交”（EPC+BOT）：
由县发展和改革局作为本项目实施机构，通过竞争性磋商方式选定社会资本，由高新区医药产业园投资有限公司作为政府方代表与选定社会资本方组成
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