火电工程设计招投标过程分析及建议.docx
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火电工程设计招投标过程分析及建议
火电工程设计招投标过程分析及建议
于国续
（东北电力设计院,吉林长春130021）
摘要：
本文通过对目前进行的火电工程设计招投标的投标文件和投标过程的分析以及根据近几年参加火电工程的设计招投标活动的实践，指出目前实施的火电工程的设计招投标存在重技术轻资质的倾向，并分析了由此带来的问题。
为了减轻投标人和评标人的压力，便于评标和定标，真正达到通过招投标正确的择下阶段的设计单位的目的，针对所存在的问题，建议扭转重技术轻资质的倾向，本文还对今后的招投标工作提出了一些具体建议。
关键词：
火电工程；设计；招投标；建议
引言
依据我国招投标法和招标投标法实施条例，大型火力发电项目业主均在工程前期工作结束后，在具备实施条件时（已列入规划、可研已收口，申报国家核准）进行工程实施阶段的设计招标。
设计招标一般采用公开招标方式，其目的是通过招投标择优选择下阶段的设计单位。
自我国颁布招投标法以来，曾参与多个发电工程项目的设计投标，每次投标都有一段忙碌和紧张的经历，都有一段中标的喜悦和不中标的无奈。
近几年由于电力供需矛盾的缓和，参与市场竞争的活跃，投标环境的复杂，使电力设计市场竞争更加激烈。
国家对节能减排要求的提高，招标人对项目投资效益的关注、对缩短工期要求的严格，使投标技术方案的比拼更加严酷。
事实上，由于招标阶段工程基础设计条件的限制，投标方案包括概算都有可能偏离下阶段设计的工程实际，致使中标的设计方案并不一定能在下一阶段设计中采纳，中标的工程投资也不一定能在下一阶段设计中兑现。
如果投标方案包括投资估算与可研审查的结论或批准的项目申请报告有较大的出入，投标方案和投资的合法性也存有疑问。
虽然投标技术方案和投资额度的可实施性意义并不大，而投标人却为此投入了的大量人力物力，也增加了评标的复杂性和难度。
为了减轻投标人和评标人的压力，便于评标和定标，真正达到通过招投标正确的择下阶段的设计单位的目的，根据参与的招投标活动实践，对招标工作提出一些建议，供招标人参考，不当之处敬请批评指正。
1、招投标文件的剖析
设计招标的招标文件视招标人和招标代理的不同，略有差别，但目前已基本格式化、模板化（如中国招标信息网2003年发表的《火力发电、输变电工程设计招标文件范本》，以下简称“范本”）。
1.1招标文件的构成
纵观各种设计招标文件，基本上由以下几大部分构成：
第一章投标须知
包括总则、招标文件、投标报价、投标文件、开标、评标、授予合同。
第二章、招标范围及相关资料
第三章投标文件
包括商务部分、报价书和技术部分。
第四章评标
包括评标原则、办法和评分标准
第五章工程概况和设计条件
第六章合同条件
1.2投标文件侧重于技术部分
作为投标人，必须全面响应招标书，提交技术部分和商务部分的投标文件。
就投标文件的准备而言，根据现有的招标文件要求，投标文件必须侧重于技术部分。
投标技术部分主要内容包括技术方案和专题报告。
技术方案是以初步设计内容深度的设计说明书、图纸和概算书表达，专题报告一般分指定专题和其它专题。
准备这些投标文件需要投入所有涉及的专业人员，完成按初步设计内容深度的工作量。
1.3评标偏重于技术方案和指标
从现有的招标文件，其规定的评标原则、办法和评分标准可见，评标偏重于技术部分，评价主要是技术方案和技术经济指标。
尽管范本有规定：
技术方案部分总的权值60%；质量、服务、资质与业绩为40%，设计费为5%，但目前的招标文件技术部分总的权值增加到70~75%；质量、服务、资质与业绩降低为25~30%，设计费增加到10~15%。
以某工程招标文件为例，其评标标准评分采用百分制，其中技术部分设计方案35分、工程造价40分，占75%；商务部分商务25分，占25%，其中业绩、资质、信誉、技术服务等10%、设计费15%，可见评标明显过于偏重于技术部分。
1.4招标文件的导向
根据上述评标原则、办法和评分标准，投标人无论从满足招标要求还是为了评标不丢分，都必须动用大量人力物力，把主要精力放在投标技术文件的准备上。
2、招投标过程分析
2.1投标文件编制时间较短
经过漫长的前期工作后，项目终于有了实质性进展，为了工程尽快实施，把前边耽误的时间抢回来，招标人往往希望尽快完成招标，一般把招投标时间尽量压缩。
尽管范本规定了火电工程从“踏勘现场至投标截止时间为投标单位编制投标文件的时间，火电工程一般为50～70日，不得少于50日”。
但是，大多数的招投标都限制在30天左右。
投标期间投标人需要完成工作有：
a）阅读标书；
b）现场考察和标前会；
c）进行投标团队组建、投标策划；
d）编制技术方案优化和专题报告；
e）文件印制出版及投标。
扣除阅读标书、标前会、投标策划等准备工作以及文件编制和印制出版，技术方案优化和专题报告编写的有效工作时间最多也只有15~20天。
如果投标人是第一次接触投标的工程，还需要熟悉外部和场地条件，如环评、系统、水保、铁路、水源等等，完成投标技术方案优化和编制专题报告的有效时间将受到挤占。
因此，投标文件编制是一个暂短的过程，时间偏紧。
2.2开标评标过程仓促
根据范本，评委的评标时间不少于4日，研读投标文件不少于2日。
据参加的招标项目开标安排，一般为2~3天即完成开标和评标。
开标评标期间，评委要完成的工作有：
a）参加开标会；
b）阅读和理解招标文件，掌握评标原则和评标方法；
c）了解工程背景与建厂外部和场地条件；
d）阅读至少三家的投标文件；
e）按招标文件规定的标准和方法，对投标文件进行评审和打分；
f）提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。
按现有的招标要求，粗略估计一个投标人的设计投标技术文件，文字约在150万字左右，60余本文字报告，图纸约在150张左右，电子文件容量约600M。
按三个投标人估算，专家需要阅读450万字的文字材料，450张图纸。
在只有短短的2～3天，完成上述工作可以说十分困难，即使按范本4天安排，专家也是很辛苦的。
可见开标评标过程同样是一个暂短和紧张的过程。
2.3评委构成的局限
根据招投标法第三十七条评标由招标人依法组建的评标委员会负责。
其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家（专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平）组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
根据范本，评标委员会由项目法人、招标代理机构的代表以及受聘的专家组成。
其人数和专业组成如下：
火电工程：
评委11～13人，不得少于11人。
专业包括总图、水工、机务、电气、土建、勘测、技经（初设评标应有热控），其他专业可根据招标内容选定。
实际上火电工程的评委，一般安排9人左右，其中专家6~7人。
发电工程涉及多达20多个独立专业，一般的初步设计审查，审查小组至少有15人以上的专家。
由于评标技术专家只有6~7人，即使考虑到有部分专业复合型专家，其专业覆盖面也还可能有局限。
2.4存在问题分析
1）投标时间过短不利于有效地设计优化
一般火电工程的初步设计周期至少60天，显然，投标人在只有15~20天时间内完成相当或高于初步设计深度（现招标文件要求）的技术方案优化和专题报告编写时间是十分紧迫的。
如果投标人是第一次接触投标的工程，还要花时间去了解与优化有关的外部和场地条件，完成投标技术方案优化和编制专题报告的有效时间将受到挤占。
时间的紧迫难以保证技术方案优化的深度、优化结果切合工程实际。
2）开标评标过程可能影响评标结果的客观，评标专家压力大
由于开标评标过程的暂短和仓促，评标专家不可能全面阅读投标文件，为了完成评价和打分，不得不只关注重点技术方案、专题报告的结论和汇总技术经济数据并进行对此和评价。
至于技术优化的结论及技术经济数据的正确性和准确性则很难有时间去做详细核查。
由于评标专家人数和专业的局限，对投标文件涉及的所有专业做出全面和准确的评价可能较困难。
某些有争议的技术观点，专家个人的技术倾向或取向决定了该方案的褒贬，以上都可能影响评标的客观和公正。
大量的投标文件和评标的责任，评标专家面临着巨大的工作与精神压力。
3）中标的设计方案的价值
由于招标时的建设条件如环评、系统、水保、铁路、水源等等尚未批准，存在诸多不定因素和假定设计条件，同时勘测、主机等也都是可研阶段的资料，深度也不满足初设要求。
虽然投标文件格式上满足了初步设计深度，但由于缺乏初步设计深度要求的基础资料的支撑，流于了形式。
因此，投标方案包括概算建立在不确定因素的基础上，技术方案有可能偏离下阶段设计的工程实际，对下一阶段设计和控制作用和指导价值将大打折扣。
事实上，由于投标和评标过程的局限，一些招标项目中标的设计方案并未在中标后的下一阶段设计中完全采纳，中标的工程投资也未在下一阶段设计中兑现。
同时，投标是基于可研阶段的，一般投标前，可研已经国家发改委认定的咨询机构进行了审查，并作为项目申请报告的依据。
如果投标方案包括投资估算与审查的结论或批准的项目申请报告有较大的出入，投标方案和投资的合法性也存有疑问。
工程造价体现了业主要少花钱多办事的良好愿望。
但是工程投资是一个客观需要，工程造价有它编制原则，并不决算投资。
过度看重投标的工程造价，将误导投标人为迎合业主，过度追求低投资。
同时，如果偏离可研审查的投资过多，其真实性也应受到质疑。
曾有一个工程，投标概算21亿元，中标后进行的初步设计概算达25亿元之多，结果是投标人迎合业主中了标，业主在招标中被误导（愚弄）。
4）为投标付出大量人力物力
按初步设计阵容，为了编制投标文件，投标人要投入直接技术人员50余人，投入超过1000多天的日历工日。
一个工程的设计投标文件，初设说明书约22卷，专题报告一般在30册以上，图纸约在150张左右，一般要求一式6~8份甚至更多（范本规定投标文件应有正本一份，副本四份），出版物的重量可达几百公斤，耗费大量的纸张和印刷材料，印制出版量也是巨大的。
曾经历过某工程设计投标文件多达13个大箱子的场面，当然这是一个特例，投标文件装半个汽车总是需要的。
如前所分析，这些文件对下阶段设计的和控制作用不大，且大部分不可能被查阅，如此大量的出版物，不仅浪费了投标人的大量人力物力，而且浪费了纸张、印刷材料等物质资源。
5）投标人承受巨大的精神与工作压力
面临可能出现一些投标人的不规范的投标行为（报出反常的技术方案和投资）的干扰，投标大量投标文件的编制与出版工作量，特别是后期总的部分的汇总、技术经济指标的汇总、投资概算的评审，投标人承受着巨大的精神与工作压力，对此我深有体会。
6）投标时机欠妥
根据目前工程的实际，往往由于工程的“路条”问题，可研阶段迟迟不能结束收口。
业主在可研未结束的情况下，急于进行了设计招标，招标结果可能更换了设计单位。
一般由于工程可研阶段因时间拖延较长，设计条件屡屡变化，可研阶段设计单位这此做了大量工作，一版又一版地修改可研报告出，一次又一次地修改外部专题的配合资料。
当设计单位在初步设计阶段被排除以后，无论在感情上还是其所付出的劳动都受到了大大的伤害。
如果可研收口工作不能尽快结束，原可研设计单位无论从工作负担上还是感情上都希望能尽快解脱出来，不希望陷入无休止的持久战。
业主临两个设计单位，面临之间的设计阶段的分工的交叉，其协调工作面临着十分尴尬的局面，两边为难，工作举步为艰，事与原违。
人为造成的矛盾，无论对工程进度和技术衔接都带来了十分不利的影响。
3、建议
基于对目前进行的设计招投标项目的投标文件和投标过程的分析和存在的问题，现对发电工程设计招投标提出以下建议。
3.1调整投标的指导思想和评标原则
基于招投标过程的分析，按目前的评标原则和标准，贯穿一个重技术方案轻资质业绩的指导思想。
以投标技术方案决胜负，如前所述，归纳起来有以下弊病：
1）由于编制投标文件时间较短，难以保证技术方案优化深度和结果切合工程实际；
2）开标评标过程的仓促和评委构成的局限，对技术方案的评价和打分，可能产生偏差，从而影响评标的公正客观；
3）投标设计方案包括概算建立在不确定因素的基础上，一般对下一阶段设计和控制作用和指导价值意义不大，而投标人需要付出大量人力物力，劳而无功。
4）可研已经国家发改委认定的咨询机构进行了审查，如果投标方案包括投资估算与审查的结论有较大的出入，其有效性和合法性也存有疑问。
因此，以投标技术方案决胜负，并不客观和公平，建议评标原则和标准扭转为重资质业绩，把资质业绩作为评标的侧重点。
一个设计单位的软硬件条件和业绩多少是搞好工程项目设计的基础条件，有了良好的基础，就有条件提供优化的技术方案、合理的工程造价和优良的设计服务，下阶段的工作必然能做好，因此设计招标应作为重点进行考察。
硬件是指环境、设计工具和装备，软件是指设计资质、设计管理、人员结构、技术支持、质量保证系统等等；业绩是指基于软硬件条件下的工程实践效果。
软硬件条件一定时，业绩代表了经验，是为进一步的设计优化提供了更上一层楼的平台。
获得资质时间的长短、同类工程业绩的多少和获得荣誉的情况以及技术支持和技术装备，都是把工程做好的重要条件。
评标原则和标准扭转为重资质业绩，将减轻为投标人的负担，可避免投标人大量人力物力和物质资源的浪费。
同时，也有利于简化评标过程，减轻专家评标负担。
3.2调整招投标技术文件
配合评标原则和标准的扭转，建议重新调整和简化招标文件的技术部分内容，例如：
1）技术方案
主要是工程设想，有两个处理方案：
如果仍要求按初步设计内容深度，建议不要要求投标人完全按初步设计内容深度提交投标文件，简化为只提供符合设计深度规定的工程设想部分。
如果不要求按初步设计内容深度提供投标文件，因为不具备初步设计的基础资料，建议投标文件只提交符合可研深度的工程设想，其它部分可以简化。
这也符合范本的“招标的内容不宜过深、过多，应根据工程的实际情况突出重点”的精神。
2）专题报告
建议紧紧结合工程特点，技术难点及业主最关心的问题选题，保留指定专题和自选专题。
3）工程造价，侧重控制投资的措施
工程造价体现了业主要少花钱多办事的良好愿望。
但是工程投资是一个客观需要，工程造价有它编制原则，并不决算投资。
范本中指出，工程投资估算和经济评价或概算分析，重点是合理性及控制造价措施。
由于投标阶段工程造价编制基础的限制，对下一阶段的指导与控制作用不大，因此投标阶段不建议做初步设计深度的概算，可以按可研深度做一个投资估算。
建议投资高低不作为评标的重点，而评标重点应在于投资分析，降低工程造价的途径和措施以及控制工程造价措施等专题，这些能体现投标人控制工程造价的能力。
3.3调整评分标准
配合评标原则和标准的扭转，建议重新考虑评分标准及权重分配。
1）提高资质、业绩和信誉的权重
一个设计单位的资质、业绩和信誉是搞好工程项目的基础，有了良好的基础，下步的工作会做得更好，提供优良的质量、投资、工期、和服务。
获得资质时间的长短、同类工程业绩的多少和获得荣誉的情况以及技术支持和技术装备，都是把工程做好的重要条件
按重资质业绩的原则，资质业绩权重提高到40%，技术服务为10%。
2）技术方案，鉴于对其可实施性存有疑问，建议权重降低到20%。
3）把工程造价权重加大，体现了业主要少花钱多办事的良好和强烈的愿望。
但是工程投资是一个客观需要，工程造价有它编制原则，区别于预算和决算。
由于投标阶段工程造价编制基础的限制，对下一阶段的指导与控制作用不大，建议权重降低到25%。
4）设计费本来就不高，宜体现优质、优价。
权重过大，设计行业的权益也会受到损害，而且还容易引起恶性竞争。
曾有工程实例，由于设计质量的低劣带来工程的损失大大超过设计费的节省。
因此宜降低设计费权重，至5%。
这也符合范本的精神：
鉴于现行的勘测设计取费标准是国家在设计单位尚未改为企业进入市场前规定的低收费，因此，勘测设计取费暂不作为竞标的内容，如作为竞标内容，在各阶段的招标、评标中所占权重不超过5％。
按以上分析，建议评分标准调整方案如下表，供参考。
设计方案20工程造价25技术服务10%，业绩、资质、信誉等40，设计费5%。
1、设计方案（20）
序号
评分项目
比例
一
投标设计范围内容设计
25%
1
设计方案总体评价
15%
2
含主要技术指标
10%
二
指定专题报告
69%
三
其它专题
6%
2、工程造价（25分）
序号
评分项目
比例
一
工程总投资评价
30%
二
专题报告优化节约投资
40%
三
设计过程中造价管理措施
30%
3、资信与服务（40+10分）
序号
评分项目
比例
1
投标响应性
5%
2
资质、业绩、获奖
40%
2.1
资质等级
5%
2.2
同类工程投产业绩（近十年有效，承担总设）
25%
2.3
工程获奖（近十年有效，工程设计方面）
10%
3
设计组织和技术保障措施
35%
3．1
设计进度安排及保障措施
15%
3．2
工地派遣人员情况、设计现场服务措施
5%
3．3
设计人员组织结构配置
10%
3．4
主要投入的计算机辅助设计软件
5%
4
质量管理和质量保证措施
10%
4．1
质量保证体系及措施
5%
4．2
质量认证
5%
5
业主评价
10%
4、设计费报价（5分）
3.4招标时机的建议
为了避免招标前后更换设计单位引起设计阶段和技术工作的过多交叉，利于业主的管理协调，建议招标尽可能在可研阶段设计结束后进行。
如果工程开工、投产目标已定，招标过程占用的时间或更换设计单位对工期可能带来的严重影响，致使影响到工期目标的实现，不进行招标，也并不违反招投标法。
邢丽华秘书长：
谢谢你的关注！
本文与先前发去的局部有小的修改，以本稿为准。
我最近组织编制了一个火电工程的投标书并参予了开标过程，对文中的观点体会更加强烈，殷切希望继续给予关注。
（5月27日邮件）
6月1日邢来电话（88653319）提出问题，反映不太理解，需要加工一下。
并告
88653325、88653326编辑潘文霞可能联系
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