浅谈安全生产监督管理体系存在的问题及对策.docx
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浅谈安全生产监督管理体系存在的问题及对策
浅谈安全生产监管体系存在的问题及对策
李秋龙
随着我国体制改革和经济的持续高速发展，企业的生产经营监
督体制发生了重大的变化，随之在九十年代末期出现了我国重特大
安全生产事故频发的局面，在国内和国际上都产生了不良的影响。
进入 21 世纪，国家领导人对安全生产工作高度重视，随着依法治国
理念的进一步深化，2002 年 6 月 29 日，九届全国人大委员会第二
十八次会议正式通过了具有重要意义的《中华人民共和国安全生产
法》，建立健全安全生产监管机构，2005 年原国家安全生产监督管
理局（副部级）正式升格为安监总局（正部级），其监管职能和权
威进一步加强，今年又制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》
和《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》等
法律法规，为我国的依法监管安全生产奠定了坚实的基础。
但是，
目前我国的安全生产监管体系仍存在的突出问题，对架构和建设统
一协调、层级健全、职能到位、高效权威的安全生产监管执法体系，
是抓好安全生产工作的一大重要环节。
一、浅析当前安全生产监管体系中存在的问题
安全生产监管体系是指各级人民政府负责安全生产监管和行政
执法的组织机构和行政执法人员合理配置、有关部门职责科学分工、
监督执法机制协调高效的统一体，即安全生产监管执法的机构、人
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员、职责、机制的有机结合。
建设安全生产监管体系是一项长期任
务，当前存在的突出问题有：
（一）、机构不健全，监管人员业务不熟悉
目前基层乡镇一级安全生产无机构无编制，现在乡镇安全生产
管理人员都是兼职的，一般都是企业服务中心的人员兼职，这些兼
职的安全生产监管人员，因安全生产工作责任重、任务多且待遇无，
不能安下心来钻研业务，认真掌握安全生产的专业知识及相关法律
法规，而是天天想着转科室，人在心不在，人员难于留住，流动性
大，难以胜任繁重的安全生产监管执法工作。
执法人员素质是决定
法律执行效果的重要因素，我国整个安全生产监察系统调整后成立
时间较短，由于开展工作的需要和体制等原因，大量没有安全生产
监管工作经验和专业知识的人员又充实到各地安监系统，导致安全
生产监管人员素质特别是执法人员素质参差不齐，各地安全生产监
察执法工作普遍处于摸索阶段，监管效力低下，执法水平不高。
（二）、行政人员依法治安意识不强
在我国，由于计划经济下政府长期采用行政管理手段而不是法
律手段来管理企业的安全生产工作，并且我国是一个有着几千年封
建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。
这
些东西正是法治的大敌。
导致部分执法人员仍未能快速转变观念，
对法律法规的执行不到位，国家标准和行业标准难于严格实施，表
现出“严不起来，执行不下去”的现象。
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（三）、部门关系不协调，未能形成联合执法机制
由于大部分安全生产监管机构都是初建，缺乏监管执法经验，
尚未与有关部门建立协调顺畅的工作关系，因而有的地方各有关部
门之间互不通气，各行其是，甚至相互掣肘，严重削弱了监管执法
力度。
各相关部门之间没有建立一套完善的工作制度、协商机制。
有些部门之间工作关系不顺，重复检查、重复发证、重复处罚的现
象时有发生，使生产经营单位无所适从，也损害了政府的形象。
（四）、安全生产监管职能不明确
严格的中央政策对遏制多发的安全生产事故效果甚微，法律效
力及政府整治安全生产违法行为决心和力度的层层衰减，表明当前
的安全生产监管体系是一个松散的系统。
安全生产监管体系建设经
历了一个曲折的过程，安全监管工作由最初劳动部门统一管理，转
变为安监、质监、建设、劳动、卫生、公安等等多部门分工管理，
安全生产监管责任实现了分散，但安全生产工作也出现了多头监管，
政出多门、职能交叉，部门利益面前人人、处处争权力，重大责任、
问题面前相互推诿、扯皮甚至互相拆台，安全监管上不可避免地出
现了“真空地带”，形成了“都想管而又都不管”的尴尬局面，导致地
方政府缺乏严格的安全生产监管意愿。
（五）、法律法规建设不配套
安全生产法律法规建设不配套，是目前影响安全生产执法监督
工作开展的反映较为集中的问题之一，在近几年全国人大代表提案
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中屡有提及，安全生产法规、规章是国家法律体系的重要组成部分，
是保护劳动者的生命安全和身体健康，保护国家和社会财产安全，
保障社会经济持续发展的法令、规程、条例规定等法律文件的总称。
综上所述，随着我国社会经济快速发展，安全生产监管体系中
仍然存在种种问题。
二、完善和健全安全生产的监管体系的对策：
我们必须把安全生产监管体系当作一个重要环节来抓，高度重
视和发挥对安全生产监管工作的作用，我们必须尝试运用新型的、
科学的管理方式来不断的提高我们的安全监管水平，使安全生产监
管体系在探索创新中不断发展完善、在发展完善中不断提高进步。
（一）、要建立健全三级监管机构，提高执法人员的素质
1、基层要设立安全生产监管机构。
依照《中华人民共和国安全
生产法》的规定，县级以上地方人民政府应当设立安全生产综合监
管机构，但除了市县两级设立专门机构外，在最基层一级的政府的
乡镇也应该有机构编制和监管执法人员，同时要保证基层一级监管
执法人员的执法经费；
2、基层监管机构须具备独立执法资格。
作为监管执法的行政
机构，应有独立的机关法人资格，能够以自己的名义实施安全生产
监管和行政处罚，独立承担相应的法律责任。
现在乡镇一级担当安
全生产相当大的一部分责任，但不具备独立的行政执法主体资格，
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不符合法律关于综合监管主体的条件，不能独立执法。
这种情况需
要尽快改变，有关人民政府应当授其享有独立监管执法的权力，使
其有位、有权、有责。
3、监管机构是统一和垂直的管理体系。
安全生产监管的职责特
点是依法行政、依法监察，这就要求其管理体系必须是一个集中、
统一和垂直的管理体系，应借鉴美国、德国等国家安全监管机构建
设模式，学习工商、税务等垂直管理部门的机构设立经验，围绕
“综合不代替，监督不失控，协调有权威，指导有效果”的综合监管
思路，从解决地方保护瓶颈和妥善处置地方经济利益与安全生产的
辩证关系入手，尝试安全监管机构实行国家垂直管理或省以下垂直
管理，以切实改变安全监管机构“执法没有地位，监管没有力度”的
境况，使安全监管真正实现事故上报无隐瞒、事故处理“四不放过”
和责任追究不放松，真正实现安全监管的相对独立性；
4、要加强行政执法队伍建设。
（1）是选用高素质人才。
安全
生产监管执法人员的安全业务素质相对较高，最欠缺的是法律素质。
行政执法既要实施行政处罚，又要面对行政复议和行政诉讼等复杂
的法律问题，这都需要有专门的法律人才。
安全生产监管机构应当
特别注意选用精通法律专业的人才，改变执法人员的结构。
（2）是
加强培训，缺什么补什么。
行政执法是一项全新的工作，需要较高
的法律素质和专业知识。
要结合工作需要，加强执法人员的法律培
训和安全培训，重视他们的知识更新。
（3）是充实一线执法人员。
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监管执法工作不单单市县安全生产监管机构为主，还应当保证基层
乡镇一级监管执法力量，在人员配备上优先考虑。
（二）、严肃依法行政，加强法律法规宣传
我国已经基本建立起安全生产法律法规体系。
坚持有法可依、
有法必依、违法必究，是搞好安全工作的必然要求。
各职能部门要
增强依法管理安全生产工作的意识和自觉性。
一方面要认真学习和
宣传安全生产法律法规，做到家喻户晓，人人知法、懂法；另一方
面要严格按照有关法律法规办事，做到无论监督检查、对事故的调
查处理还是生产经营单位所必须做好的安全生产工作，都要依法进
行。
要认真落实行政责任追究制度，对发生的重大安全事故必须分
清责任，决不能姑息迁就，切实把安全管理工作纳入法制化和规范
化的轨道
（三）、理顺部门关系，完善联合监管执法机制。
1、要处理好部门之间关系。
现在扯皮最多的是综合监管部门
与专项监管部门。
综合监管部门除履行自身职责外，应当是更宏观、
更超脱，尽量从具体的事务中解脱出来，负责协调解决安全生产中
普遍存在的重大问题，指导和督促有关部门的专项监管工作，组织
有关生产安全事故调查处理。
同时综合监管部门也应当依靠专项监
管部门做好工作，调动各方面的积极性，在与有关部门的关系上，
安全生产监管部门应当做到多指导、多支持、多协商，和不包办、
不干预、不争利。
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2、要建立部门联席工作制度。
虽然各有关部门各司其职，但
彼此之间仍需经常沟通情况，交流经验，研究问题，提高监管执法
水平。
通过安委会办公室或建立联席会议、联合办公制度加强工作
联系。
3、要形成部门联合执法机制。
针对一些安全问题突出的行业、
企业和重大、特大生产安全事故，综合监管部门应与有关部门联合
组织集中的或专项的安全检查执法活动，对违法者实施行政处罚。
综合监管部门、有关部门还应与司法机关建立密切协调的执法机制，
运用多种法律手段，将行政处罚与刑事处罚结合起来，形成疏而不
漏的法网，不让违法犯罪分子逍遥法外。
（四）、确定安全生产监管职能
统一管理、职能整合应是国家安全生产监管的一个显著特征。
安全生产的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，
以提高安全生产监管的效率。
安监局对安全生产相关的事务要进行
统一管理，协调有关部门负责与安全生产参与者就安全问题进行直
接对话，建立成员科研机构的合作网络，向政府提出决策性意见。
必须对安全生产监管体系准确地进行定位，从法律上进一步明
确安全生产监管综合监管职责的具体内容，并制定一些配套的、操
作性强的实施细则，细化与专业监管部门的职责分工，加强沟通协
调合作，增强政府统一领导下的各部门安全生产主动监管意愿，安
全生产工作实行联合监管，有效避免安全难题面前“安委会综合协调
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职能等同于政府”现象的发生，具体而言，推进安全监管，从本质上
来讲要实施好 3 项职能：
一是起草制定和宣传执行安全法律、法规、
规章、规范性文件；二是监督企业遵法守法情况，对企业从监督角
度实施审查、考核、验收等职权；三是依法处理生产经营单位违反
安全法规的行为、查处伤亡事故。
而其它专业部门要落实好“管生
产要管安全”以及“谁审批谁负责”等原则。
（五）、完善安全生产法规体系
1、建立完善的安全生产法规体系。
应以《宪法》为根本，以
《安全生产法》为核心，以安全生产的基本法律制度为骨架；从我
国国情和安全生产工作的实际需要出发，以控制重大、特大事故为
重点，抓住需要解决的关键问题和薄弱环节，制定配套法规；坚持
科学发展观，与时俱进，根据实际需要，发扬创新精神，不断完善
安全生产法规体系；学习借鉴国外经验，尽量与国际劳工公约接轨，
以适应改革开放的需要；强化安全生产法律法规的执行与监督，加
强安全法规培训与宣传，提高法治水平，共同构建安全生产法规体
系。
2、加紧制定安全生产法律法规。
首要的是在宪法中增加公民
生命权的规定。
把生命权作为公民的一项基本权利在宪法中加以确
认，是当今许多国家的通行做法。
现有“加强劳动保护，改善劳动条
件”的规定仅是从政府角度做出的，为了体现对公民生命权这一至高
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无上的人权的应有重视，应从公民基本权利的角度予以明确。
这样，
就使安全生产法律法规体系建设在价值取向上具备了宪法根据。
3、尽快修订安全生产法律法规。
根据实际情况，对原有安全生
产法规体系中已经不再起作用，或不能适应时代发展的法规必须进
行修改。
及时修订矿山、危险化学品、交通、铁路、民航、水利、
建筑、国防工业、邮政、电信、旅游、特种设备、消防、核安全等
有关行业与领域的安全生产法规，不断完善安全生产法规体系，并
对所有涉及安全生产的法律法规进行编纂，形成安全生产法规体系
更新机制。
发扬立法民主，加强立法调研。
在安全生产法律法规的
制定和修改过程中，要加强立法的前期调研工作，吸收工会参与，
广泛听取意见，深入调查研究，使立法与实际情况相符合，减少立
法理想化色彩，避免法律法规做出了规定，但法律关系主体却因客
观条件限制而难以执行的情况发生。
在依法治国的今天，我们必须建立安全生产综合监管执法机构，
健全安全生产监管执法体系，协调好综合监管部门和各专业部门的
关系，形成联合监管的新局面，同时完善安全生产法规体系，做到
有法可依，依法行政，有章可循，规范执法，把安全生产监管与监
察工作法制化、制度化、规范化，依法建立稳定持久的长效工作机
制，实现安全生产的长治久安， 真正起到确保国家和人民群众的生
命财产安全、保障社会经济健康有序发展、推动全社会的和谐进步
的良好愿望和目的。
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参考文献：
①《中华人民共和国宪法》
②《中华人民共和国安全生产法》
③《中国安全生产报》
④《安全与健康》杂志
⑤《劳动安全与健康》杂志
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