我国农村宅基地制度解析及其改革创新探索.docx

我国农村宅基地制度解析及其改革创新探索.docx

《我国农村宅基地制度解析及其改革创新探索.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国农村宅基地制度解析及其改革创新探索.docx（14页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

我国农村宅基地制度解析及其改革创新探索

我国农村宅基地制度解析及其改革创新探索

[摘要]我国现行的农村宅基地制度，是以农民的生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标，具有供给对象的特定性、保障性，土地提供的无偿性或低价政策性，期限的不确定性，以及地随房走的从属性等诸多特征。

但是，随着现代社会的发展，我国农村宅基地制度已不能适应社会的发展，存在着较多的矛盾和问题。

本文拟从农村宅基地制度的历史演变，现行有关农村宅基地制度的法律特征及弊端，构建现代宅基地制度应处理好的关系等几个方面阐释当前加快农村宅基地制度改革，推动城乡一体化建设，构建现代宅基地制度等方面进行初步的探索，提出当前我国农村宅基地制度的发展方向。

[【关键词】：

^p]农村宅基地制度、农村建设用地、宅基地、宅基地制度改革

引言

马克思说过：

“土地是一切生产和一切存在的泉”。

正所谓“有恒产者始有恒心”。

土地上的权利是农民诸多权利中最基本的权利，关系到农民的生存问题，是其它权利的基础和前提。

农村宅基地关系到亿万农民的安身立命之本，农民住房是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节。

农村宅基地理应在立法和政策制定上受到高度重视，但我国现阶段关于农村宅基地使用权及流转的法律规范却寥寥可数。

在过去相当长时间内，在计划经济和城乡二元结构的影响下，农村宅基地使用权及流转法律规范的严重匮乏和其制度设计上的不合理使得其在实际运行中出现了诸多问题。

如宅基地使用权能受到诸多的限制，并导致农村房屋执行难现象的出现，严重危害债权的实现与社会信用的建立；存在着大量违法行为和矛盾纠纷；有关的法律规范主要侧重于行政规范，国家干预迹象普遍。

这与构建和谐社会的目标不相适应。

建国以来，我国农村宅基地制度经过几个阶段的发展变化，为构建现代宅基地制度打下了坚实的基础。

但是，我国人口众多，幅员辽阔，省区之间的发展很不均衡，各个区域之间的现实情况存在较大差异，如何因地制宜，适地适策，搞好我国农村宅基地制度的改革和创新，推动城乡一体化建设，是摆在我们面前的一个最艰巨任务，农村宅基地制度改革具有历史必然性。

而构建有中国特色的农村宅基地制度，是一个较大的课题，国内外对这方面的研究都尚不系统，且国外的模式不一定适合我国，没有现行的经验和模式可供借鉴，只有摸着石头过河，自己探索一条适合自身发展的新型宅基地制度。

由于时间较短，加之工作任务繁重，参阅的文献资料有限和调研的不全面性，本文拟起到一个抛砖引玉的效果，不正之处，请导师斧正。

第一章建国后我国农村宅基地制度的历史演变

第一阶段，1949年10月到1962年初　　农村宅基地农民私人所有，国家承认农民对宅基地和房屋的所有权，可以自由买卖和租赁以及继承等而不受政府限制。

大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。

在此阶段，农村宅基地制度的特征是农村宅基地以农民个人为单位、平均分配、无偿取得；严格按照保障农民居住权理念设计宅基地法律制度；实现“居者有其屋”的目标。

农村宅基地制度的内容包括：

宅基地属于农民私人所有；宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，即确定了农民对宅基地和房屋的所有权人地位；农民领取了政府颁布的房地权证书；农民享有完全的宅基地所有权与房屋所有权；宅基地可以买卖及出租；宅基地可以继承；宅基地其他方式流转都不受法律限制；宅基地所有权与房屋所有权两权价值充分体现；宅基地受法律保护。

第二阶段，1962年初到1981年底　　农村宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖；农民原始取得宅基地使用权，国家承认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖或者租赁房屋的权利。

在此阶段，农村宅基地制度的特征是农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权；确立了农村宅基地所有权与宅基地使用权相分离；农村宅基地利用法律制度设计体现居住权保障功能；农村宅基地在分配方式上，以农民个人为单位、平均分配、农民无偿取得宅基地使用权；确立了农村宅基地使用权的无期限性。

农村宅基地制度的内容包括：

农村集体宅基地属于生产队所有；生产队所有的宅基地不准出租和买卖；农民无偿取得宅基地使用权；宅基地归各户长期使用，长期不变；宅基地使用权不准单独出租、买卖和擅自转让；宅基地上的房屋（附着物）归社员所有；社员有买卖或租赁房屋的权利；社员房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，即确立了房屋所有权与宅基地使用权自然状态不可分割的原则；社员新建房屋的地点要统一规划；社员建新房须由本户申请，经社员大会（生产队）讨论同意；社员修建房屋不能侵占集体耕地；宅基地受法律保护；社员的房屋被征用，应给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。

但这一阶段，农民宅基地使用权不予登记，也无新建房屋产权证书；宅基地使用权性质不明、导致了房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾。

第三阶段，1982年初至1996年底　　在此阶段，宅基地集体所有制以宪法的形式被确认。

法律法规允许农村居民和部分城镇居民无偿或有偿取得宅基地使用权，都可以使用农民集体所有的农村宅基地，但以农村居民使用农村宅基地为主。

城镇非农业户口的居民经过批准使用集体土地建住宅，需参照国家建设征地标准“支付补偿费和安置补助费”。

第四阶段，1997年元月至今　　在此阶段，由于市场经济大发展，城乡人口加速流动，某些非农业人口使用农村宅基地反而由允许变成了“禁止”，农村宅基地流转政策出现了逆向调整。

农村宅基地制度设计仍体现居住权保障功能；确立了农村宅基地使用权的以“户”为单位的申请原则；宅基地使用权原始取得主体具有身份性，且只以本农民集体成员为限；农村村民一户只能拥有一处宅基地；政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”；政策禁止城镇居民在农村购置宅基地；《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质；已实行宅基地使用权登记发证。

农村宅基地制度的内容包括：

农村宅基地属于农民集体所有；农村宅基地使用权以“户”为单位申请；宅基地使用权原始取得主体以本农民集体成员为限；城市个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农村宅基地利用法律制度设计仍体现居住权保障功能；农村宅基地在分配方式上，以农户为单位、平均分配、农户无偿取得宅基地使用权；宅基地使用权取得具有平等性；《物权法》确立了宅基地使用权物权性质，并作为一种用益物权；明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权；对“一户多宅”和空置住宅，鼓励农民腾退多余宅基地；对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助；有条件的地方，提倡相对集中建设公寓式楼房；新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中；村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，农村村民住宅用地经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；禁止擅自在耕地上建房；不符合申请条件的不得批准宅基地；农村宅基地占用农用地应纳入年度计划；农村宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；对宅基地超占面积的，在办理登记时按不同情况处理；农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准；“地随房走”的宅基地使用权可以继承；宅基地使用权不得抵押；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅；禁止城镇居民在农村购置宅基地；不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费；要依法、及时调处宅基地权属争议；宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭；宅基地因自然灾害等原因灭失的，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地；房屋被征收，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地；宅基地使用权登记，农民合法使用的宅基地要全部发证到户；除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理；对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理；已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

第二章我国现行有关农村宅基地制度的法律特征及弊端

第一节我国现行有关农村宅基地制度的法律特征

我国现行的农村宅基地制度，虽然《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质，政府已实施加快农村宅基地使用权登记发证；但《物权法》也未对农村宅基地使用权做出突破性规定，房屋所有权与宅基地使用权政策规范与法律规则依然存在矛盾，农村宅基地法律与政策制度存在问题，主要表现在：

一、集体所有　　我国1982年《宪法》规定：

“宅基地和自留地，属于集体所有”。

二、使用主体特定　　即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。

农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。

三、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突　　法律规定可以通过申请方式获得宅基地，我们称之为原始取得的方式。

《土地管理法》在作出这种统一的规定时，并没有仔细考虑农民取得宅基地的方式的多样性。

通过申请获得宅基地固然是比较常见的一种形式，但是它并不是唯一的，现实中取得宅基地的方式还有：

（1）对房屋进行买卖或行使抵押权而取得宅基地；

（2）男女因结婚而共同占有房屋及宅基地使用权；（3）因继承房屋而取得宅基地；（4）因接受赠与而获得房屋和宅基地使用权等等。

而这几种取得方式又都隐含着获得二处以上宅基地的可能。

即当这房屋本来是基于合法的方式（比如正常的房屋交易、结婚、遗产继承、接受赠与等等）而取得的时候，合法的手段却导致了“违法”的结果。

四、一户一宅　　根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。

五、不可流转性　　特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。

“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”,《担保法》规定了耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。

国家土地管理局　1995年9月11日　发布实施的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》及　1997年1月3日　发布实施的《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》中，在有关农村土地使用权抵押登记方面，规定了可用于抵押的集体土地使用权，只有两种情况“乡（镇）村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权抵押的”和“依法以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权”，而且，上述土地抵押均须经所在土地所有者同意。

可见，农村住宅范围的土地使用权是被排斥在抵押登记范围之外的，因此，农村住宅同样被排斥在可抵押的财产之外。

［1］　　通过以上分析^p可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。

事实上，受各种因素的影响，目前农村集体非农建设用地使用权私下、变相的转让大量存在，不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，不利于对农民土地财产权的保护。

给农村的稳定带来了隐患。

农村宅基地失控，批少建多、建新不拆旧、人为分户、建了住房又建附房、有钱有势者圈大院等现象十分普遍。

第二章我国现行有关农村宅基地制度的弊端

在实践中，农村宅基地存在着较多的问题与矛盾，主要体现在以下几个方面：

一、宅基地的审批划拨权为乡（镇）及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。

现行《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，即要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准。

这种严格审批制将权力完全集中在政府手中，其目的在于加强政府对于土地资保护和利用的监督管理。

但这只是一种权力的简单集中，而没有规定相应的监督制度，尤其是来自集体土地所有人的监督。

这种集中的、缺乏有效监督的权力，在实际中便轻易地为乡（镇）干部及村干部所利用；在宅基地的审批过程中，乡（镇）干部及村干部以权谋私、越权划拨的现象非常严重，这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民的利益。

二、农村宅基地使用权的流转秩序混乱，背离了《土地管理法》的立法目的。

现行法律对宅基地的使用的限制较多，但明确赋予宅基地使用权人的权利较少。

对于宅基地使用权的一些基本权能，如占有、使用、收益等，都未做明确规定，对于宅基地使用权人的处分权规定几乎没有。

这不仅不利于使用权人有效利用宅基地，而且易导致邻里之间的纠纷，如因在自家宅基地上开设手工作坊而扰民的情形。

更为突出的一个问题是，依《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，对宅基地的转让持一种否定态度。

但法律并没有禁止房屋的出租、出卖，包括继承的情形，根据“地随房走”的原则，实际上对于出卖、继承的情形，宅基地使用权是发生了转移的。

宅基地使用权的流转是一种客观现实，但法律并没有对此做出相应的明确规定，导致了宅基地使用权流转秩序的混乱。

在实践中，规避法律的行为十分普遍，宅基地非法进入房地产市场的行为，更是严重干扰了我国土地市场秩序。

三、“一户多宅”、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，“空心村”现象明显。

[2]《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但由于存在着事实上的宅基地流转，“一户多宅”的情形很多。

同时，由于乡（镇）干部及村干部的滥用职权、以权谋私，乱占地建房、多占地建房的现象明显。

由于缺乏有效的合理规划，村庄向外、尤其是交通便利的地方急剧扩展，形成村内旧房无人住、村外新房争相建的“空心村”现象。

另外，乱圈乱占的问题也十分严重，以山东招远市为例，所有村庄都存在乱占地建房的现象，有的村庄甚至80%的农户都存在该问题。

这些都造成了土地资的严重浪费。

[3]　　四、宅基地上房屋所有权与用益物权性质宅基地使用权中两种处分权能法律协调存在问题。

虽然法律规定农村的宅基地使用权和房屋所有权都属于财产权，但依现行农村宅基地流转制度运行其结果，农村的宅基地和房屋财产已成为低价财产和可能会成为“死产”或已真正成为“死产”，导致农村的宅基地使用权和房屋所有权其财产权失去意义。

在目前我国农村社会保障体系尚未完全建立的情况下，宅基地使用权具有农民安身立命之本的社会保障性质，宅基地的福利性和保障性具有相当重要的意义。

在宅基地使用权原始取得环节，应当旗帜鲜明地贯彻居住权保障的基本原则，以实现社会公平为价值目标。

但宅基地使用权依法流转必然以效率的价值取向为主，不能再以单一的社会保障理念为价值目标。

“现代社会的法律，都应以有利于提高效率的方式配置资，并以权利和义务规定和保障资的优化配置和使用。

”在社会主义市场经济体制下，市场是配置资的基础，宅基地作为最基本的生活资料也不例外。

因此，有必要重新构建我国农村宅基地制度，其路径应是在坚持农户宅基地使用权原始取得以实现社会公平为价值目标基础上，重视宅基地使用权和房屋所有权的财产属性，宅基地使用权依法流转必然以效率的价值取向为目标。

为此，建议我国理论和实务界应加强和加快对农村宅基地法律问题理论研究，我国应尽快制定专门的《宅基地法》，以实现农村宅基地制度的法制化。

五、旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。

仅对“一户多宅”和空置住宅，鼓励农民腾退多余宅基地；对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。

没有建立系统的旧宅基地收回的具体规范。

第三章　宅基地制度改革的必然性

过去很长的一段时期里，农村宅基地制度虽对农村经济的发展和社会稳定起到了很重要的作用，并且目前在许多农村仍然适用，但随着城市化、工业化、市场化进程的加快，现行的农村宅基地制度已不能适应经济社会快速发展的变化，它的欠缺和弊端也正在逐渐显现：

一、现行的宅基地制度与节约集约用地的基本国策不相适应。

法律规定农村村民符合条件可申请户均120至130平方米地宅基地。

农民向集体申请宅基地可以无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”。

由于缺乏约束机制，使广大农民群众产生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面积不断扩大，大量占用农用地。

致使一些经济发达的地区寸土寸金的耕地资无法承受按规定审批新宅基地，许多地方早在5年前（有的甚至10年前）对城镇规划区内农村居民停止审批新的宅基地了。

按现有人口增长率，其它不少地方今后也将同样面临无地可供的窘境。

还有，多数地方长期来缺乏村庄布局规划和控制性详规，宅基地建房土地指标少，农村建房基本处于见缝插针，无序发展状态。

这期间许多农民家庭孩子长大了，要结婚，人口增加了住房成了大问题，建房没地，买市场价的商品房经济上难以承受。

农村住房保障的缺失，将成为农村社会不稳定的一个因素。

二、现行的宅基地制度与现在农民的生产生活方式已不相适应。

传统的农村宅基地制度是适应以农耕为主就业结构的社会形态，经过改革开放30年的发展，农村的经济结构和社会结构正在发生重大变化，其中发达地区农民的就业结构和收入结构已发生了根本性变化。

宁波总体来讲八成以上农村劳动力在已二三产业就业，农民收入85%左右是来自二三产业，近半数的承包农田已流转实行了规模化经营。

生产方式决定了生活方式，生产方式的改变直接影响着生活方式的改变。

随着农民向二三产业转移就业，在城镇居住成为一种趋势，特别是年青一代，多数人的工作、生活、读书已完全市民化。

但虽在城镇居住，又不愿放弃农村宅基地房子，至使农村“老龄化”、“空心化”问题日趋严重。

而现行的宅基地制度又在一定程度上制约了农村人口向城镇转移，固化了城乡二元结构，扩大了城乡差别。

三、农村宅基地市场流转面临体制性障碍。

与较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地的管理与立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅，这加大了农村宅基地管理的难度。

而事实上目前不少地方宅基地和房屋的流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。

据慈溪市调查通过地产所交易的农村住宅仅占实际交易量的一半。

由于缺乏法律法规规范，一方面宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷；另一方面由于大量外来人口的涌入，房租收入成为近郊农民收入重要来，近郊农村农户房屋出租普遍，有些村几乎家家户户都有房屋出租，租房客超过了本村人，丰厚的经济利益，反过来助长农村违章搭建，使农村无证经营增加，加重治安、消防隐患。

四、农村宅基地制度改革滞后影响农民财产性收入增长、农村宅基地制度改革滞后，直接阻碍着了农民住房财产进入市场流通的进程。

目前，城市房地产早已实现了“一户两证”、“一户多证”被金融信贷认同，可以进入市场自由买卖。

而农村宅基地属集体所有，房屋归农户私有，房屋不能单独作为完整的房地产产权进入市场交易。

农民住宅产权的不完整性，使农民家家都有拥有的最大财富不能作为资本来运作，这不仅影响了金融资本进入农村，在被扭曲的市场（尤其是隐型地下市场）交易中，农民住房很难保证交易公平和保值增值。

第四章构建现代宅基地制度的探索

第一节构建现代宅基地制度应处理好的关系

一、正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性。

农村宅基地使用权是不同于国有土地使用权的又一具有中国特色的用益物权，福利性是农村宅基地使用权区别于其它土地使用权的最大特点。

宅基地的福利性是由农村土地集体所有的根本制度所决定，是社会主义优越性的一种体现，并且有着特定的历史原因。

基于集体成员的特定身份，农民当然有权取得集体所有土地的使用权。

从历史上看，农村宅基地经历一个由私有到公有的过程，而在这种由国家公权力控制下的公有化过程中，农民实际上并没有取得相应的对价；因此，现在农民依法取得宅基地并无偿使用宅基地是无可厚非的。

宅基地的福利性要求法律制度保障农民无偿、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平。

但同时，宅基地作为土地资的一种具体类型也具有土地资的一般属性，如稀缺性、功能的不可替代性等。

在我国，建立在宅基地上的使用权同国有土地使用权一样，具有财产性，是农民的基本财产；并且，农村宅基地使用权比国有土地使用权具有更长的期限、更鲜明的财产属性。

宅基地的财产性要求法律在制度上有所体现，对于宅基地利用要体现财产性的要求，并要维护农民的根本利益。

就我国现行农村宅基地法律制度而言，宅基地的福利性质得到了较好的体现，宅基地的使用是无偿的、长期的，并且追求宅基地分配的公平性，强调“一户一宅”。

但宅基地的财产性并没有在法律上得到很好的体现，这是农村宅基地存在问题的重要原因之一；同时，对宅基地财产性的漠视，实际上也影响了宅基地福利性的体现。

因此，正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映农村宅基地的属性，显得尤其迫切。

二、正确处理国家和农民集体的关系。

宅基地同其它集体所有土地一样，不仅是农民集体的基本财产，而且是整个社会的重要自然资。

国家作为土地资的管理者，要保证土地资的合理利用和有效保护。

具体到宅基地来说，不仅要保证宅基地的合理有效利用，而且要保证宅基地的利用与耕地的保护协调，保护有限的耕地资。

同时，依现行法律规定，农民集体是宅基地的所有权人，这要求法律赋予农民集体这一宅基地所有者以相应的权利，其中最为重要的就是宅基地的处分权。

但从严格意义说来，在我国，包括宅基地在内的土地法律制度是由单一的土地行政制度构成的。

在这种土地行政法律制度下，国家作为土地资的管理者的地位得到了充分的体现，对宅基地的法律规制基本上是一种纵向的行政管理关系。

在现行的宅基地法律制度中，集体农民的所有者地位没有得到应有的体现，集体农民处于“权利虚位”状态，如在宅基地的审批过程中，农民集体实际上并没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；另外，也没有赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权。

法律对宅基地所有者的漠视使得所有者并没有发挥出其应有的作用，是农村宅基地存在问题的另一个重要原因。

三、正确处理国家干预和市场机制的关系。

对包括宅基地在内的农村建设用地进行管理是一种国家行为，国家对包括宅基地在内的农村集体建设用地实施的这种管理是农村集体建设用地管理的实质特征。

对于宅基地而言，国家的这种管理更为典型，是一种积极的国家干预行为。

通过国家的积极干预，农村宅基地的福利性得以充分体现，为了保护这种福利性质和规范土地资的供给，国家将宅基地的使用和有限流转严格界定在农村集体经济组织这一封闭的圈子内进行。

在改革开放之初，市场经济体制还未确立之前，这种由国家干预所主导的机制还基本上能适应当时国情。

但随着改革开放的深化和经济的进一步发展，特别是市场经济体制的逐步确立和完善，这种由国家干预行为独自支撑的法律机制已经不能适应现实的需要。

国家干预的失灵需要市场机制的弥补，但在现行宅基地法律制度下，并没有市场机制发挥作用空间，在实践中，市场机制对宅基地的流转发挥着重大影响，不过是以一种扭曲的形式发挥着作用。

［4］

第二节农村宅基地制度改革探索

进入新世纪以来，我国部分地区积极进行农村宅基地制度改革，在城镇近郊为主的经济发达地区在以稳定现有农村宅基地政策的同时，为破解农民住房难，对传统的农村宅基地制度的改革创新作了积极的探索。

一、涌现了一批以集中居住、多层住宅为主的社区式农民居住区。

宁波农村居民以多层为主集聚式农村居民公寓式住宅小区建设于20________3年开始起步。

鄞州区以村庄改造新家园工程为载体，至20________7年底，有126个村开展农民集中居住小区建设，已拆除农村旧房子368万平方米，已竣工447万平方米，为农户提供了5万余套新居。

余姚市已经建成以农民为居住主体的多层公寓住宅小区13个，在建多层公寓住宅小区6个，建筑面积近150万平方米可为农户提供1.5万套新居。

江北区也建成了慈湖人家、姚江花园等农民居住小区近100万平方米。

慈溪市开展效益型集中居住小区建设，已规划实施36个农民集聚建房项目。

北仑区、奉化市等也相继建成了一批多层为主的农民集中居住小区。

二、形成了集体农民自筹为主、各方让利、政府支持的建房筹资机制。

农民集中居住区建设资金筹集，集体农民自筹为主，主要是指利用村旧宅基地、集体其它闲杂地等土地的级差优势，充分运用市场机制进行置换，实施拆旧建新。

农民一