论农户家庭承包制与土地适度规模经营.docx

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论农户家庭承包制与土地适度规模经营

论农户家庭承包制与土地适度规模经营

黄祖辉

关键词家庭经营/土地规模经营/制度安排

论文来源浙江社会科学

　　我国经济发达地区农户土地规模经营现象最易引起人们疑虑的问题是：

土地规模经营的发展会否与农户的家庭承包责任制这一农村经济的基本制度相抵触？

本文对此作如下的分析与阐述。

　　　　　　一、科学认识农业的家庭承包经营制度

　　　　1.农村巨变的关键所在

　　我国的经济体制改革是从农村起步的，20年来的改革实践表明，农村的改革不仅解决了长期以来困扰农村的诸多问题，而且也推动了整个经济体制的改革进程和国民经济的快速发展。

农村的历史巨变，归根结底靠的是广大农民群众的积极性和创造性，而农民群众的积极性和创造性，则主要源于合理的制度安排。

农村改革从1978年开始启动，涉及农业经营与管理体制、流通与价格体制以及所有制结构、产业结构等方方面面的改革，其中，最有决定性意义，并且已被实践证明是成功的改革，是废除高度集中的人民公社体制，实行家庭承包经营。

改革以来的我国农业经营体制经历了从包干到组、联产计酬到包干到户、联产承包，进而分户承包、家庭经营的过程。

这一过程既是人们从集体经营到家庭经营的思想解放过程，又是对农业家庭经营和土地产权制度改革的探索过程。

农业家庭承包经营之所以为广大农民所接受，关键在于这种经营方式能将农民从生产的参与者转变为生产的主人翁；能将劳动的努力程度与劳动的效果直接挂钩，体现权、责、利的统一。

这就彻底改变了原先的生产“大呼隆”，分配“大锅饭”，干好干坏全由他人说了算的农业生产经营格局，大大调动了农民的生产积极性和自主性，使农业生产很快走出停滞的困境，农业的劳动生产率和效率大大提高。

农业的家庭承包经营不仅推动了农业的发展，而且启动了农村的市场化改革进程，推动了非农产业的蓬勃发展。

在家庭承包经营下，农民生产的农产品，除了满足自己的消费和一部分上缴国家或集体外，剩余的可以自行销售，这激发了农民发展商品经济的积极性，促成了农产品市场的形成和农产品购销体制的改革。

不仅如此，由于有了支配自己劳动与时间的自主性，农民的生产活动范围与空间大大拓宽，除了在承包土地上从事农业生产外，还可从事农业的多种经营和非农产业活动，进而导致乡镇企业的异军突起，农业劳动力“离土不离乡”，“进厂不进城”的转移，农村小城镇的兴起以及整个农村经济社会结构的变化。

这一切均表明，没有农村家庭承包责任制的推行和它的联动效应，就不可能有如今农村经济社会乃至整个国民经济的巨变。

　　　　2.中国特色的农业制度安排

　　从新制度经济学的角度看，我国的农业家庭承包责任制体现了制度的创新。

制度包括规则、惯例、法律、组织、产权，乃至于文化与习惯，它是人类行为的指南，是激励与约束的源泉。

制度是一种生产要素，它的科学设计与安排，能够产生巨大的绩效，反之，则会导致低效率和冲突。

农业的家庭承包责任制之所以能产生巨大的绩效，关键是家庭组织在内部控制，人事协调，剩余索取等方面，比其它组织形式更具优势，并且这种制度形式最适合农业生产的自身特点和规律，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行，也有利于农户自主安排剩余劳动和剩余劳动时间，同时能够有效地解决农业劳动的控制问题和剩余索取问题，形成理想的自我激励与约束机制。

因此，无论是发展中国家还是发达国家，农业普遍以家庭经营为基础并非偶然，它实质是制度安排的必然选择。

　　与一般的发展中国家或发达国家不同，我国的农业家庭经营制度具有鲜明的中国特色，它体现为土地集体所有制基础上的家庭承包经营，这在全世界是罕见的。

从这一意义上讲，我国农业家庭经营能否具有长久的生命力，关键取决于家庭经营制度与土地公有制度的有效结合，也就是说，取决于我国土地集体所有制的实现形式，取决于能否探索和建立一种非私有化的，能与农业的家庭经营有机结合的土地制度。

农业双层经营体制的构想，为这种结合提供了空间，而土地的“两权分离”乃至“三权分离”，为这种结合提供了具体的途径。

所有权仍归集体所有，承包权、使用权通过合约关系归农民所有，这种产权形式与家庭经营的结合，形成了具有中国特色的农业家庭经营制度，即家庭承包经营制度。

由于这种制度能较好地处理土地所有者、承包者与经营者的权、责、利关系，同时操作简便易行，具有广泛的适用性，因而既确立了家庭经营在农业中的基础地位和主体地位，又保持了土地的公有制性质，在很大程度上满足了农业发展的需要。

从改革和经济转型的角度看，我国的农业家庭经营制度是既稳妥，又有效的转型安排，是当今世界农业经营制度的伟大创新，这一点，已为我国农业、农村的改革与发展实践所印证。

　　　　3.长期稳定与完善发展

　　农业的家庭承包经营制度长期不变，是党中央作为一项农村基本制度与政策，多次强调与重申的。

十五届三中全会“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”，将家庭承包经营制度作为构建适应社会主义市场经济要求的农村经济体制的组成部分，明确其是集体经济组织内部的一个经营层次，要长期稳定。

稳定农业家庭承包经营制度的关键是稳定土地承包关系，为此，针对第一轮土地承包期已经到期的情况，中央又出台了土地承包期再延长30年的政策，充分表明了长期稳定农业家庭承包经营制度的决心。

　　为什么要长期稳定农业的家庭承包经营制度？

一是因为这一制度适合我国农业、农村的实际，既能为广大农民所接受，又符合建立社会主义市场经济体制的方向。

如果动摇了这一制度，不仅农民不会接受，农村不能稳定，而且20年的改革成果也有可能毁于一旦。

二是这一制度的长期稳定，直接关系到我国的农业家庭经营制度能否长期存在下去。

这是因为我国的农业家庭经营本质上是农户家庭经营与土地家庭承包这两种制度的融合，因此，如果动摇了土地的家庭承包制度，则农业的家庭经营要么走向土地私有条件下家庭经营，要么走向消亡或变成有名无实的形式，这显然违背改革的初衷。

三是实践中一些同志确实存在认识上的误区，至今仍把家庭承包经营排除在集体经济之外，没有认识到把集体的土地承包到户，实行双层经营，本身就是农村集体经济最有效的实现形式。

在这种思想指导下，一些地方出现了不尊重农民意愿，收回农民承包地，多留机动地，或者高价发包、高价出让的现象，挫伤了农民的积极性，损害了农民的利益，阻碍了农业的发展。

可见，长期稳定我国的农业家庭承包经营制度，决非是一般的口号，而是具有重要的现实意义。

　　但是，长期稳定农业的家庭承包经营制度并非意味着这一制度是一成不变的，在不改变土地家庭承包经营制度本质的前提下，在充分尊重农民意愿和利益的前提下，根据农业、农村经济的发展要求，不断对土地制度进行创新，应该看成是对土地家庭承包经营制度的完善与发展。

　　土地家庭承包经营制度的进一步完善符合事物发展的规律，是我国农业、农村经济进一步发展的要求，具有内在的必然性。

从实践来看，土地承包期再延长30年的政策已定，但如何贯彻落实这一政策，抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权，就显得极为紧迫。

其次，在一些地区，土地家庭承包基础上的使用权流转和转让已具有一定的普遍性，但如何从理论上思考这种现象，如何重新认识长期归属农民的承包权的含义，并且制定相应的政策与规则，已不容回避。

此外，在一些经济相对发达、人多地少的地区，土地的适度规模经营对于这些地区农业的进一步发展已显得必要，但如何通过土地家庭承包经营制度的不断完善来推进土地的适度规模经营，进而推进农业现代化的进程，仍是一个极为重要的课题。

总之，土地的家庭承包经营制度是一项适合我国农业、农村长期发展的制度，应该长期存在，但与此同时，这一制度需要随着我国农业、农村经济的发展和改革的深化，不断地充实和丰富它的内涵，使之不断地完善和发展。

只有这样，我国的家庭承包经营制度才会具有长久的活力和生命力，才能真正的持久稳定。

　　　　　　二、土地规模经营的本质和机理

　　　　1.农业、农村的发展与挑战

　　土地规模经营现象能在人多地少的沿海地区出现，绝非偶然，它与这些地区的经济改革与发展进程密切相关。

从浙江省的实践来看，主要源于以下几方面。

　　一是乡镇企业异军突起，农业劳动力转移迅速。

在公有制为主体、多种所有制经济共同发展方针指引下，农村二、三产业获得迅速发展，形成了“多轮驱动、多业并举”的格局。

乡镇工业总产值占全省工业总产值的比重，由80年代中期的“三分天下有其一”，90年代初期的“三分天下有其二”，一直发展到现在的“五分天下有其四”。

乡镇企业的发展，加快了农村工业化的进程，促进了农业劳动力的转移和结构的优化。

全省从事非农产业的劳动力从1978年的164万人增加到1997年的993万人，农村农业与非农业劳动力的比例从1978年的89∶11转变为1997年的52.7∶47.3，在经济发达的乡村，非农产业劳动力的比重，甚至于达到了80～90％。

　二是专业市场发展迅猛，小城镇建设步伐加快。

浙江省的资源配置很大程度上依赖市场，这促进了农村专业市场的形成与发展。

目前全省已形成各类专业市场4488个，其中农村市场3322个，农副产品市场835个。

1997年全省各类市场总成交额达2798亿元，其中成交额超亿元的市场有391个，超10亿元的市场57个，义乌中国小商品城、绍兴中国轻纺城成交额多年雄居“全国十大市场”前茅。

农村专业市场的发展，不仅促进了农村二、三产业的发展，而且也推动了小城镇的建设与发展。

全省目前已有965个建制镇，涌现出一批如温州龙港镇、绍兴柯桥镇、义乌稠城镇那样的颇具特色的农民城，一大批小城镇已成为二、三产业聚集和农业劳动力转移的中心，成为新的经济成长点。

　　三是农民收入剧增，收入构成多元化。

1978年至1997年期间，浙江省农民人均纯收入增加21倍，扣除物价上涨因素，年均递增率约11.65％。

全省已有56.8％，即50个县（市、区）通过了省级小康县考核验收，小康乡、小康村大量涌现。

而贫困人口则从1990年的270万人降到1996年的53万人。

农民收入增长的一个重要特征是收入构成多元化，收入来源从主要依靠农业，转为主要依靠非农产业。

1980年农民人均收入来自非农业部分只占26.78％，而1997年上升为66.34％。

　　非农产业的发展，农业劳动力的转移，农民收入的提高以及小城镇的发展，既促进了农业的发展，又对农业的进一步发展提出了挑战。

面对非农产业的诱人收入和就业机会，农业一度出现了不景气的局面。

年轻力壮的，有务工技艺和经商头脑的农民纷纷跳出农门，留在田里的是非主力部队。

过去被农民世世代代视作主业的农业，在一些地区竟成了农民的“副业”，原本稀缺的耕地，竟然出现了“闲置”、“只种不收”或“广种薄收”的现象，而一部分愿意多种一些土地的农民，却难以如愿。

然而，机遇总是与挑战并存。

在农业面临进一步发展挑战的同时，机遇已经出现。

通过承包土地的转让与重组，实行土地的适度规模经营，是这些地区农业走出上述困境的一个重要途径，也是农业面临的一个新机遇。

　　　　2.土地要素流动与重组的机理

　　经济发达地区农户土地规模经营的基本动因是小规模的土地经营在非农产业发展下的比较利益下降，而一部分农民脱离农业，从事非农产业的事实，为土地流转、重组，从而为规模化经营提供了可能。

　　在竞争性市场经济环境下，比较利益原则或机会成本是资源和生产要素流动与配置的指挥棒。

所谓比较利益，指的是一定的生产要素投入不同的领域分别对投入者带来的利益或福利的比较。

生产要素所有者在现实中普遍存在将要素投入能带来尽可能大利益领域的激励，比如，许多农业劳动力之所以愿意从农业转移到非农产业，是因为存在在非农产业就业比在农业就业收入高的预期；又如，在现行价格关系既定情况下，小规模的耕地用于种植粮食所产生的经济效益往往不如用于种植蔬菜等非粮食作物的经济效益高。

因此，如果没有其它因素的影响，如粮食定购任务的制约或者粮食价格的上涨，农民往往更愿意种其它的作物，而不是粮食。

只要市场是充分竞争的，在比较利益和机会成本（一种要素配置于某一领域而放弃了可配置于另外最佳领域的代价或收益）的引导下，通过要素的不断流动和资源的重组，要素所有者最终获得的是社会的平均利益。

但由于要素所有者的素质差异，技术与价格的变动以及非经济或者垄断因素的存在，现实中的平均利益分布现象往往是暂时的或相对的，而差别利益或比较利益的问题则始终存在。

影响平均利益形成的因素常常也是解决比较利益问题的途径，但在市场经济环境中，利益驱动下的要素流动与重组是更为普遍和有效的缓和比较利益矛盾的途径。

本文所讨论的农户土地规模经营现象，就具有这样的机理。

　　在传统的计划体制下，农业由集体统一经营，农民是作为集体成员的组成部分参与农业生产，农民的收入由集体的统一评工计分来决定，不具有自行配置生产要素的权利，农民被完全束缚在土地上，不能根据比较利益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。

家庭承包责任制的推行，使农民在很大程度上具有了自行配置生产要素，安排劳动时间，选择合适就业领域的权利。

在比较利益原则导向下，一部分劳动力和劳动时间配置于非农产业，而非农产业的发展及其高于农业的悬殊收入，使从事小规模农业，尤其是从事小规模粮食生产的比较利益急剧下降，从事粮食生产的农民积极性由此受到影响。

尽管国家对粮食这一关系国计民生的特殊商品极为重视，但在比较利益已起作用的大环境下，稳定粮食生产的途径，已不能单靠简单的行政命令，出路只能在于解决比较利益问题。

政府补贴，以工建农或者提高粮食价格尽管也是可考虑的选择，但这些措施都具有一定的局限性。

我国从事农业的劳动力多，要靠政府补贴来解决农业比较利益低的问题，既有政府财力承受力的问题，又有具体操作实施的困难。

乡镇企业以工建农是一条曾经发挥作用的途径，但这一途径毕竟缺乏长久的内在动力，只能看成是中国乡镇企业对社区农民的一种感情，是一种奉献。

随着乡镇企业向现代企业的发展和市场竞争的加剧，企业将首先考虑自身的生存和发展，而不是将自己的收益补贴于农业。

至于通过价格机制来解决农业比较利益问题，则更有局限性。

因为存在消费品的比价关系，农产品价格的上升在短期内会对农民有利，但供求关系和价格机制最终仍会使初级农产品处于相对价格的下游，况且，类似于关系国计民生的粮食价格的过高幅度上升，也会导致消费者的不满，进而影响社会的稳定。

在市场经济条件下，解决农业生产比较利益过低的根本出路是生产要素的重组和优化配置，这包括科技进步以及土地、劳力、资本的重新配置。

在农业劳动力转移和非农产业发展基础上，通过土地使用权的流转和集中，实行农户土地的适度规模经营，可以使农民通过土地经营规模的适当扩大，提高劳动生产率和经营收益，以期获得相应的比较利益。

因此，如果说农户家庭承包经营制度的推行解决的是农业生产经营者最基本的动力问题，那么，土地适度规模经营的推行解决的是农业生产经营者进一步发展的动力问题，而这一切，都是农业生产持续发展的制度因素。

　　　　　　三、土地规模经营与农户家庭承包制的辩证统一

　　　　1.土地规模经营与农户家庭承包制并不对立

　　如前所述，我国农村出现的土地规模经营现象，是在农业的家庭经营和土地的家庭承包基础上，在部分农业劳动力转向非农产业和非农产业发展的条件下，为了解决小规模农业经营比较利益低下问题，实现农业进一步发展而形成的农业经营格局。

这种格局能进一步调动从事农业劳动者的积极性，不仅符合现代农业的发展特点，而且与农业的家庭承包经营制度不矛盾。

这是因为，土地的家庭承包经营制度的核心内涵不仅仅是土地所有权与使用权的分离，即农民通过承包合约，拥有土地的使用权，而且事实上还具有土地所有权的分割（或分享）的性质。

农民之所以对土地拥有使用权，关键是拥有土地的承包权，在现实中，这种权利并不是一般意义的承租权，而是一种受到国家政策保护，长期拥有，不能随意被剥夺的优先权，它依然体现了土地的集体所有制性质，即只有社区集体内的农民拥有这种优先权，而外来农民尽管可以通过转包享有土地的使用权，但却不拥有这种长期（如30年）不变的承包权（也即优先权）。

从这一意义上讲，土地承包权是土地所有权在乡村集体与承包农户间的一种分割。

乡村集体经济拥有的是国家法律框架内的土地最终处置权和一部分剩余索取权（如农民上缴的土地承包费），社区集体内的农户则拥有不得被随意剥夺的土地承包权和使用权以及一部分剩余索取权（上缴国家与集体的额定任务后，剩下的归自己）。

如果承包户自己经营土地，则承包权和使用权合一，从而土地家庭承包经营制体现的是所有权与使用权的“两权分离”。

但是，由于上述所讲的承包权具有土地使用优先权和土地所有权分割的性质，在实际中，土地承包者可以将使用权再次转让，并获得转让收益，或者说，即使承包者事实上已转向非农产业就业而不再从事农业生产，只要他不愿意放弃承包权，土地所有者——集体就不能剥夺或随意收回他的承包权利，这时候就出现了土地的“三权分离”，即最终所有权仍归集体所有，承包权（或部分所有权）归社区集体成员的农民所有，使用权归实际的经营者所有。

我国土地家庭承包责任制从体现“两权分离”到体现“三权分离”的过程，不是土地的私有化过程或对土地家庭承包制度的否定，而是土地集体所有制实现形式的发展和土地家庭承包责任制的完善，它不仅可以体现为土地的“两权分离”，而且也可为土地的“三权分离”提供空间；不仅可以适应小规模的土地经营，而且也可以容纳土地流转和相对集中基础上的适度规模经营。

　　　　2.土地规模经营与双层经营体制的完善

　　中国特色的农业家庭经营，不仅体现在农业家庭经营与土地公有制的结合，而且体现在这种家庭经营是农业双层经营体制的一个组成部分，是改革后的农业集体经济的基础。

建立农户家庭承包经营基础上的农业双层经营体制的必要性，一是在于土地集体所有的本质要求。

没有乡村集体经济组织这一层次行使土地的所有权，处理土地的发包和承包期的管理，承包款的收缴等，土地的集体所有性质就会丧失。

二是在于农户家庭经营的发展要求。

家庭经营尽管有自我激励和自我约束的独特功能，但对超越家庭能力的规模化生产，需要依赖外部的力量。

这就要求乡村集体经济组织发挥作用，如管理好社区集体资产，组织好生产服务和集体资源开发，协调好农户与农户，农户与集体的利益关系，不断壮大社区集体经济实力，增强为农户服务的功能。

　　农户家庭承包经营基础上的土地适度规模经营，对集体的上述功能提出了需求，尤其是产前、产后的技术、信息、加工、储藏、营销等服务，产中的机械，排灌等服务，以及投入的支持，受灾后的补救等，这就使集体经营这一层次有“事”可做，并在做“事”的过程中不断发展壮大，从而使得家庭承包经营基础上的农业双层经营体制得以完善，而这种路径的农业双层经营体制完善，并不影响农民的利益，不会削弱家庭经营的基础或回归到“大呼隆”的所谓集体经济模式，相反，会消除农民头脑中怕变的思想顾虑，会促进专业化分工，巩固农业的家庭承包经营制度。

　　　　3.坚持家庭经营，尊重农民意愿和权益

　　在具备条件的地方推行土地适度规模经营，而不动摇家庭经营的基础，不侵犯农民的权益，关键在于坚持家庭经营模式，尊重农民意愿和权益。

　　由于农业的家庭经营具有独特的制度功能和普遍的适应性，在土地的规模经营过程中，坚持家庭经营的模式，至关重要。

为此，首先要消除认识上的误区，即认为家庭经营只能适应于传统的小规模农业经营，而不适应于现代的、大规模的农业经营，因此，要推行土地规模经营，就要用集体经营或其它组织形式来取代家庭经营，这种认识和行为是非常有害的。

集体经营尽管从表面上看可以容纳大规模的经营，但在农业中，这种经营模式的组织成本和劳动控制成本很高，如果没有非常有效，易操作的制度安排和管理，极易导致“大锅饭”、“搭便车”的低效率现象。

现实中尽管存在集体直接经营农业的成功例子，但大都隐含着非常规的条件，如强有力的集体经济补贴，具有权威的能人管理等，因而不具有普遍的推广意义。

相反，在家庭经营基础上，只要建立完善的农业社会化服务体系，就可以容纳不同规模的农业经营，这是已为实践所普遍证明了的现代农业经营模式。

　　由于中国的农业家庭经营与公有土地的家庭承包融为一体，因此，要坚持土地规模经营中的家庭经营，还必须处理好家庭经营与土地家庭承包责任制的关系，其核心是处理好土地流转、集中与土地家庭承包责任制的关系。

要认识我国的土地承包权具有所有权分割的性质，认识我国的土地家庭承包制度不仅可以体现土地的“两权分离”，而且也能容纳土地的“三权分离”。

在这个认识基础上，土地使用权的流转既可以由土地所有者——集体，通过土地的承包来实施，又可以由土地承包者——农民，在承包期限内，按照规范的程序，以转包、倒包或者入股等形式来实施。

前者可以看成是土地使用权的一级流转，后者可以看成是土地使用权的二级流转。

二级流转也可以由土地所有者——集体来代理，但这种代理要以尊重承包农民的权益为前提，要坚持农民自愿和有偿流转的原则，不得以任何理由强制农户转让。

为了使土地流转和规模经营能健康发展，有必要从产权角度进一步明确农户土地承包权的性质，使之成为法律的条款和受法律保护的权利。

　　总之，只要在土地适度规模经营的过程中，按照产权可分原理，进一步明确与创新我国农村土地集体所有制的产权制度，并且坚持条件，坚持农户的家庭经营，坚持尊重农民的权益，土地的适度规模经营就能与土地的家庭承包制度形成有机的统一，从而既推动农业的不断发展，又使我国农村的基本制度——土地家庭承包经营制度在实践中不断完善，更具生命力。