近年来巴西社会管理主要经验刍议.docx
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近年来巴西社会管理主要经验刍议
近年来巴西社会管理主要经验刍议
20世纪60、70年代，巴西在经济增长速度和收入分配不公两方面都名列世界前茅，贫富差距急剧拉大，收入分配基尼系数一度超过0.66，造成严重的社会断裂，成为经济增长与社会发展不协调的“拉美病”的典型代表。
进入新世纪以来，尤其是2002年卢拉总统执政以后，巴西改变了一度使巴西经济与社会陷入恶性循环的新自由主义政策，转而实行以推动社会发展为核心的发展模式。
十年来，巴西逐步走出了“拉美陷阱”，实现了政局稳定和社会总体安宁，民众也大体安居乐业。
同为“崛起的金砖”和转型中的发展中大国，近年来巴西在社会建设与社会管理中的许多做法值得我们学习和借鉴。
一、通过减少贫困和发展中产阶级，培育“橄榄型”社会结构
2011年5月3日，巴西著名智库瓦加斯基金会公布的研究报告显示，巴西2010年收入分配基尼系数为0.5304，是自1960年有该项统计以来的最低值，也是自1998年以来连续第12年下降，这表明巴西的贫富差距正在不断减小，分配不公的状况得到持续改善。
这一成就首先得益于巴西政府的一系列减贫政策。
在2002年竞选期间，卢拉声称“帮巴西穷人实现一日三餐”是自己的最大使命，当选总统后将把保护穷人提升至政府政策的优先目标。
2003，卢拉开始推行一系列旨在提高贫困人口收入并为其提供基本生活保障的减贫计划，其基本内容有二：
一是实施“家庭救助金计划”。
根据这一计划，凡是人均月收入低于50雷亚尔（约合28美元）的家庭，只要保障孩子上学并接种疫苗，每月即可以享受15-95雷亚尔的补贴。
2009年，巴西政府为“家庭救助金计划”拨款119亿雷亚尔（约占联邦政府预算2.5%，全国GDP的0.5%），覆盖了约1200万个贫困家庭，受益人口达5000万（约占巴西总人口的25%）。
该计划把过去由多个部门发放的助学金、基本食品、燃气补贴、最低保障金等整合为“家庭救助金”，每个家庭设立一个账户，每月定期打入救助金，既提高了资金使用的效率，又增加了透明度，有效防止了腐败发生。
作为一系列减贫政策的核心，“家庭救助金计划”实施以来效果显著，“极度贫困群体的下降，收入差距的缩小，青少年入学率和免疫接种率的提高，都部分归功于这一计划的成功。
”
二是促进就业并不断提高普通劳动者工资收入。
针对失业率高居不下，卢拉政府实施了“第一次就业计划”，即政府提供资助，鼓励企业雇佣年轻人，获政府资助的企业须保证一年内不辞退年轻就业者；同时向年轻人提供低息创业贷款，并提供经营指导和培训等。
这一计划使得卢拉政府在自己首任四年内便创造了465万个就业岗位。
卢拉执政的八年间，巴西普通劳动者工资收入也有较大提高，工人的最低工资标准从200雷亚尔升至465雷亚尔，扣除通货膨胀因素后，这一标准实际上涨了67%。
此外，巴西每年都会调整最低工资标准，2011年的新标准比2010年增长5.88%。
巴西国家统计局2001年至2009年的全国家庭抽样调查数据表明，在此期间，巴西的贫困人口减少了50.64%；在人口十等分收入统计中，收入越低的阶层收入增长越快，10%最低收入家庭的人均收入增加了69.08%，而10%最高收入家庭的人均收入仅增加了12.58%，前者是后者的5.5倍。
另据联合国拉加经委会（UnitedNationsEconomicCommissionforLatinAmericaandtheCaribbean，ECLAC）新近发布的《2010拉美社会全景》显示，2009年巴西的贫困阶层（poverty）和极贫阶层（indigence）分别较2001年下降了33.6%和47.0%，而中产阶层人数则增加了23.1%，占全国人口总数的比例已达52%。
这表明巴西社会结构已由“金字塔形”转变为“橄榄型”，步入了“中产阶级主导的社会”。
讨论：
通过一系列卓有成效的减贫措施，巴西逐步走出了“中等收入陷阱”，并建立了有利于社会和谐稳定的“橄榄型”社会结构，为良好的社会管理奠定了较为坚实的基础。
巴西的实践表明，经济增长速度与减贫成效不一定成正比，更为均衡的分配制度才是减贫的根本。
另外，巴西把发展服务业而不是农业作为农村减贫的主要方向（2010年，巴西服务业占GDP的比重达67.5%，而中国这一比例仅为43.0%），也颇值得借鉴。
二、加大民生领域社会政策的投入，推进基本公共服务的均等化
2007年，巴西公共社会支出占GDP的比重达11%，名列世界第14位。
政府不但加大了在教育、卫生、住房等民生领域的资金投入，并且有意识地让这些社会政策向贫困人口倾斜，在普遍提高民生水平的同时推进实现社会公正。
在教育方面，巴西实行免费的基础教育和中等教育，公立的大学和研究生教育也实行免费。
巴西《全国教育方针与基础法》规定，国家对教育负有以下责任：
⑴提供强制性的、免费的基础教育，包括对在适龄时期未受教育者；⑵逐步实现强制性和免费的中等教育；⑶对有特殊需要的受教育者给予免费的专门教育，特别是在普通教育范围内；⑷免费接收0-6岁的儿童进入托儿所或学前教育学校；⑸根据每个人的能力，提供更高层次的教育、科研、艺术创作的机会；⑹提供适合受教育者条件的普通夜校教育；⑺为公立基础教育学校提供教材、交通、膳食和医疗等辅助措施。
值得一提的是，巴西把“儿童在校保持85%以上出勤率”作为领取家庭救助金的条件之一，有效地提高了基础教育的入学率，贫困和富裕家庭儿童入学率差距由1992年的23％下降到2003年的4％。
在卫生领域，巴西实行全民统一医疗制度（SystemofUnified/UniqueHealth，SUS）和私人医疗保险相结合的双体制。
前者强调政府在保障公民健康方面的责任，为全体国民提供免费的基本卫生服务；后者则面向收入较高的公民提供个性化医疗服务，目前约3700万巴西人接受私人医疗服务。
为解决穷人缺钱买药难题，巴西实施了“大众药店计划”，全国的300多家大众药店出售的药品比一般药店便宜80%-90%，该计划使6000多万人直接受益。
为了控制艾滋病传播和为无力支付的病人提供治疗，巴西政府与拥有专利的各大制药商甚至美国政府公开对抗，取得了本地政府低价运用“鸡尾酒”疗法的权利，成本减半，以供本国病人使用。
在住房方面，巴西在近年来开始实施以贫民区改造为核心的中低收入保障住房计划。
巴西政府提出，贫民区改造的宗旨和原则是：
⑴通过改造使现有的非法定居点合法化，避免因搬迁破坏原有经济基础和社会关系；⑵优先考虑援助低收入家庭，提高其生活标准；⑶确保将这些定居点纳入城市社区的正规管理；⑷改善市政基础设施，尤其注重提供合格水源。
在住房改造计划中，联邦政府负责立法和提供房贷等，而具体的住房改造规划则由州、市政府负责。
在巴西许多城市，原有的贫民聚居区逐步建立了生活必需的基础设施（道路、卫生、自来水、电力等），开发了永久性住房和企业，社会治安和生活环境得到了较大改善，传统的贫民窟正在逐渐发展成拥有基本基础设施和社会服务功能的新兴城市社区。
巴西政府还致力于推进全国各区域的协调发展和基本公共服务的均等化。
在20世纪的巴西，由于各地开发的时间不一和产业不同，导致了新兴产业与衰败产业隔离、发达区域与蛮荒区域共存，出现了北贫南富的“两个巴西”困境。
为了改变这一状况，巴西在1956把首都从里约热内卢迁往内陆的巴西利亚，以带动不发达地区的快速发展。
近十年来，巴西政府实施了多种开发落后地区的计划，对较为落后的东北区、北方区和中西区实行融资优惠、税收优惠和各种吸引内外资企业投资的政策，提高其发展能力。
政府还设立了多种专项基金来加强落后地区的医疗、卫生、教育、运输、市场等基础设施及配套设施的建设，在为欠发达地区开发现代产业奠定了良好基础的同时也推进了全国范围内基本公共服务的均等化。
讨论：
以人为本的社会管理要求政府提供更好的公共服务，通过良好的社会政策让群众得到实惠。
在此意义上，社会管理的核心就是要通过改善民生，不断满足人民群众对社会发展的新期待。
民生和基本公共服务的发展帮助巴西成功转型为内需主导型经济，国内消费占GDP的比重达61.7%，公共债务占GDP的比重从2003年的60%降至32.8%。
这表明，关注民生的社会政策不仅有利于社会公正与社会和谐，而且也能为经济发展提供更长久、更强劲的动力。
三、在公共政策中推行社会凝聚理念，修复社会排斥与社会断裂
社会凝聚（socialcohesion）是20世纪90年代以来欧盟率先使用、倡导并加以推广的一个政策目标和政策理念，它要求“一个社会保证其所有成员的福利、使不平等最小化并避免两极分化的能力。
凝聚的社会是通过民主方式追求共同目标的人们组成的相互支持的共同体。
”
拉加经委会（ECLAC）于2007年正式将这一概念引入拉美地区，并把社会资本、社会整合、社会融入、社会道德等概念纳入其中，从而使社会凝聚的内涵包容并超越欧盟的概念。
该委员会还结合拉美地区的实际重新设计了评估社会凝聚的指标体系，新的指标体系包含3大类17个领域51个小项（见表1）。
根据这一指标体系，拉加经委会主张拉美国家从扩大生产性就业、提高民众教育水平和扩大融入性社会保护体系等三个政策领域入手促进社会凝聚，即：
通过扩大生产性就业，减少非正规就业和不稳定就业；通过提高教育水平，促进技术发展，提高个人能力；通过扩大社会保护体系的覆盖面，提高保护水平，帮助弱势群体，抵御社会风险。
表1：
社会凝聚评估指标体系
差距制度归属感
收入不平等
贫困
就业
教育
健康
住房
养老金
数字鸿沟民主的有效性
政权制度
市场制度
家庭文化多元性
信任
参与
流动性预期
社会团结
资料来源：
ECLAC，“Socialcohesion:
inclusionandasenseofbelonginginLatinAmericaandtheCaribbean”，Santiago，2007.
卢拉总统高度赞赏并积极响应社会凝聚理念，在2007年底即与欧盟签订了关于合作推进社会凝聚的谅解备忘录，并迅速将其落实在巴西的社会建设实践中。
结合本国实际，巴西的社会凝聚政策具有以下几个特点：
一是在强调政府在削弱就有社会排斥机制中应负责任的同时，重视公众对制度性框架的回应，构建政府与社会、公众之间相互依存、相互作用的关系。
二是强调社会凝聚与经济发展的关系，注重“建设社会凝聚的物质基础”，提供真正可分享的发展成果。
三是既将社会凝聚视为公共政策的目标，又将其作为政策手段，即：
作为政策目标，社会凝聚要求修复社会排斥和社会断裂，确保全体公民的归属感和融入感，形成团结的社会共同体；作为政策手段，通过社会凝聚提供诚信、清廉、规范的制度框架，为公共参与、经济发展和创新活动提供良好的环境。
有研究者指出，巴西等拉美国家的社会凝聚政策实践至少包含以下三个要素：
其一，它以民主价值观和民主制度为基础，追求的价值目标是平等和公正，强调“在民主价值的基础上促进社会凝聚”，因此，关注法制、民主的社会秩序和治理问题，是其应有之义。
其二，它以人为本，以公民权利为基础和中心，强调每一个社会成员都拥有平等的权利和机会，必须保证所有公民有机会改善其环境，保证公民享有基本权利，如有尊严的生活标准和充足的医疗保健。
其三，它把经济增长和社会发展的目标结合在一起，不再以牺牲社会发展为代价单纯追求经济增长；它试图将经济效率与以互济原则为基础的再分配政策结合起来。
概言之，社会凝聚理念要求在社会凝聚、经济增长、公民权利和民主价值观（包括民主制度）之间形成一种互为依存和相互作用的关系：
公民权利体现得越充分，民主政治的基础越稳定，经济增长的可持续性越强劲，社会凝聚程度越高——在这个理念中，社会政策居于重要地位，它与经济政策相互依存，追求实现经济增长、政治稳定和社会凝聚的目标。
讨论：
罔顾社会公平、把广大民众排斥在发展之外的新自由主义经济增长政策曾经在巴西造成极端的不平等、严重的社会断裂和各种形式的社会排斥，使其成为“非正义的国家”。
以社会凝聚为理念的公共政策是巴西痛定思痛的结果，其核心价值是欧洲模式所强调的平等和一致性，它关注分配的作用，强调国家作为公共物品保证者的角色，强调国家与社会之间、社会各阶层之间在公正的基础上实现深度团结与合作。
四、建立良性的利益表达与协商机制，保障公民的民主权利
上世纪80年代，随着军政府退出政治舞台，巴西开始摆脱军人频繁干政和政权更迭失序的局面，在巩固法治和民主方面不断取得进步，从联邦到地方的各种民主制度逐步成熟和稳固。
目前，巴西社会的各种政治力量和各个阶层基本都能遵守代议民主制的游戏规则，他们的诉求和主张也都能通过比较广泛的途径自由地表达。
在这其中，有两个方面的经验尤其值得关注：
第一，政府主动保障和扩大公民在公共事务中的参与权。
被联合国开发计划署称为“城市政治最佳实践之楷模”的“参与式预算”即起源于巴西南部城市阿雷格里港（PortoAlegre）。
1988年，工党在该市提出“改变财政支出的有限顺序”的竞选口号，称当选后将改变过去几十年里公共资源主要被中上层阶级使用的状况，帮助更加贫穷的公民和社区获得更多的公共支出，这一口号帮助该党在竞选中最终胜出。
1989年，阿雷格里港开始实行参与式预算，即通过一系列的参与机制设计，让那些未能担任公职或当选代议员的普通公民们也能充分且有效地参与到地方公共财政的规划和分配中，决定公共开支的优先性，监督预算执行情况，从而帮助政府改善公共服务和基础设施。
参与式预算的实践“将制定决策的地点从政治家和技术官僚的私人办公室转移到公众参与的公开讨论会上，促进了政府行为的透明度、公开化和公共性”，体现了现代政治体制的三项基本原则，即基层民主、社会正义和公民监督。
对于政府而言，通过“参与式预算”优化和改善公共政策并使公共资源向低收入阶层倾斜，有利于其获得更高的支持率，降低政策执行成本，提高执政合法性；对于公众而言，参与式预算不但提升了他们所享受的公共服务的水平，改善了他们的境遇，而且帮助他们更好地理解作为公民的权利和义务以及政府的应负的责任，并让他们学会了如何与政府、与其他利益相关者就有关稀缺资源和公共政策等问题进行谈判的能力。
短短数年之中，阿雷格里港成为全球范围内“更具参与精神的新型民主制的象征”，其经验也迅速在巴西及世界各地推广开来。
2001、2002、2003和2005年，“世界社会论坛”先后四次在巴西召开并主要讨论参与式预算问题，表明国际社会对这一实践的重视和肯定。
第二，创造条件让媒体和公民社会批评政府、监督政府。
卢拉政府一方面致力于通过政务公开建立更为透明的政府，包括建立公职人员财产申报制度和高级官员财产司法调查制度，完善政府信息公开制度，扩大政府公开招标采购的范围等；另一方面，还鼓励公民社会的力量积极地批评政府、监督政府，尤其是参与到政府的反腐败行动中来。
在宪法的保障下，社会公众和新闻媒体对公共权力享有较为充分的知情权和批评权、监督权。
新闻媒体可以自由报道涉及公共权力腐败的问题，成为巴西反腐的重要力量——近年来，巴西的几大腐败案几乎都是由媒体率先揭露并形成巨大社会压力后才进入司法程序的。
巴西的新闻媒体在揭露腐败方面之所以表现突出，一是因为媒体大多是私营性质，不太受政府左右，而揭露腐败是他们吸引眼球赢得竞争的重要手段；二是由于官方监督机构效能不高，难以发现问题并主动出击，往往让媒体抢了先手。
除新闻媒体之外，巴西还有其他一些致力于反腐的公民社会组织。
“巴西预算论坛”是一个由工会和其他非政府机构组成的透明网络，主要负责追踪、监控联邦预算和公共开支动态。
透明国际巴西分部除负责透明国际在巴西的反腐研究项目之外，还同联邦和地方政府合作，提供相关的分析报告，为政府提供反腐建议，帮助各级政府的增强其透明度和廉洁度，如该机构曾与圣保罗市政府联合实施过一项“圣保罗反腐计划”，取得了良好的效果。
正如非营利国际廉政研究机构GlobalIntegrity的报告中所指出的：
“腐败是巴西尚不完善的政治制度的一部分，民间监督机构的参与在该国的反腐和透明化方面发挥着重大作用。
”
讨论：
公正、透明、廉洁的政府是有效社会管理的前提，而这一条件的实现有赖于良好监督机制的建立。
此外，通过发展基层自治和基层民主，提升公民的民主能力和公民意识，是保障人民享有更多更切实的民主权利的重要方式，也是实施更加有效的社会管理的重要保障。
巴西一度也是实行“委任式民主”的威权国家，但近年来政府主动创造条件鼓励公民的有序政治参与并取得了显著的效果，既避免了国内矛盾的积累激化，也为巴西赢得了良好的国际声誉。
五、利用民俗、宗教、体育等文化活动缓解社会矛盾，提升社会柔性整合
巴西是一个移民国家，其文化是由印第安文化、欧洲文化、非洲文化及亚洲文化交流融合而成的，这为巴西提供了极为丰富的多元文化资源。
近年来，政府明智地对这些文化资源加以开发利用，并引导其朝着有利于社会和谐稳定的方向发展。
巴西的节日众多，民俗活动丰富，其中尤以每年的狂欢节游行影响最大。
当狂欢节刚刚在巴西出现时，上流社会对此不屑一顾，狂欢节游行甚至遭到政府的明令禁止。
然而，作为一项民俗文化，政府的禁令无法阻挡人们对狂欢节的热爱和参与。
特别是在巴西经济陷入困境的80、90年代，生活压抑的人们更是借助狂欢节来发泄对生活的不满，享受短暂的快乐。
这时，巴西政府对狂欢节不再简单地加以制止，转而给予积极的扶持和引导，主要措施包括：
由地方政府旅游局牵头组织实施狂欢节各项活动，医疗、环卫、警察等部门积极配合；政府给桑巴舞学校拨出专款，为它们筹备和组织狂欢节活动提供周转资金等。
目前，狂欢节不仅为巴西带来了许多商机，成为其旅游业的标志，而且具有许多社会功能。
每年的狂欢节虽然仅持续一周，但繁杂的筹备、制作和演练阶段却延续近10个月之久。
里约热内卢等大都市的桑巴舞学校大多在贫民窟或中下阶层聚居地，每个桑巴舞学校都吸引当地数千居民参与狂欢节活动。
他们充分享受快乐、宣泄情感，在一定程度上缓解了烦恼和不满情绪，客观上转移了他们对社会不公、暴力加剧等尖锐问题的注意力。
桑巴舞学校每年都为贫民窟创造上万个就业机会，有助于改善穷人的收人状况。
在最能反映社会不安定问题的贫民窟，桑巴舞学校因其特殊的社会功能而起到了社会矛盾缓冲剂的作用。
巴西是世界上天主教徒最多的国家，83％的居民信奉天主教，少数居民信奉新教和犹太教，国民的宗教信仰较为集中，宗教思想与宗教力量渗透于社会的方方面面。
许多社会学研究早已揭示了宗教具有团结社会成员、稳定社会秩序的整合功能，就巴西而言，从社会管理角度观之，宗教至少在以下几个层面发挥着积极作用：
一是构建全社会共同的核心价值观。
各种宗教活动可以引起人们的共同感受和共同体验，使参与者形成强烈的群体意识，易于围绕共同的价值追求而保持整体关系。
正是由于较为一致的宗教信仰，才能使得由文化背景各异的移民组成的巴西社会能在许多方面达成共识，形成共同的价值观。
二是维护伦理，发挥道德规范的软力量。
大多数巴西人自孩提时起就在受洗、礼拜、祈祷中耳濡目染，将宗教信仰内化为自己的意识并行诸日常生活。
宗教组织向民众提供具有宗教色彩的社会道德规范，将对神的敬畏与对社会道德规范的认可融为一体，基于宗教价值观的社会道德规范成为衡量和监督个人品行的终身不可变更的标准。
三是消解社会不满，维护社会稳定。
在竞争激烈、充满不公的巴西社会，宗教能帮助人们相对超脱地寻求人生的位置和心灵的慰藉，参加宗教团体能带来归属感、心里庇护、群体认同和与人相处的满足感，从而缓解对现实的不满。
尤其是天主教信奉禁欲主义，要求信徒在忍受和克制中适应社会，“理智本身会劝导他服从，而习惯也为他忍受戒律做好了准备。
”
巴西的群众体育活动十分活跃，足、篮、排三大球普及率很高，竞技水平也均属世界一流，其中尤以足球为甚。
足球被视为巴西的国技，巴西男足打入了迄今为止历届世界杯的决赛圈，其中五次夺冠，并得以永久保存雷米特杯，这首先归功于其“全民足球”的扎实基础——巴西正式登记注册的足球俱乐部有两万个以上，直接从事足球运动的人数逾百万，而几乎全体国民都通过各种方式参与其中。
巴西足协主席尝言，“巴西人把足球作为梦想，作为爱好，作为生存中所不可缺少的元素，足球对于所有巴西人来说，甚至超越了生存的重要性。
”对于许多巴西人来说，足球已经成为一种生活方式，成为生活中的“润滑剂”和“减压阀”。
在参与的过程中，增加了人与人之间的交流与沟通，融洽人际关系，弥补现实生活方式、工作方式造成的人际疏离。
同时，足球还帮助巴西人宣泄消极情绪，减轻精神压力，调节心理平衡，减少越轨行为，预防和缓解由社会矛盾形成的社会不稳定。
目前，巴西正在筹办接踵而至的全球两大体育盛会——2014年世界杯和2016年奥运会，这令许多巴西人兴奋不已，也必将有力地巴西体育事业的进一步发展。
讨论：
社会学认为，通过潜移默化、无孔不入的日常文化熏陶，让国民建立起一套具有高度可共享性和社会整合力的日常文化系统，有利于维系社会的核心价值，从而为社会管理提供基础性的支撑。
以公众喜闻乐见的方式鼓励和引导各种具有民族特色的文化活动，并利用文化来有效地整合与管理社会，是巴西改善社会管理的一个突出特点。
（作者系浙江工商大学公共管理学院副教授，浙江省政治学会理事）
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