关于金融市场机构退出市场的研究.docx

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关于金融市场机构退出市场的研究

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论

文

河南财经政法大学

金融学院

金融五班

关于金融机构退出市场的研究

【论文摘要】金融机构因经营失败退出市场，这是市场竞争优胜劣汰的必然结果，我国目前尚无一套系统的、操作性强的处理金融机构退出市场的法律程序及法律制度，无法对一些问题严重、濒临破产倒闭的金融机构实施有效的退市。

因此，对市场经济条件下金融机构退出市场问题的研究迫在眉睫。

【论文关键字】金融机构；退出市场；破产

金融是指货币资金的融通，金融机构是指专门从事货币、信用活动的中介组织。

市场经济要求有市场进入就必须有市场退出，随着我国金融市场化、国际化进程的加快以及金融竞争的加剧，影响金融业稳健经营的不确定因素不断增加，金融风险在不同程度地积聚，合理地安排陷入困境的金融机构退出市场已是当务之急。

在这里，我们可以结合国外的金融机构来见就这个问题。

一、国外金融机构退出市场的基本做法

（一）美国

在美国，国会及其制定的法律主张对银行经营管理不善问题以防范和整顿为主，金融监管当局特别注意对金融机构的日常监管，以尽早发现问题并进行处理。

美国主持退市的机构有货币监理署、联邦存款保险公司和联邦储备银行三家机构。

但是，在问题金融机构宣布倒闭之后，一般都将其统一交给联邦存款保险公司接管处理。

在退出市场方式的选择上，如果问题金融机构能够通过资金注入而继续存在，主管机关将通过各种形式对其进行财务资助，使其解决问题；如果不能通过简单注资来解决问题，主管机关首选的方式是希望其他经营良好的银行采取收购或兼并的方式来购买面临倒闭的银行，存款保险机构可能给予收购方资金支持。

（二）英国

　　虽然英国也设有存款保险制度，但其对金融机构并无管理权，有关退市问题的处理主要由金融服务管理局来执行，但是对银行许可证撤销的条件规定较为宽松，当银行不符合颁发许可证的条件或违反审慎义务或金融服务管理局认为存款人或潜在客户的利益受到任何损害时，金融服务管理局有权撤销其许可证或对其做出限制；当一家银行申请自愿终止业务的申请被批准或银行最终被责令关闭后，金融服务管理局必须撤销银行许可证；当银行采取破产的退出方式时，如果提出破产的申请人是银行的董事或债权人以外的第三人，金融服务管理局接受其申请后有权要求听证。

破产程序是在法院主持下开展的，金融服务管理局并不直接参与破产程序的运作，但仍继续履行监管权。

　　（三）德国

　　在德国，联邦金融管理局对金融机构的退市表现出非常谨慎的态度，很少采用关闭措施，它对破产的司法程序要求很严，尽力在日常监管中采取预防性措施，尽量避免关闭、破产情况的发生。

处理退市问题时，在破产程序上有权提出破产申请的只有联邦金融监管局，破产严格依司法程序运行；关闭程序同样也由联邦金融管理局提出和决定。

德国的《金融法》中规定，当商业银行出现不能支付到期存款、管理的财产出现危险无法解决以及颁发许可证后一年未开展业务许可证自动失效三种情况之一时，监管部门应吊销其营业执照，关闭该银行。

二、我国金融机构市场退出的状况

我国金融业基本上是一种以公有制为主体的垄断性行业，政府一直以国家信用为后盾，充当金融机构的“护航者”。

因此，在20世纪90年代中期之前，我国金融业基本上不存在市场退出问题。

依托计划经济体制进入市场的各金融机构长期生存于竞争和淘汰压力不足的舒适环境之中。

但是，随着市场经济体制的逐步建立，我国金融业的竞争日趋激烈，金融机构经营体制和经营方式的缺陷不断暴露，致使金融风险迅速积累并逐步显现出来。

在此背景下，政府放弃了对金融机构一味予以保护的政策。

1995年9月人民银行接管中银信托投资公司标志着我国金融机构“无倒闭之虞”的神话从此终结，之后金融机构市场退出问题迅速扩散到银行业、证券业、保险业、信托业等各个金融领域。

然而，真正意义上的破产对于金融机构而言仍是一个难于触及的话题。

中国人民银行金融稳定局局长谢平指出：

迄今为止，只有1家金融机构真正通过司法程序进行了破产，那就是1998年的广东省国际信托投资公司通过广东省高级人民法院裁定由于资不抵债而实行破产。

此外，还没有哪家金融机构是通过依法破产而退出金融市场。

自从1998年央行对信托业、城市信用社和农信社以及农村“三会一部”等非法金融机构进行清理整顿以来.已经有很多中小金融机构退出了市场，但是它们并不是通过破产的形式退出，央行往往对它们采取了“关闭”而非让它们“破产”。

1998年，海南发展银行因为严重资不抵债和积聚了巨大的金融风险而被央行关闭，但是它并没有被宣布破产。

时隔6年，对海发行的清理结果至今还没有公布，它的债权债务关系如何处理也没有见到官方的公开说法。

破产以前，海发行接收了海南省一些严重资不抵债、濒临破产的城市信用社，结果不但没有改变它们的状况，反而被它们拖累而“关门”大吉。

始于1998年的信托业第五次清理整顿，到2003年已经基本完成。

清理整顿前的239家信托投资公司只有60家左右得以保留，实现了重新登记。

尽管清理整顿前几乎所有信托公司都处于倒闭的边缘，尽管中国光大信托、中国经济技术开发公司等众多信托公司先后被关闭，但是除了广东国投以外，并没有一家通过法律程序实行破产。

目前全国110多家城市商业银行中有许多家所以包袱沉重，就是因为这些城商行大多是由一些经营困难、事实上已濒临倒闭的城市信用社合并而成，通过合并很多城市信用社避免了破产的命运。

三、与国外相比，我国金融机构退出机制存在的问题和缺陷

1.法律法规的缺失。

到目前为止，我国尚无专门的金融机构破产法。

1986年颁布的《破产法》已不能适应金融机构破产的实际需要。

我国《破产法》、《民事诉讼法》虽然规定了企业法人破产还债的程序，但没有考虑到金融企业的特殊性质，很难将其直接适用于金融机构的破产。

《中国人民银行法》、《商业银行法》等金融法律虽然规定了人民银行可对已经或可能发生信用危机的商业银行实施接管，也规定了商业银行合并、解散、被撤销和被依法宣告破产的市场退出的法定形式，但大多仅为原则规定，缺乏可操作性，并且《商业银行法》并不适用于非银行金融机构。

《金融机构撤销条例》则没有解决在行政清算下的债务问题，既不还债，也不破产，所以，它既不能解决现实问题，也不代表未来的发展方向，使清算陷入死胡同。

而且，现有的法律体系对商业银行市场退出的有关规则缺乏详细准确的表达，法律条文过于简单、粗糙和分散，导致政府处理金融机构市场退出随意性较强，缺乏一种有效的约束机制来制约其行为和权力。

2.“行政性退出”的色彩明显，政府介入过深，导致市场退出机制失衡。

我国在从计划经济向市场经济的转轨中，金融体制的市场化改革明显滞后于总体改革。

在金融机构市场退出的制度安排上，长期以来主要依靠政府全权干预处理，不仅使金融机构市场退出难以实现初衷，而且使政府付出的成本较高，对于维护国家金融安全会产生消极影响，加之政府财政负担和国有银行经营负担日益加重，通货膨胀压力可能不断加大。

另外，政府全面接管与直接干预可能助长道德风险，没有较好地体现损失分担原则，在一定程度上可能肋长金融机构经理人员的道德风险行为。

3.有问题金融机构的处置手段存在缺陷。

目前我国处置有问题金融机构退出市场的手段主要有两种：

一是政府指定一家健康金融机构托管或者合并有问题金融机构，将风险直接转嫁给健康金融机构；二是将有问题金融机构关闭，由中央银行提供再贷款用于兑付自然人存款，组织对关闭金融机构进行清算工作。

然而在实践中这两种做法都暴露出许多问题。

接管或合并的方法并没有消除风险，反而将风险传导给健康的金融机构，海发行的关闭就是一个典型的例子。

当初海发行是由效益较好的海南信托投资公司合并了4家当时已有在庞大债务和巨额亏损的信托公司为基础成立的，之后又被迫接管了已发生大面积支付危机的28家城市信用社，成立不久就背上了沉重的债务包袱，不仅没能挽救城市信用社，反而自己也很快地陷入了支付危机。

而采取中央银行提供再贷款的方法，会使货币政策的有效性受到影响，有可能引发通货膨胀，也使得中央银行不良债权增加。

4.援助资金的来源单一。

从我国金融机构市场退出的资金援助来源看，主要是中央银行再贷款和财政间接出资进行救援。

而且，救援资金一般是直接用于保证兑付自然人存款，以保持社会经济稳定。

总体上看，援助资金单一有限，没有体现损失分担的原则和市场化的原则。

从另一个角度看，中央银行救助性再贷款本身是代替财政履行维护社会稳定的公共资金，只是在国家财力有限和缺乏存款保险制度的情况下，由中央银行独立承担了救助资金。

因此.这部分再贷款具有“准财政补贴”性质。

然而这一形式可能弱化了存款人的存款银行选择，并且使有问题金融机构过多依赖中央银行救肋，原有股东的责任得以减轻。

尤其在处理地方有问题金融机构时，一些地方政府将金融风险向中央一推了之的可能性难以避免。

5.退出市场的操作程序、救助措施及其标准不够明确

　“退出市场”是完全性淘汰机制，“兼并重组”是优化机制，总体上不产生退出市场的淘汰机制，而我国在金融机构出现严重问题时，往往采用“兼并重组”的策略。

如果简单地用行政兼并代替退出市场，实质上是以牺牲效率为代价，为问题严重的金融机构打了强心针，使风险进一步积聚，不能从本质上化解和分散风险，不能根据风险分类和机构类型实施有针对性的差异化救助风险预警机制，同时快速反应机制不完善，往往贻误救助的最佳时机，使风险处置工作陷于被动。

而这又显然不利于我国金融机构积极开展战略性重组，同时也不利于新兴金融机构通过收购兼并来迅速扩大规模并壮大实力。

　　6.现行金融机构退出市场缺乏相应的配套体制

　　我国还没有建立存款保险制度，而事实上却存在着“隐性存款保险制度”，即以政府信用作担保，存款人的损失由国家买单。

导致我国对金融机构的保护远远超出其他国家，当金融机构出现问题时，总是由政府出面承担了本来应当由投资者、债权人以及经营者应当承担的风险和责任。

这种方式虽然解决了眼前问题，但却带来了极大的负面影响。

四、国外金融机构退出市场对我国的启示

我国应营造金融机构市场退出的良好环境，还应积极创造条件来完善以市场为基础的金融机构市场退出制度安排，逐步减少政府对有问题银行处理的直接干预。

在金融机构市场退出制度安排上，尽可能按照市场化原则处理，引入市场手段，建立市场激励机制与政府按规则干预的原则。

具体包括以下几个方面的制度建设：

1.健全和完善法律法规，加强金融机构市场退出的法律支待，使我国金融机构的市场退出依法有序规范进行。

立法机关和金融监管当局应尽快制定颁布有关金融机构市场退出的法律法规以及与之相配套的实施细则和操作原则，如《金融机构市场退出法》、《金融机构破产法》、《金融机构破产清算管理方法》等等。

在立法过程中，必须在借鉴国外金融机构市场退出法律法规的基础上.结合我国的金融现实，对法律的适用范围市场退出界限与标准、市场退出的程序与原则等问题予以明确的规定。

2.建立存款保险制度。

保护小储户的利益和维持金融系统的稳定性是建立存款保险制度的两个最基本的理由。

同时，存款保险不仅仅是一种保护存款人利益的补救措施，对维护金融市场稳定、提高金融市场效率更有着积极的意义。

宜参照国外实践的成功经验，结合我国特点和实际，尽快建立起适合我国国情的存款保险制度，组建全国性股份制保险公司，由金融机构、财政等部门参股，融投资、援助、解困。

保险功能于一体，以保护存款人的利益和银行资信不受损害。

需要指出的是，对金融机构的参股宜采取全部强制参加的方式，以便于从总体上维护金融秩序的稳定。

3.在金融机构市场退出的处理中，应弱化行政干预，强化市场手段作用的发挥。

从以上分析可见，当前我国解决有问题金融机构的市场退出基本是以政府干预为主。

但是政府的过多干预不仅不利于金融风险的根本消除，同时还会制约市场退出制度作用的发挥。

为此，管理层应积极创造条件来完善以市场为基础的处理手段，逐步减少政府对问题金融机构处理的直接干预。

笔者认为我国政府可以考虑让人民银行设立专职部门或指定某个资产管理公司，由其依据市场原则和法律法规来处理问题金融机构的市场退出。

4.多渠道筹集援助资金。

国外在救援有问题金融机构时，资金来源十分广泛，而且很少采用我国惯用的中央银行直接发放纯信用再贷款的救助资金形式。

随着市场经济的发展，对货币政策独立性的要求也在提高，中央银行采取直接发放信用贷款救助形式的弊端将会不断显现。

因此要逐渐向国际通行做法接轨，开辟多样化的援助资金.包括发行次级债券或特别国债筹集资金，由原有股东增资或引入新股东出资，中央银行采取再贴现、有担保的再贷款间接提供救助资金等手段。

援助资金的多样化也有利于损失的分担，并对各方的责任予以明确和制约。

这也将有效避免对中央银行行使货币政策的负面影响。

5.引导我国金融机构积极开展以购并为主的主动性市场退出。

我国金融机构市场退出制度对金融机构之间基于商业基础上的收购兼并等主动性市场退出未能给予应有的重视。

相比之下，发达国家的金融机构市场退出却更加注重以购并为主的主动性市场退出。

20世纪90年代以后，发达国家金融业掀起一浪高过一浪的购并狂潮，把这一特征表现得淋漓尽致。

随着我国金融服务领域的逐步开放，众多“航空母舰型”的外资金融机构势必将蜂拥而入。

相比之下，我国金融机构在资本总额、经营规模等方面的劣势不言而喻。

因此，金融业“重新洗牌”已经势在必行。

为此，政府应尽快制订相应的政策法规，引导各金融机构根据自身的实力和竞争优势积极开展收购、兼并，使各金融机构迅速实现规模效益和特色化经营，以此优化金融业的资源配置，提高抵御外资金融机构冲击的能力。

6.金融机构退出市场立法要适应中国国情。

例如，在金融机构破产立法方面，综合目前各国关于银行破产问题的立法，有两种主要的立法体例：

普通破产法和特别破产法，从现有的资料分析来看，两种立法模式是不存在显著的效率差异的。

美国和英国作为这两种破产立法模式的代表国家，同时又都属于普通法系国家，两国银行体系的效率不相上下，都是当今世界的金融强国。

我国在金融机构退出市场立法过程中要综合考虑各种因素，选择适应中国国情的立法模式。

　　7.在金融机构退出市场过程中，金融监管当局发挥重要作用。

在金融机构退出市场的整个过程中，各国的金融监管当局以各种形式对其进行干预，在退出市场过程中发挥着主导性作用。

例如在德国，银行破产只能由联邦金融监管局提出和决定。

但值得关注的一点是，在国外，政府干预是建立在市场和法律基础上的，在处理方式上注重市场行为与政府干预相结合，金融监管当局特别是中央银行一般不承担金融机构退出市场而造成的损失。

在今天，金融市场化越来越严重，市场竞争也在不断地加剧，我国应该加紧对金融机构退出市场的研究和分析，只有这样才能是金融机构更好的发展。