土地开发整理项目可行性研究编制规程.docx

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土地开发整理项目可行性研究编制规程

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土地开发整理项目可研编制规程

土地开发整理项目可行性研究

基本思路、目标

*基本思路：

以前几批国家投资土地开发整理项目可行性研究中存在的普遍问题为着手点，以土地开发整理项目可行性研究的基本内容为主线，有针对性地阐述土地开发整理项目可行性研究的相关基本概念、基本方法、基本规定和基本要

求。

*基本目标：

促进承担土地开发整理项目可行性研究的人员对相关基本概念、基本方法、基本规定和基本要求的理解和掌握，进一步提高项目的合规性，提高项目可行性研究的深度。

内容提纲

一国家投资土地开发整理项目管理程序

二土地开发整理项目可行性研究中存在的问题

三土地开发整理项目可行性研究报告及摘要书的编制

四土地开发整理项目图件编制

五小结

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土地开发整理项目可研编制规程

一、国家投资土地开发整理项目管理程序

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土地开发整理项目可研编制规程

二、土地开发整理项目可行性研究中存在的问题

2.1报件不全

如缺少省级国土资源管理部门组织的有关部门和专家的论证评审意见、省级

国土资源管理部门对重点和示范项目的现场踏勘报告、项目现状图、项目规划图；

缺少开发用地批复文件以及取水许可证、资金承诺函等相关证明文件等。

2.2不具备基本申报条件

有的项目涉及公司以营利为目的、已租赁经营的土地；有的项目不符合土地

利用总体规划，将限制为其他用途的土地规划为农业用地；有的项目涉及两个县

级行政区；有的项目区位于生态环境脆弱、严重干旱缺水、不宜开垦为耕地的地

区；有的项目将林地规划为耕地或园地；有的项目不具备基础设施条件。

2.3基本指标不符合相关规定

有的项目建设规模超出规定上限或者低于规定下限；有的项目新增耕地比例

低于规定下限，其中部分项目申报为整理，但实际上包括开发和整理两种性质，

且开发所占比重较大，导致综合新增耕地率低于规定下限。

2.4对重要问题论述不清

①对项目的基本问题描述不清

有的项目未说明项目区地理坐标范围；有的项目未说明项目区所涉及的行政

村、镇和项目区四至，并落实在图上；有的项目把不动工的居民点、工矿建设用

地、林地等计算在项目建设范围内，建设规模、新增耕地面积无法核定；有的项

目对项目区地形和微地貌描述不详，无法确定项目区地貌类型；有的项目对项目

性质即开发、整理、复垦界定不清。

②对土地利用现状描述不清

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有的项目未按标准土地分类统计地类，土地利用结构数据混乱，新增耕地潜力分

析不充分或在现状图上表达不清。

③对项目所在区位基础设施现状描述不清，或未标注在图上。

④对项目区权属现状描述不清，图上未标注权属界限和权属主体。

⑤水资源平衡分析和土地适宜性评价不充分，对项目区存在的主要问题论述

不详。

⑥对工程技术方案和权属调整方案论述过于简单，无法判断方案的合理性。

⑦数据不一致。

包括省级国土资源管理部门上报的项目汇总表中的数据、可行性研究报告中

的数据及踏勘报告中的数据不一致，报告中的数据前后不一致，文、图、表不相

符等几种情况。

2.5投资估算编制不符合要求

主要表现在：

一是投资估算编制依据不足，未提供投资估算指标的编制过程；

二是投资估算中所列示的建设内容不符合相关办法、规定的要求，含超投资范围

内容；三是项目投资估算编制未参照国家控制亩均标准，核减不合理投资后亩均

投资仍严重超标。

2.6图件不规范

土地开发整理项目现状图和规划图未按相关办法和技术标准的要求编制，如

上图内容不全，图面不清晰，图例不规范，未标注地理坐标，图、文不相符等。

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三、土地开发整理项目可行性研究报告的编制

3.1关于规范土地开发整理项目可行性研究与项目申报工作的几个文件

1、关于申报国家投资土地开发整理项目有关问题的通知——国土资耕发

[2000]007号

2、关于组织申报国家投资土地开发整理项目有关事项的通知——国土资厅发[2001]64号（规定了可行性研究报告的编写提纲及摘要书的基本格式）

3、关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知——国土资厅发[2002]68号（对项目的选择、论证、投资估算及申报材料等做了明确规定）

4、关于2003年国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知——国土资厅发［2003］96号（技术附件，对基本概念、地理坐标、取水许可、投资估算、图件编制等提出了更明确的要求）

3.2土地开发整理项目可行性研究报告的基本内容

1、项目概况（项目类型、性质、范围、规模、工期、任务目标等）

2、报告编制依据

3、项目区概况（自然条件、自然资源、项目区现状等）

4、项目分析（合法性分析、新增耕地潜力分析、适宜性评价、土地利用现状因

素分析、公众参与分析等）

5、项目规划方案及建设内容（规划原则、规划方案的比较和选择、规划方案总

平面布臵说明、主要工程内容、工程进度计划等）

6、投资估算（投资估算依据、投资比例、投资进度计划等）

7、土地权属调整（权属现状、权属调整方案等）

8、组织实施管理（机构设臵、工程建设管理、资金使用管理等）

9、效益分析（生态环境效益、社会效益、经济效益）

10、结论与建议

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3.3土地开发整理项目可行性研究报告的编制

3.3.1需关注的重要问题

①项目性质

——土地整理，土地复垦，土地开发

——土地开发整理任务：

依据土地利用总体规划和土地开发整理规划，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治；对在生产建设过程中，挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦；对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。

——《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）关于土地开发的规定：

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，

600按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发

公顷以上的，报国务院批准。

——“国土资厅发[2002]68号”文规定：

选择国家投资项目以土地整理和复垦为主，严格控制土地开发项目。

在充分论证基础上，有利于改善生态环境的荒滩、荒地开发项目，可以适当申报；荒

山和严重缺水地区的开发项目，原则上不应申报。

关于综合性质的项目：

——“国土资厅发[2002]68号”文规定：

国家投资项目区的片块一般应是土地开发、整理、复垦的同一性质。

耕地后备资源不足的地方，可以将不同性质的若干片块组成一个项目进行申报，名称可定为土地整理复垦项目、土地开发整理项目或土地开发复垦项目等，但新增耕地率、投资估算等应按片块分类计算，并分别符合规定要求。

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——“国土资厅发[2003]96号”文规定：

如果某一项目片块既有农用地整理，又有成片废弃地复垦和成片未利用地开发面积20公顷以上的，则应区分土地整理、土地复垦和土地开发性质，每一性质的新增耕地率应符合规定要求。

②项目建设规模

——国家投资土地开发整理项目建设规模要求如下表所示：

（注：

重点和示范项目）

总规模（ha）单片规模（ha）总片数地貌项目性质

≤10600≥20－丘陵100

开发

≤50－200010≥平原400

≤－10≥401000丘陵100

整理

≤≥6010－2000平原400

≤≥－604002010丘陵

复垦

≤60－100010≥平原200

——耕地后备资源不足的地区，项目区片块规模下限可以适当放宽。

——国家投资土地开发整理补助项目建设规模要求为：

丘陵地区不低于100公顷，平原地区不低于200公顷。

规模不宜过大。

——“国土资厅发[2003]96号”文规定：

“项目规模”是指项目建设规模，不动工的工矿用地、居民点用地、交通用地、成片水域、林地等不应计算在项目建设规模中。

所谓不动工面积，即不参与土地整理的面积，不仅在统计项目建设规模时应扣除，还要在图件上明确标出，文、图、表应相符。

③新增耕地面积、新增耕地率

——新增耕地率＝新增耕地面积／项目建设规模

——新增耕地面积是指扣除田坎面积之后的净增耕地面积。

——关于国家投资重点和示范项目的新增耕地率的要求：

土地开发新增耕地面积不低于项目建设规模的60%，土地复垦新增耕地面

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积不低于项目建设规模的40%，土地整理新增耕地面积不低于项目建设规模的

10%。

在新增具有耕作能力的农用地（如可调整园地）的情况下，项目新增耕地率可酌情适当下调。

——对于综合性质的项目，每一性质的新增耕地率应分别符合规定要求。

——土地整理项目新增耕地面积计算公式：

Mz=（1-R）·（M-M）+（R-R）·M22211

式中：

M——整理后新增耕地面积；Z

M——待整理农地区的原耕地面积；

R——整理前的待整理农地区田埂系数；1

R——整理后的田埂系数（视当地实际情况和整理区类型确定）；2

M——待整理农地区非耕地地类的面积（含沟渠、道路、园地和林地等）；1

——待整理农地区整理后必须保留的非耕地地类面积（含沟渠、道路、园M2

地和林地等）。

④项目区地理位臵

——项目区的地理位臵是指项目区的地理坐标范围，一般用经纬度坐标表示。

表示方式为：

东经116°28′15′′－116°30′25′′，北纬30°30′15′′－30°31′30′′——包络矩形的基本概念

——在申报国家投资土地开发整理项目时，必须明确项目区的经纬度坐标范围，而且要落实在图上。

——“国土资厅发[2003]96号”文规定：

项目区经纬度坐标是指项目建设范围的经纬度坐标，不是指项目区所在乡镇或县域范围的经纬度坐标。

如果项目区分成几片，则应明确每一片块项目区范围的经纬度坐标。

在土地开发整理项目现状图上，项目建设区边界上的主要控制点应有明确的经纬度坐标。

——地理坐标的作用：

⑴判断项目的合法性；⑵防止项目重复申报。

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——几个基本概念

⑴投影⑵高斯－克吕格投影⑶经纬度坐标

⑷直角坐标⑸带号

——不同坐标之间的转换

⑴正解变换⑵反解变换

⑤项目区范围

——指项目区的四至以及涉及到的行政乡（镇）、村。

如果项目区包括多个片块，则应明确每一片块的范围。

——项目区范围应落实到图上。

⑥项目建设工期

——指从项目开工到竣工的时间。

——指自然年的概念。

如：

某项目2004年10月开工，2005年4月竣工，则该项目的建设工期为2年。

——国家投资重点和示范项目建设工期不超过3年，补助项目建设工期一般为1年。

⑦地貌类型

——国家投资土地开发整理项目地貌类型分为三类：

平原，丘陵，滩涂。

——指项目区的微地貌，反映的是项目区内的地形起伏变化情况。

判别地貌类型的主要依据是项目的工程内容和工程量。

——《土地分类》（试行）关于“滩涂”的定义：

指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带；河流，湖泊常水位至洪水位间的滩地；时令湖、河洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位间的滩地，不包括已利用的滩涂。

——滩涂开发项目的主要特点：

⑴防洪；⑵客土

⑧水资源平衡分析

——土地开发整理项目首先要考虑项目区水资源的供需平衡问题，特别是对于缺

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水的干旱、半干旱地区。

——在可行性研究中，首先要摸清项目区的各种来水量和可供水量，提出一个科学合理的灌溉保证率，根据灌溉保证率进行平衡分析。

灌溉保证率一般不低于75％，双季稻产区及粮食高产区不低于85％，缺水地区不低于60％。

——需水量的计算应考虑项目实施完成后的土地利用方向，前后必须相对应。

——供水量的计算不能仅从理论上进行计算，必须考虑当地的实际水资源状况，考虑当地所允许的水资源开采量。

——水资源平衡分析必须考虑作物不同生长期需水量的差异。

⑨土地利用现状分析

——“国土资厅发[2003]96号”文规定：

土地利用现状”是指项目区内的土地利用现状，除不动工面积外，各地类面积之和应等于项目建设规模。

——土地利用现状分析的目的：

通过土地利用现状分析，揭示土地资源在地域组合上、结构上和空间配臵上合理和不合理，匹配和不匹配，为制定合理的项目规划提供科学依据。

通过土地利用现状分析应掌握以下情况：

（1）土地利用现状结构和布局特点；

（2）土地的开发利用程度；

（3）土地利用的效果；

（4）土地利用中存在的主要问题等。

——土地利用现状分析的内容：

（1）土地利用结构分析

（2）土地资源质量分析

（3）土地利用开发程度分析

（4）土地利用效益分析

——土地利用结构分析：

（1）分析已利用土地（农用地、建设用地）和未利用土地的数量及其占项目

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区土地总面积的比重。

土地利用结构应根据最新变更数据，按新的土地分类（试

行）进行统计，要求统计到二级类，并尽可能统计到三级类。

土地利用结构统计

数据应做到文、图、表相符。

（2）分析各种地貌类型、土壤类型和不同坡度等自然状况下的土地资源的数

量。

⑩基础设施现状

——项目所在区位需具备项目实施所必需的主干道路、主干排灌渠系、堤坝、电力等配套基础设施；或已拟定相关的道路、水利、电力工程、村庄改造等方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划、同步实施；或上述几项建设正在实施。

——项目所在区位现有基础设施应明确标注在土地开发整理现状图上。

——有配套基础设施工程或需要地方资金投入的项目，县级国土资源部门应提请县级人民政府提供资金承诺函，并按不同资金来源渠道，分别列出所投资的工程建设内容。

（11）项目合法性分析

——项目合法性分析要求阐明该项目实施与现行的法律、法规的规定是否一致。

如项目实施后土地利用方向与土地利用总体规划的要求是否一致，与土地开发整理专项规划的要求是否一致；土地开发是否经过依法审批；是否依据规划避免了湿地开发、毁林毁草、围湖造地和侵占江河滩地等。

——分析内容：

（1）土地利用总体规划对项目的要求；

；

（2）土地开发整理专项规划对项目的要求

（3）其他法律、法规对项目的要求。

土地适宜性评价（12）

——土地适宜性评价就是评定土地对于某种用途是否适宜以及适宜的程度，它是进行土地利用决策，确定土地利用方向的基本依据。

——进行土地适宜性评价，就是要通过评定，把土地利用现状与土地的适宜用途进行比较，以便对土地用途是否应该调整，调整后的土地用途可能会产生怎样的

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后果和影响，应如何进行调整等进行科学决策。

——土地的适宜性是针对土地的用途来说的，不同的用途对土地质量有不同要求，同一块土地对不同的用途有不同的适宜性。

——土地的适宜性不仅与土地的自然属性有关，也受到其社会经济条件的影响。

社会经济因素包括土地利用集约度、现有耕地利用程度、土地经营规模、土地区位条件、资金筹措问题等。

如自然属性相似的两块土地，位于城镇郊区的适宜于蔬菜种植，而远离公路的偏僻地块则宜于种植粮食。

——一般而言，土地适宜性评价应对项目区范围内全部土地和相应的各种土地利

用方式进行评定。

但是由于评价的工作量较大，为工作的需要，实践中可只对后备土地资源的开发或复垦利用的适宜性和需要改变用途的土地适宜性进行评价。

——评价不仅要对各种农业用途的适宜性进行评定，对于非农业用途的适宜性也应进行评定。

重点是对农业用途的适宜性进行评定。

——土地开发、复垦、整理都需要进行土地适宜性评价，只是所采用的评价指标不同。

——评价原则：

根据土地属性对耕地利用的适宜程度及其对土地开发、复垦和整理可能产生限制的因子类型和强度，参考土地的形态和目前的开发水平以及进一步开发的可能性，采取综合分析和主导因子（主导限制因子）相结合的方法进行评价。

确定土地开发、复垦和整理的可能性必须依照可持续土地利用开发原则进行。

——土地适宜性评价应在对项目区内的未利用地、毁损废弃地和需整理土地进行调查的基础上进行，采用类、等、型三级划分的评价体系。

——适宜类：

分宜耕地和不宜耕地两类。

宜耕地类是指按照有关规程定义的各相关地类评

价指标和方法评定为宜耕种的土地。

—质量等：

仅对宜耕地类划分质量等级，按有关规程评价分等指标，将耕地后备资源划分一等地、二等地和三等地。

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＊一等地：

开发、复垦和整理条件好，无或一种限制因素，且限制程度低，不需或略需改良，成本低；开发、复垦和整理后作物产量高，供食用的农副产品能够达到国家食用卫生标准（含饲料作物，下同），非食用的作物产品质量合格；在正常利用下，不会产生土地退化和给邻近土地带来不良后果。

＊＊二等地：

开发、复垦和整理条件中等，有一、二种限制因素，限制强度中

等，需要采取一定改良或保护措施，成本中等；开发、复垦和整理后作物产量中

等，供食用的农副产品能够达到国家食用卫生标准，非食用的作物产品质量合格；

如利用不当，对生态环境有一定的不良影响。

＊＊＊三等地：

开发、复垦和整理条件较差，有多种限制因素，且限制强度大，改造困难，需要采取复杂的工程或生物措施，成本较高；或开发、复垦和整理后作物产量低，供食用的农副产品能够达到国家食用卫生标准，非食用的作物产品质量合格；如利用不当，对土地质量和生态环境有较严重的不良影响。

——限制型：

在等下设限制型，按其限制因子的限制程度划分。

同一型内具有相似的限制因素和强度以及相似的改造措施。

＊对待开发土地采用：

无限制（00）、温度限制（01）、水源限制（02）、土厚限制（03）、质地限制（04）、坡度限制（05）、水文与排水限制（06）、盐碱限制

（07）、沙化限制（08）、风害限制（09）、生态退化限制（10）等。

＊对待整理土地采用：

无限制（00）、温度限制（01）、水源限制（02）、土厚限制（03）、坡度限制（05）、质地限制（04）、土源限制（15）、耕地整理系数限制（23）、土地利用兼容程度限制（24）等。

＊对待复垦土地采用：

无限制（00）、温度限制（01）、水源限制（02）、坡度限制（05）、地下水位限制（12）、挖损或塌陷深度（13）、积水深度（14）、土源限制（15）、盐分限制（16）、堆积物平整量限制（17）、堆积物塌陷、挖损地面污染物毒性限制（18）、污染程度限制（19）、污染源限制（20）、砂石堆积厚度限制（21）、灾害发生频率限制（22）。

——评价指标及分级（分级略）

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—选择对土地质量和开发整治有显著影响的，且较稳定的因素作为评价指标。

＊待开发土地评价

温度条件，水分条件，有效土层厚度，土壤质地，坡度，水文与排水条件，

盐碱度，沙化状况、风害、生态退化可能性等。

＊待整理土地评价

温度条件，水分（源）条件，坡度，耕地整理系数，土源保证率，资金需求。

耕地整理系数即新增耕地率；土源保证率指对达到当地一等地要求的有效土

层厚度所需土方量的满足程度。

＊待复垦土地评价：

在对温度和水分（源）条件评价的基础上，依据毁损废弃地类型采用不同的评价因子体系。

＊——待复垦挖损地评价

采用挖损地面坡度、挖掘深度、积水深度、土源保证率、地下水位等六项因子评价待复垦挖损地。

＊——待复垦塌陷地评价

仅对地下已经停止采矿活动或已采取防止塌陷的技术措施，地面已经呈稳定

状态的稳定塌陷地进行评价，对于不稳定塌陷地作为不宜耕处理。

稳定塌陷地采

用塌陷地面坡度、塌陷深度、积水深度、盐分含量、土源保证率、地下水位等七

项因子评价待复垦塌陷地。

＊——待复垦压占地评价

采用堆积物平整量、堆积物毒性、堆积地面坡度、土源保证率等四项因子评价待复垦压占地。

＊——待复垦污染破坏地评价

采用污染物质毒性、土壤污染指数、有效土层厚度、污染源治理率等四项因子评价待复垦污染破坏地。

关于土地适应性评价的其他有关