211工程在教育领域继续存在的经济学分析.docx

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211工程在教育领域继续存在的经济学分析

“211”工程在教育领域继续存在的经济学分析

　　摘要：

“211工程”和“985工程”，以及后来的“2011协同创新计划”，在市场经济体制之下，仍然是沿袭了计划经济的办学方向，或者说是一种路径依赖现象。

由于存在不完全竞争，政府主导的教育改革自然导致了高等教育的不公平，而且国家稀缺资源在这些高校里面也没有得到有效配置，使得这些高等院校不是凭借办学绩效，而是凭借行政手段和官学勾结而获取了巨额资源，某种程度上也是一种“合法公开”的腐败，从而违背了市场化公平竞争的办学要求，有悖于市场化和产业化的办学诉求。

文章从高等教育发展现状出发，深入探讨高等教育领域“211工程”存在的弊端，运用规范分析方法，结合教育领域的不公平现象，提出解决问题的相应措施。

本文的研究对于推进教育领域相关改革，优化资源配置，促进高等教育领域健康长远发展策略的制定提供了依据。

　　关键词：

“211工程”；市场化；公平竞争；行政手段；教育改革

　　一、问题的提出

　　2014年5月12日，中南大学校长张尧学在校内讲话中无意透露“因为现在国家把‘985工程’、‘211工程’取消了，取消后是按几个要素综合考虑给学校分配绩效”的信息。

“211工程”作为国家教育领域的一项重大建设项目，自从1995年在国内开始实施以来，无论是在提高国内高校自身基础设施建设水平、科研水平和管理水平等软硬件建设水平，还是在提高国内高校的国际声誉和竞争力等诸多方面都取得了不菲成效。

　　“211工程”实施20周年之际，对于国家“211工程”实施情况文献数量相对较少，现有的参考文献大多围绕“211工程”实施中的某一方面或某一领域展开论述，研究领域多为过于微观的具体问题探讨，缺乏基于宏观视角观察问题，无法具体阐述“211工程”对于教育资源配置、高校发展、社会公平和就业机会等各方面可持续发展的深远影响。

笔者试基于宏观视角对其产生的诸多问题做一具体阐述，进而提出自身观点以及相应的解决措施，以此优化教育资源配置，实现教育公平，最终促进教育事业的发展。

　　二、“211工程”实施背景与目标

　　“211工程”的实施有其社会必然性。

社会主义市场经济体制的确立是国家开展实施“211工程”的制度保障，市场经济体制建设需要一批有活力、有创造力、拥有先进科技与知识的新兴劳动者为国家各方面建设出谋划策，贡献力量。

在此背景之下，国家先后投资若干社会重要领域的重大建设，“211工程”作为国家“九五”、“十五”、“十一五”期间教育领域惟一的国家重点建设项目，也是建国以直接投资方式投资的最大高等教育项目，自1995年正式启动该项目建设以来，到目前为止的三期建设已经全部完成，已有二十年的时间历程。

在这一发展过程中，国家除了设立“211工程”之外，还在此基础之上开展“985工程”，遴选部分原属于“211工程”的重点建设高校进入到国家“985工程”，以此建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学为目标。

从本质上上来言，“985工程”的开展其实也是“211工程”在新阶段的一种深层延伸，有鉴于此，笔者在此仅对“211工程”进行详细探讨。

　　“211工程”的总体建设目标：

使一百所左右的高等学校和一批重点学科在科学研究、管理水平、教育质量和办学效益等方面有较大地提高；高等教育改革特别是管理体制改革方面能有明显进展；成为解决经济建设和社会发展重大问题、培养高层次人才的基地；使一部分高等学校与重点学科，能接近或达到国际同类学校与学科的先进水平；使大部分学校的办学条件能有明显改善，科学研究、人才培养取得较大成绩，在国内处于先进水平。

　　总结“211工程”三期建设的内容和要求，“211工程”的一期（1995年至2002年）加强重点学科、公共服务体系和配套基础设施建设，在21世纪初争取有“若千所高等学校接近或达到国际一流大学的学术水平”。

二期（2002年至2007年）着重重点学科、公共服务体系和“211工程”高校整体条件建设，使其中“大多数学校整体教学、科研水平达到国内领先地位，部分学科接近或达到世界先进水平”。

三期（2008年至2011年）要求“更多的重点学科达到世界先进水平，突出创新人才和队伍建设，切实提高资金使用效益”。

　　三、“211工程”实施之后的宏观分析

　　国家“211工程”已经实施了20年，回首审视该工程的得失利弊，对于以后国家优化教育资源配置，促进教育公平，机会公平，社会公平有着重要的参考借鉴意义。

本文主要从优势和不足两个方面进行分析。

（一）“211工程”实施的优势

　　1.推动高等教育发展，完善高等院校治理结构，优化高等教育功能。

　　国家“211工程”的实施，是在全国范围内的诸多高校之中遴选部分高校、部分学科进行重点建设，国家集中大量的人力、物力、财力，对于高校建设进行直接投资。

由于国家“211工程”政策的实施对高等教育发展起到了重要的推动作用，对于完善高等院校的治理结构，优化高等教育功能有着显著地实践意义。

诸如大学的研究模式，人事制度改革，后勤社会化改革等多项改革措施都取得了成效，国家“211工程”的政策实施很大程度上促进了高等教育资源配置的进一步优化，为改进大学系统的内部管理提供了有利的环境，也为高校提高科研水平和管理水平创造了有利条件。

　　2.促进了高校人才流动，重点学科获得突出发展。

　　国家“211工程”运用政府管理目标，强调对于高等院校的多元化投资，集合地方政府和中央主管部门财政支持力度，打破形式主义，努力实现教育文化资源的优化分配，鼓励学校之间的竞争，转变高等教育国家投资模式，完善了相关管理系统。

通过国家“211工程”建设，充分促进了高校人才的自由流动，使其高等院校的师资队伍得到明显改善，与此同时，高等院校管理体系与课程发展水平亦显著提高，一部分重点学科、优势学科得到了突出发展。

　　3.推动研究生培养模式及其相关制度改善，改善地区教育投资结构。

　　作为建设我国高等教育的重要举措，国家“211工程”的实施不仅是提高学校综合实力的重要举措，同时对于发展研究生教育，提高研究生的教育水平、科研水平和整体实力也起到了巨大的推动作用。

高等院校努力实现研究生课程设置及其相关的培养环节优化，改进教学内容，创新教学形式，促进学生的科研创新能力，从而推动研究生培养模式及其相关制度的完善。

不可否认，国家“211工程”对于地方院校的发展也起到了一定的推动促进作用，其主要表现在地方院校对于自身实力的反思，对于自身目标定位的再认识，这都在一定程度上促进了高等院校发展。

而地方政府从促进社会公平的角度出发，也会适度的“照顾”相关地方院校的发展，其主要形式主要表现为增加院校经费发放，努力提高相关院校的社会声誉，使其逐步成为一个地区的重点发展对象，实现地方政府对外宣传的一个窗口。

由于国家“211工程”主要通过扩大院校发展经费的形式，由此也在一定程度上提高了地区经济发展水平。

（二）“211工程”实施的不足

　　2011年3月8日，教育部部长袁贵仁在出席全国政协十一届四次会议教育界委员联组会时表示，“985”、“211”已经关上大门，不会再有新的学校加入。

至此，教育部公布的中国“211工程”大学共112所，地区分布情况为：

北京24所，江苏11所，上海9所，陕西和湖北各7所，四川5所，黑龙江、辽宁和广东各4所，吉林、天津、山东、安徽和湖南各3所，新疆、重庆和福建各2所，甘肃、青海、宁夏、西藏、内蒙古、河北、河南、山西、浙江、江西、广西、云南、贵州和海南各1所，另有3所解放军院校。

进入“211工程”和新增的“211工程”重点建设大学，从地区分布来看，依然主要集中在北京、江苏、上海、湖北等省市，北京有明显的地区优势，而2009年1月新增的7所“211工程”高校：

陕西师范大学、石河子大学、西南大学、青海大学、宁夏大学、西藏大学、海南大学，则是出于国家“西部大开发”政策的倾斜。

　　根据教育部公布的相关统计数据统计（表1），截止到2013年，全国共有普通高等院校2491所，其中本科院校1170所，占比46.97%，大专高职院校1321所，占比53.03%，其他普通高教机构（不计校数）33所，占比1.32%。

　　全国范围内数量众多的高等院校之中，通过国家三期建设被划入国家“211工程”的本科院校总共只有112所高校，占全国普通高等院校总数的4.50%，在这112所国家重点建设院校之中，列入国家“985工程”的高校总共39所，占全国普通高等院校的1.57%。

全国如此众多的高校之中，国家重点建设的高等院校仅占4.50%。

　　政府按照自己的初衷，在资金有限的情况下，重点建设一部分高等学校和一批重点学科，目的在于使得这部分高等学校和重点学科接近或达到国际同类学校和学科的先进水平。

然而，现实情况则是，由于国内高等院校数量众多，各种本专科院校数量多达2491所，高等院校之间的发展水平也不尽相同，质量水平层次不一。

在一个院校数量众多、学科数目众多的环境之下，由于政府对于政策施行有其较高期望，政府往往在选择目标院校时，将高校质量、知名度、作为优先考虑的内容，“任性”而非“理性”的进行院校选择，以期政策目标的早日实现，这样导致的结果往往是政治进程“挂靠”高等院校。

　　国家在高等教育领域施行的“211工程”，究其本质来言，目的是好的，但在工程的具体操作之中，一方面没有按照合理有效的方式进行，另一方面没有按照资源的最优配置原则进行支持力度分配，从而使得“211工程”在初期施行阶段就问题不断，而且随着时间的推移，问题的暴露也是愈加明显。

　　1.沿袭计划经济时期的办学方向，严重的路径依赖现象。

　　“211工程”对高校的选拔原则在于，教育部直属院校首先作为选择对象，其余则相应的按照“一部一校、一省一校”进行遴选。

虽然在学校遴选标准上坚持并不是“重点大学”优先入选，并且提出了“公平竞争，择优遴选”的原则，但是政策的执行依然没有“回天之力”。

实际上“211工程”的遴选过程就是那一百所左右高校的游戏，普通的地方院校基本没有机会获得入选的资格。

“211工程”建设的初衷是好的，但院校遴选并不合理，依旧沿袭了改革开放之前的计划经济时期的办学方向。

改革开放之初，我国实行计划经济体制，在计划经济体制下，生产、资源的分配、乃至产品的消费都是事前进行指令性的计划。

在此种经济状态下，对于社会发展规划起着唯一绝对性作用的是政府所扮演的“指令人”，社会资源为政府所掌握，不受市场影响。

计划经济体制之下，政府掌握绝对的“领导权”，凡事都是政府的相关部门拍脑袋做决策，这种情况反映在高等教育领域，则是政府成为唯一的办学主体，政府包办包括财政资金拨款、政策支持力度等在内的一切行政事务，至于高等院校的招生规模、办学规模、投资制度等与高等院校发展息息相关的事务，基本也是政府的相关部门说了算，各级各类学校照章行事。

这样的教育体制，对于建国之初国家促进教育发展起过相当大的作用，随着时间发展也先后涌现出一批有实力的院校，为我国的社会发展做出了突出贡献。

　　1994年，随着社会主义市场经济体制在我国的逐步确立，市场化改革使得我国的许多领域发生质的改变。

在此背景之下，我国的教育领域也应顺应历史潮流走上变革之路，不过令人可惜的是，教育领域的改革总是不尽人意，“211工程”的院校遴选便是其中的一个典型代表。

市场经济作为一种经济体制，其对资源的配置远比计划经济高效，按照市场化改革思路，“211工程”院校遴选也应遵循市场经济的竞争机制，优胜劣汰。

然而在院校的实际遴选过程之中，最终能不能进入到“211工程”，最终的决定权实际是在教育部的相关职能部门，这样的院校遴选方式，其本质依旧是承袭了计划经济时期的办学宗旨，或者说是一种选择路径依赖现象。

“211工程”不是市场化的公平竞争的结果，由此导致了高等教育的不公平现象随着时间发展愈演愈烈。

　　由于院校遴选的不公平，导致的高等教育不公平现象在其本质上来说，是政治过程与分配机制的不良结合。

国家“211工程”的实施，先期对于优化教育资源配置、促进部分高校自身实力的增强、促进人才培养等方面有着重要意义。

然而随着时间的发展，国家集中人力、物力、财力，重点扶持部分高校发展，忽视其他高等院校的做法，所造成的后果往往是加剧了不同高校之间的发展差距，且按照发展惯性，这些差距在一段相当长的时间内不会消除，反而会有愈演愈烈的趋势。

这样的结果很容易造成高校之间“富者愈富，贫者愈贫”的差距扩大现象，人为地造就了教育领域的中东西部发展不均的不良现象。

　　2.依靠行政手段，官学勾结来获取巨额资源，“合法公开”腐败形式

　　在当今市场经济体制下，公平竞争作为市场经济的主要特征之一对于社会资源的合理配置有着显著地作用，高等教育作为国家改革的重要领域，一直追求着市场化和产业化的办学诉求，在这样的背景环境之下，教育领域也应依据市场化的改革发展方向，合理公平的进行教育资源的配置。

然而，在事实上却并不如此，作为教育资源的典型代表――科研经费，高等院校基本上是依靠政府相关职能部门的行政性手段来获取所需资源。

　　行政手段，是国家通过行政机构，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施，来调节和管理经济的手段。

由于“211工程”中高等院校的遴选基本依赖于计划经济时期的院校产生方式，存在严重的路径依赖现象，由此导致高等院校的科研经费拨款也就“顺理成章”的依赖于行政手段。

政府每年通过财政预算，采取带有强制性的行政指示或相关规定，给予不同高校数额不一的科研经费。

在高等教育领域，人为划分的“重点大学”，人为分配的“科研经费”，导致高校之间本以扩大的发展差距不断加大，这种发展差距的存在，其实是一种严重的社会不公，并不是出于市场化公平竞争的原则，由此导致的资源分配不合理也就在所难免。

2013年，作为“211”、“985”序列的清华大学科研总经费最多，为39.31亿元，财政拨款为27.75亿元，占了70.6%，而非“211”、“985”的高校科研经费最多的西南石油大学，4.6亿元中仅有26.1%为财政拨款，约1.2亿元，两者科研经费所获的财政支持相差23倍多。

　　除了依靠行政手段获取科研经费之外，高等院校中的“官学勾结”现象也十分普遍。

“211工程”作为国家“重点大学”的代名词，与普通高等院校相比有着国家“高强度、高密度”的财政支持力度等特殊优惠。

这些方面对于很大一部分的专家学者而言，吸引力不言而喻。

政府投入的研究经费以每年超过20%的比例增加，从理论上讲，它应该能让中国在科学和研究领域取得真正突出的进步、与国家的经济成功相辅相成。

而现实中，研究经费分配的严重问题却减缓了中国潜在的创新步伐。

这些问题部分归结于体制，部分归结于文化。

尽管对于一些比如由中国国家自然科学基金委员会资助的小型研究经费来说，科学优劣可能仍然是能否获得经费的关键因素，但是，对来自政府各部门的巨型项目来说，科学优劣的相关性就小多了，这些项目的经费从几千万元到几亿元人民币。

对后者而言，关键问题在于每年针对特定研究领域和项目颁发的申请指南。

表面上，这些指南的目的是勾画“国家重大需求”，然而，项目的申请指南却常常被具体而狭隘地描述，人们基本上可以毫无悬念地意识到这些“需求”并非国家真正所需，经费预定给谁一目了然。

政府官员任命的专家委员会负责编写年度申请指南，因为显而易见的原因，专家委员会的主席们常听从官员们的意见，并与他们合作。

所谓“专家意见”不过反映了很小部分官员及其赏识的科学家之间的相互理解。

　　这种自上而下，带有“中国特色”项目申请经费的全过程，一方面压抑了学术创新，另一方面也隐晦的释放出这样的悲观信号：

由于经费申请指南制定的全过程基本由个别官员与少数专家学者所掌控，如果想要顺利的通过项目经费的申请，则只有与“制定者”们搞好关系才是最关键的。

在中国，为了获得重大项目，一个众人皆知的“秘密”是：

做好的研究，不如与官员和他们所赏识的专家拉关系重要。

　　3.“211工程”“造就”的高校知名度和地区不公平

　　制度上的不公平造就实际上以资金等为代表财力支持上的不公平，而且在高校的知名度也产生了深远影响。

由于国家“211工程”的实施，纳入该体系的112所国家重点建设高校被民众人为地称呼为“国家重点高校”，概念上的混淆，理解上的失误，往往造成每年高考结束时，高中毕业生填报“211工程”院校的学生数量过于集中，导致优质生源的浪费，而一些其他的高等院校，虽然自身实力不差，但由于不在“211工程”体系之中，往往出现填报志愿不足，生源下降的窘况，更有部分高校，由于填报志愿的学生数量不足，每年的招生指标都是依靠“调剂”来完成。

这样的结果不仅是教育资源的浪费，更是社会不公在教育领域的突出表现。

由于高中毕业生的数量基本每年都在下降，全国部分高校招生指标完不成的现象随着时间的发展有着愈演愈烈的趋势。

本来高校基本都属于教育部管辖，但由于政治原因、制度缺失，人为地将全国范围内的高等院校划分为三六九等，“亲生”与“非亲生”，这样人为造成的不公不仅是教育的不公，更是社会的不公。

　　国家“211工程”的实施，不仅在高校水平层次上人为地划分为三六九等，更在地区区域层面上人为地表现出以高等学校入学机会不公平为典型代表的教育机会不公，乃至教育资源的分配不公。

我国幅员辽阔，人口众多，以省为单位的行政区划多达32个。

在这些行政区划中，典型的表现出政治传统与教育资源的“人为捆绑”。

北京地区是我国的政治、文化、经济中心，在社会主义现代化建设中承担着举足轻重的作用。

根据北京市统计局2015年2月份发布的《北京市2014年国民经济和社会发展统计公报》（北京统计信息网，2015）显示，在北京16410.54平方公里的行政区域中，年末全市常住人口2151.6万人，其中，常住外来人口818.7万人，占常住人口的比重为38.1%，年末全市户籍人口1333.4万人。

这也意味着在人口众多的北京市中，不具备北京户口的有818.2万人（意味着这些人口的子女不会享有在京参加高考的机会，不会享有与拥有北京户口的同龄人相等的入学机会）。

在这样一个拥有外来人口众多的北京市，进入“211工程”的高校数量却达到24所（表2）。

　　与此相对应，作为我国的人口大省――河南省，根据河南省统计网2015年3月发布的《2014年河南省国民经济和社会发展统计公报》（河南统计，2015）显示，河南全省人口总数10662万人，常住人口9436万人，在这样的一个人口大省，河南省境内进入到国家“211工程”的高校有且只有一所郑州大学，且该学校并不在“985工程”建设高校之内。

　　笔者通过一张对比分析图分析发现，进入到国家“211工程”的高等院校大都集中于北京、江苏、陕西、湖北等经济较为发达地区，这些地区人口密集，国家建设投入相对较高，竞争压力较大，人才浪费现象突出。

而在经济相对落后的西藏、新疆、青海、广西等广大的中西部地区，亟需经济建设人才、科研建设人才，然而由于这些地区划入国家“211工程”的高等院校少之又少，极易造成人才外流，长时间的人才外流导致这些地区经济发展缓慢，地区经济水平落后。

近些年来，国家正在努力开展的西部大开发计划对于中西部地区的经济发展确实起到了促进作用，然而，由于西部地区人才缺失、人才流失，地区发展进度显然受到了很大影响，笔者认为，促成此类现象出现的原因很多，但以国家“211工程”为典型代表的地区教育资源分配不公平，高等学校建设投入不公平等也是加剧此类现象的重要原因。

　　四、结论与对策

　　自1995年开始实施以来，“211”工程已经将近走过了20个春秋。

20年的时间，社会发展日新月异，对于教育领域而言，没有一成不变的定式，只有适时调整，以此满足现实社会发展需要，更好的促进教育制度改革，更好的优化资源配置。

固守传统模式，不仅不能带来教育领域的更新换代，反而在一定程度上阻碍教育制度改革创新，影响社会发展。

（一）调整“211工程”院校制度，建立合理的动态竞争机制

　　“211工程”的院校遴选，基本是按照计划经济时期的办学方向，政府主导，市场基本不参与，存在着严重的路径依赖现象。

由于缺乏合理有效的公平竞争方式，教育领域尤其是高等教育领域，资源配置得不到合理优化。

“211工程”的设立已经走过了20年，在当今的社会环境体制下，亟待进行合理性变革以适应社会发展需求。

对于高等院校的发展，政府应引入市场机制，创造公平的社会发展环境，建立合理的动态竞争机制，优化资源配置，从根本上减少行政手段干预，充分发挥市场在资源配置的高效率。

（二）改变政府在高校发展过程中的“决定人”角色，加强管理方式转变

　　“211工程”院校发展，实质就是政府在起着绝对性的主导作用。

市场机制环境之下，政府应该做好“引路人”而非“决定人”。

对于高等教育领域的院校发展，政府应该制定合理的发展规划，加强改进宏观管理。

对于院校科研经费的拨款，不应该仅仅依据于院校的知名度，而应在院校综合实力的基础上综合考虑院校发展对于当地经济发展的促进作用，照顾各类院校的平衡发展。

对于西部地区，着重加大投资，促进当地高等教育发展水平的提高，逐步减少东部部分地区的“211工程”数量，加大对于西部地区的政策倾斜力度，有目的，有措施，有力度的支持中西部发展。

　　（三）加强监督，规范科研经费使用，努力做到经费使用合理化、公开化

　　对于科研经费的分发、使用，努力做到合理化、公开化，提高高等院校科研经费的使用效率，增加经费使用透明度。

与此同时，对于“官学勾结”现象，一经查出，严肃处理，杜绝科研经费申请之后的“公开腐败”，做到科研经费的使用有理、有力、有节，完善管理机制，提高资源利用率。

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　　（作者单位：

陕西师范大学教育实验经济研究所）