福建农林大学公共管理学院公共事业管理课件第6章 公共事业管理伦理PPT格式课件下载.pptx

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实际上，法律和行政法规也不可能对社会生活的方方面面问题都给出明确同答，它只能为人们的行为规范提供一个总体框架和边界条件，而且，这种条件常常并不都是非常精确和十分严格确定的。

对于公共管理者恃别是公共,事业管理者来说，他们应当从合法、合情合理诸方面全面看待“被管理者”的行为，在处理问题的态度方法和措施上，也需要在保证合法性的前提下或基础上，足够重视情况因素，即要有伦理关注。

这样，对法律和行政法规的执行就应当根据实际情况在遵守法律和行政法规基础上，灵活处理所遇到的各种具体问题。

如果根本没有伦理评价和考虑，缺乏“通情达理”，就不可能真正作到按法规条例办事。

在这种情况下，如果离开了公共伦理，就可能使公共事业管理僵化，达不到有效管理的目标。

第四，公共事业涉及公众利益，公众的利益诉求不一，做好公共事业需要协调利益群体关系，取得公众的理解、支持与参与，而公众参与的前提与动力来源是它的合理性、正当性。

得到公众理解支持的公共事业，一定是给予公众利益满足，并实现不同群体间的利益公平，从而也是具有伦理正当性的事业。

二、公共事业伦理的含义,1公共事业伦理定义通常人们将伦理与道德作为同义词来看。

如果说道德是一种社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人的内心信念来维系的社会生活秩序，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和，那么，伦理的含义也不外于此。

公共事业伦理就是公共事业管理领域中的职业伦理和角色伦理，是关于公共事业组织及其成员为核心的公共事业管理职业角色关系和行为的伦理原则和规范。

其具体表现为：

（1）公共事业管理伦理的主体是公共事业组织及其成员，他们具有合乎公共事业管理行为规范所要求的权利能力，公共事业管理职能的履行就是这种能力的展现。

（2）公共事业管理过程有必要接受伦理规范的约束，这是由公共事业的特殊性和公共事业管理主体在社会生活中的特殊地位及其影响力决定的。

（3）公共事业伦理行为发生在公共事业管理、服务过程中，体现在职业规范、岗位职责约束下的工作活动上。

公共事业伦理的内容就是公共事业管理中的各种职业角色关系和岗位职务行为，这种关系是以公共事业组织及成员为主体形成的。

2公共事业伦理与个人伦理区别公共事业伦理与个人伦理同属于伦理范踌，公共事业伦理应当以组织伦理为基础，但又与个人伦理密切相关。

公共事业伦理与个人伦理二者也存在很大差别：

（1）两者的主体不同。

个人伦理的主体是个人，是一般的社会成员、普通公众。

而公共事业伦理的主体是公共事业管理系统，是特殊的社会主体。

公共事业管理系统虽然是人建立的，但其本身却是非人格化的，所代表的也不是个人的意志，而是公众的利益。

（2）两者的调节范围不同。

个人伦理主要是调节社会生活中个体之间、个体与社会之间的关系，而公共事业伦理则适用于调节公共事业管理过程中管理主体之间、管理主体与管理客体之间的关系。

个人伦理调节的是个人行为，而公共事业伦理的是调节公共行为。

（3）两者的内容和研究领域不同。

个人伦理以私德为主，属于个体道德研究范畴，主要涉及个体在社会生活领域中的道德问题，如人生观、恋爱观、家庭观等；

而公共事业伦理则以公德为主，更多地属于职业道德的范畴，主要涉及公共事业管理职业领域中的道德问题，既包括作为公共事业管理者的职务自律，又包括要正确辨识法规与伦理的界限，合理对待法规约束和伦理评价的复杂关系等。

三、公共事业伦理的构成公共事业伦理涉及广泛领域，从行业、职业方面看，包括教育伦理，医疗卫生伦理，学术伦理，文艺伦理，环境伦理等。

从主体方面看，则有师德，医德，艺德，科学家伦理，学生伦理，新闻记者伦理等。

从内容看，公共事业伦理包括3个层面：

一是观念形态，即公共伦理意识，包括管理主体对伦理准则、责任和目标的意识；

二是实践形态，就是一定伦理原则指导下的公共事业管理行为，一般要通过公共事业管理活动、关系、态度、作用效果等表现出来；

三是介于观念与实践之间的中介形态，主要指社会的公共事业伦理评价。

1公共事业伦理意识公共事业伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。

准则意识是公共事业管理主体的原则立场和根本态度，通过对公共事业伦理的调控，达到由内及外的目的和理想，它突出表现为主体的庄严的精神。

责任意识是公共事业管理主体如何看待公共事业管理的责、权、利，是公共事业伦理认识的核心，认识不同，对公共事业管理活动的精神和态度就不一样，责任意识是公共事业管理主体自我调控的特质。

公共事业目标意识是公共事业管理理想，是激励人们进取的精神力量。

2公共事业伦理实践公共事业伦理实践指的是公共事业管理主体在特定环境条件下实施的职业行为，该职业行为往往具有伦理意义。

公共事业伦理意识和规范要通过公共事业管理实践来实现。

一般来说，公共事业管理行为与公共事业伦理实践应当与公共管理者的地位、职责、权利和义务相一致。

3公共事业伦理评价公共事业伦理评价是指人们在社会政治生活中依据一定历史时期的公共伦理标准，通过社会舆论、传统习惯和内心信念的作用，对整个公共事业活动运行与管理系统的现状及其影响进行价值判断。

社会舆论、传统习惯、政治信念是公共事业伦理评价的三种主要形式。

社会舆论反映整个社会对公共事业行为的监督，具有明显的行为约束的优势。

它表现着社会发展对公共事业行为的客观要求，表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志。

传统习惯是在社会政治生活中长期形成的由于重复或沿袭而巩固下来，是和民族情绪、社会心理交织在一起的，具有稳定性的特点。

政冶信念是人们对公共事业行为进行善恶评价的精神力量，是公共事业伦理评价中最重要的力量。

四、公共事业伦理的特点,1公共事业伦理的特点公共事业伦理是区别于企业伦理，也区别于行政伦理的一类特定公共职业伦理的总合，有其自己的特点。

第一，公益性。

公共事业是利济天下苍生的公益性职业，有益于公共利益是公共事业的价值取向，也是公共事业伦理的基本性质。

第二，服务性。

公共事业是服务性专业性职业，服务大众是公共事业职业活动的基本指向。

服务是公共事业伦理的职业性格。

第三，交互主体性。

公共事业是主体性很强的职业，这种主体性不仅体现在从业者身上，也体现在被服务者身上。

在公共事业具体活动中，被服务者不是服务活动的简单的被动的接受者，而是服务活动的积极参与者。

没有被服务者以主体姿态的参与、配合，没有服务者与被服务者的良性互动，公共事业服务不会取得好的效果。

第四，权利义务、权力责任的一体性。

公共事业属于公共领域，公共事业主体既作为民事主体，享有民事权利，履行民事义务，同时又作为公共事务管理主体，接受国家法律授权或行政机关委托，行使公共权力，承担公共管理责任。

作为公共事务主体，权力不可放弃，责任不可转让。

作为民事主体，往往不是像一般的民事主体那样以权利为本位，可以自由处置自己的权利，而是义务本位，其权利的自我处置空间受到限制。

2公共事业伦理规范的特点公共事业伦理规范本质上是一种要求和引导，它从正面鼓励“应当”的行为，从反面谴责“不应当”的行为，以实现公共事业伦理的社会功能，完成公共事业伦理对人的精神和活动的影响。

公共事业伦理体现的行为规范一方面体现着人类对公共事业伦理关系的自觉认识和自觉规范，体现着人类的主体性、创造性。

另一方面，公共事业伦理体现的行为规范一经形成，就对公共事业的行为具有客观的约束性，是具有普遍性的行为规范对个体任意行为的理性制约。

因而，在这种意义上，公共事业伦理规范虽表现为一种由人自身制定的、外在于人的约束机制，但在本质上则是主观性与客观性的统一，是自律性与他律性的统一。

首先，公共事业伦理规范是主观与客现的统一。

规范是生活于某一社会共同体中的人们所普遍同意和认可的行为标准。

它们既可以是人们在长期的生活实践中约定俗成的，也可以是有意识制定的。

然而，不论是在何种意义上形成的行为规范，都不是人们任意制定的，而是有其客观的社会基础，是社会的客观要求和人们的主观意识相结合的产物。

一方面，规范总是在社会关系中产生出来的对人们行为的某种客观要求，是人们在面临某种情境时所自然形成的行为标准和是非善恶标准；

另一方面，规范又是人们对客观要求的主观认识，作为对客观关系的反映形式，包含着人的主观的惫志和主观的因素。

公共事业伦理规范在本质上也是这种主客观因素统一而形成的。

一方面，公共事业伦理规范作为对公共事业组织和成员伦理行为的要求，根植于公共事业组织和成员的职业伦理关系之中，是反映公共事业组织和成员职业伦理关系及其客观要求的行为规定。

公共事业伦理规范是一定社会的经济关系、政治关系、伦理关系的反映，是一定的社会政治制度政治体制对公共事业组织和成员提出的伦理要求的反映，因而它是客观的，不以人们的主观意志为转移的；

另一方面，公共事业组织和戎员行为规范作为客观的社会关系的反映形式，作为客观的公共事业伦理关系和道德要求的反映形式，是公共事业组织和成员自身对公共事业伦理关系的主观认识，它必须以纯主观的形式（公共事业伦理观念、公共事业伦理范畴、公共事业伦理判断）表现出来。

公共事业伦理规范是主观形式与客观要求相统一的产物。

强调公共事业伦理规范的客观性，可以避免在公共事业管理实践中否认行为规范的社会价值以及履行行为规范的必要性。

承认公共事业伦理规范的主观性，则可以防止公共事业组织和成员封闭在行为规范之中，在有限的行为规范面前丧失主体性。

其次，公共事业伦理规范是他律与自律的统一。

公共事业伦理规范的他律与自律的统一，是其区别于其他类型的规范的最突出的特征、也是当代公共事业伦理建设濡要特别强调的。

从人的道德成长规律来看，人接受和履行道德义务都有一个从他律到自律的内化过程。

他律阶段是达到自律阶段的必经阶段和必要前提。

公共事业伦理规范的他律性，主要是公共事业组织和成员赖以行动的标准或动机，首先要受到来自社会、政府等外在要求的支配和约束，换句话说，公共事业组织和成员在公共事业领域没有绝对的自由。

公共事业伦理规范对公共事业组织和成员的约束并不是自然而然地发生作用，而是凭债权威力量和惩罚机制发生作用的。

只有经过这样一个外在的强制力量支持的他律阶段，人们才可能学会自觉地遵从规范行事。

公共事业伦理规范的自律性是其伦理性的显著的特征。

停留在他律阶段的行为规范、无论公共事业组织和成员怎样尽职地去遵守它，它仍然是一种外在于公共事业组织和成员的“异己”的力量；

只要公共事业组织和成员尚未将行为规范内化为自己的品格，那么公共事业组织和成员行为规范的伦理性就是不完全的。

公共事业伦理规范的他律性向自律性的转变主要表现在公共事业组织和成员行为的动因由最初的外在的约束和导向转变成内在的自我意志。

具体说，就是表现为公共事业组织和成员对行为规范他律性的认同，表现为公共事业组织和成员自己给自己的行为立法，表现为公共事业组织和成员的自我意志对自身公共事业行为的把握。

公共事业伦理规范由他律转化为自律，也就形成了自身的公共事业品德。

第二节公共事业伦理建设,一、加强公共事业伦理建设的必要性任何管理都由人来运作，人的管理活动离不开主观因素，需要有管理者的职业自律。

尤其是行政管理者、企业管理者，手中拥有很大的政治权力和经济权利，权力和金钱具有腐蚀性，能否抵御住权力或金钱的疑惑，要看管理者的自律能力。

基于行政管理、企业管理的风险，人们对管理者的自律与否已有了更大的关注，他们需要特别重视政府伦理、企业伦理。

公共事业管理对于行政事务、企业事务不具有决策性，对公共事业的决策性也受到限制，对公共事业组织内部事务来说虽然具有一定的决策空间，但公共事业管理的特点是执行性和服务性突出，当然这并不急味着公共事业管理者手中就没有重要的权利或没有滥用权力的可能。

而且，随着政治体制改革的深人，政企分开的扩展和公共事业的进一步发展，公共事业管理者自律的重要或腐败的危害也相应增长，因而更需要重视加强公共事业伦理建设。

特别是当前公共事业领域改革全面展开、快速推进的今天，市场化法则日益侵蚀公共领域，利益杠杆几乎成为唯一的动力机制，牟取私利和小团体利益的机会增多。

从事公共事业管理的人员，受到的诱惑与挑战越来越多，道德失范的可能性越来越大。

就其职业道德素质而言，还不能与公共事业管理的职业要求完全适应，还缺乏与公共事业管理职业应有的角色定位相适应的角色意识和角色行为，也还存在着角色意识和角色行为失当问题，具体表现如下：

1缺乏“服务第一”的观念，表现出比较浓厚的“官本位”意识。

目前一部分从事公共事业管理的部门和人员还存在官僚主义现象，保存着部分官僚主义习气。

2尚未确立正确的权力与业务观念。

不少公共事业管理人员十分羡慕政府机关手中的权力并将政府“下放”的部分权力看成是个人或部门特权或私人权势，个别人甚至为所欲为，搞权力出租或权钱交易。

3没有按照公共事业所特有的行为规范来开展工作。

不少公共事业管理人员不习惯于非政府部门的工作方式，而是盲目效仿政府机关行政命令式的工作方法。

因此要使公共事业管理伦理规则尽可能得到广泛的社会认同和接受，并成为所有公共事业管理人员的基本行为准则和内心的自觉，从而培养公共事业管理人员确立正确美好的伦理目标并引导人们树立正确的伦理信念和价值观，当前急需要加强公共事业伦理建设。

二、加强公共事业伦理建设原则,l服务性原则服务性是公共事业伦理的特点，也是公共事业伦理建设的原则。

公共事业伦理的根本问题是服务者与被服务者，个人利益、单位利益同社会整体利益的关系问题。

为人民服务既是我国社会主义道德建设的核心，也是我国公共事业伦理道德建设的出发点和根本目的。

为此从公共事业伦理的价值导向应倡导“领导就是服务”、“服务就是奉献”和国际上流行的服务社会、服务国民、报效国家的公共事业伦理道德观念。

2公正性原则公共事业依靠公共资源运营，公共资源的配置与其带来的福利应当是公众共享的，能否共享如何共享，这里存在公平问题。

古往今来，人们都把公正看作一种美德。

公共事业伦理的公正原则，最主要的就是要协调个人与他人、与社会的利害冲突，保证公共利益为公众共享，推动整体社会和谐健康地发展。

3层次性原则,公共事业主体包括多种职业身份，各种职业又有不同的岗位，担负不同的职责。

居于不同的身份地位与岗位，行使不同的权利，享受不同的待遇，履行不同的义务，对他们的伦理要求也有差别。

公共事业伦理建设应当考虑到这种差别，遵循层次性原则。

比如医疗卫生伦理，包括医生、护士、药剂师、护理员等专业伦理，医生伦理又分为主任医师、副主任医师、主治医师、医师、医士等岗位伦理，医德建设应当从职业岗位实际出发，实事求是地有针对性的开展建设工作。

4综合效益原则,公共事业管理的直接目的是提高公共事业组织的效率，为社会创造更多的经济效益和社会效益。

公共事业伦理的效率原则是注重公共事业管理行为的综合效果，把事业运行与职业行为所产生的实际效果或预期效果作为公共事业伦理建设成效的目标，这对于全面合理地评价公共事业管理行为，克服本位着眼全局，克服“空谈”崇尚实际，具有积极意义。

公共事业伦理的综合效益原则注重实际效果，与市场经济重获取最大利润其有一致性，与追求最佳的行政效率也具有内在价值同构性。

5开拓创新原则我国的公共事业管理的各种条件、因素都是不断变化的，面临着改革开放这一艰巨、复杂的任务，更要求公共事业组织和人员必须具有开拓创新意识、以担负起管理公共事业的重任。

所谓开拓创新要求：

（1）面临复杂情况和急剧变化愉情时，不畏难，不等待不退缩。

积极主动地了解新情况，处理新问题，适应新变化。

（2）解决问题和处理矛盾时不守旧、不推委、不扯皮，努力探索新办法，走出新路子。

（3）改革不适应社会主义事业要求的管理体制时，不教条，不迷信，不盲动，勇于实践，努力开拓社会主义公共事业管理新局面，建立具有中国特色的社会主义公共事业管理体制。

开展公共事业伦理建设，还要遵循阶段性原则。

公共事业伦理建设是一个长期的艰巨工程，不可能一蹴而就，而要循序渐进，依照道德发展、伦理建设的规律，制定工作规划，分步骤有秩序地扎实推进。

三，公共事业伦理建设的内容与途径,1公共事业伦理建设的内容公共事业伦理建设的内容，包括以下方面：

规范建设，就是制定、完善公共事业从业人员的职业道德规范，制定包含伦理道德内容的公共事业特定行业的行业规范、公约、制度，使公共事业行为有章可循。

主体建设，可分组织和个人两个层面。

组织层面是完善公共事业组织机构，协调关系，确定工作程序，明确组织目标，是公共事业组织成为达成公共事业轮流目标的有效载体和工具。

个人层面是加强道德教育，加强制度约束，养成道德自觉，使公共事业组织人员成为具有醇厚道德修养、自觉践履道德规范的“四有”人才。

评价监督机制建设，包括建立完善评价监督组织体系，建立公共事业伦理责任制度，适时启动责任追究机制，从而在公共事业组织与人员中树立责任意识，砥砺从业行为，提高公共事业管理水平，促进公共事业健康发展。

2公共事业管理伦理建设的途径公共事业管理伦理建设的途径，是从道德驱动的自律到制度化自律。

（1）道德驱动的自律自律是一种可观察的行为。

自律行为的背后有着不同的制约因素，不同的原因反映出自律行为的层次性。

高层次的自律已经成为行为主体的人格，使他超越于一切监督而达到自为的境界；

第二层次的自律是舆论监督和道德规范约束的结果。

第三层次的自律则是法律约束和权威监督的结果。

由纯粹利他主义动机、事业感、爱心和同情心、社会责任感所导致的自律可称之为“道德驱动”的自律，是以主体自觉的事业心、使命感、人生理想和价值观等人格心理特质为基础的。

由于纯粹的利他主义者毕竞是极少数，道德驱动的自律适用于少数人。

对绝大多数“理性经济人”来说，自律行为的形成有赖于外部力量的监督和约束。

换言之自律和“内在化”的自我约束虽然被认为是公共责任的最高境界，但自律的形成和自我约束的内在化却是一个复杂的辩证过程。

（2）制度化自律与道德驱动的自律不同，制度化自律是在多元约束的基础上，在行为主体与外部环境长期互动过程中形成的自律。

道德也是制度的一部分。

因此，制度化自律并不排除道德的作用。

然而，制度化自律强调的是正式制度和非正式制度的系统约束，外部监督环境和竟争环境的系统约束。

完善的外部监督机制不仅明示违规行为面临的高风险而且会提高违规行为“曝光”的概率。

竞争环境的作用在于迫使行为主体视信誉为生命，使不自律从经济学的成本一收益角度看不划算。

简言之，制度化自律不仅意味着自律成为少数高尚者的自觉行动，更重要的是使自律成为多数“理性经济人”在外界约束下惟一理性的选择。

从人性和自律的形成过程看，当经常化，严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”或“自然反应”时，他律就转化为自律，达到自律与他律的有机统一。

公共事业伦理建设的核心是摆脱对道德驱动的自律的过分依赖，实现制度化自律。

考虑到我国公共事业伦理建设的方面存在的不良环境和制度缺失，在推动公共事业伦理建设的从道德驱动的自律向制度化自律转化，实现制度化自律的过程中，政府起着非常重要的作用。

这种作用不是简单的强化控制和监督，而是保障有效制度的持续完善和执行，为公共事业组织制度化自律的形成创造条件。

（1）建立完善的法律框架。

公共事业组织在我国的发展面临不健全的法律环境，外部监督机制存在着法律缺失。

因此，加快立法，建立完善的法律框架

（2）完善和改进行政规制。

与立法不同，规制是政府有关部门或委托机构依法实施的管理和控制。

规制机构具有准立法功能，可以依据法规制定具体的行为准则，约束被规制主体的行为。

因此必须加速完善和改进公共事业管理的行政规制，包括成文规则和不成文的规则与习惯。

（3）提高政府法制化水平。

制度化自律的实现还意味着政府法制化水平的提高。

毫无疑问，在一个公共部门公共责任淡化的社会，人们不能指望公共事业组织具有高度公共责任意识；

在一个公共部门公共责任机制不健全的社会，人们不能指望第三部门建立起完善的公共责任机制；

在一个官员腐败严重的社会，廉洁的公共事业组织的大量涌现是不可思议的。

因此，要促进公益机构制度化自律的实现，首先应从政府做起，督促政府部门依法行政，追究不法不当行政行为的责任，切实改善机关工作作风，实现法制化国家的目标。

第三节公共事业品德,品德是伦理文化个体化的结果，是特定社会伦理规范在个体思想和行为中的体现，是一个人在一系列道德行为中所表现出来的比较稳定的特征和倾向。

公共事业品德就是公共事业伦理规范在公共事业组织和个人职业心理和职业行为中的体现，同时也是指公共事业组织和个人在其公共事业职业活动中所表现出来的比较稳定的道德行为特征和倾向。

公共事业伦理和公共事业品德都是公共事业管理学研究的重要内容。

一、公共事业品德的特征公共事业品德和一般品德一样，具有以下特点：

1职业性公共事业伦理是在职业活动中形成的。

公共事业组织成员的职业素养包括职业道德修养，职业规范也包括职业道德内容，职业道德内容要看职业行为的对象、内容而定。

通过职业培训和职业历练，将职业伦理内化为自身的道德意识与行为，成为自己的自觉要求和价值准则，品德就形成了。

离开了特定职业，就不存在公共事业品德。

公共事业品德是公共事业组织成员内化公共事业伦理规范的结果，公共事业品德一经形成，就成为公共事业组织成员一种自身完善的精神素质，本身其有内在的发展动力，,而且这种动力就蕴涵在公共事业品德各种要素的相互转化之中。

公共事业组织成员作为能动的主体，有着多方面、多层次的需求。

公共事业组织成员之所以要内化