论我国社会保障体系的建立和完善.docx
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论我国社会保障体系的建立和完善
论我国社会保障体系的建立和完善
【内容提要】自解放以来我国一直把建设有中国特色社会主义保障体系的工作放在重中之重的位置上。
数十年来已经取得了有目共睹的成就，人民的生活有了可靠的保障。
但从根本看，我们的社会保障体系仍然存在很多不足之处，急待继续建立和完善。
本文即围绕该问题展开浅层次的论述，进行相关的分析和探讨。
【关键词】社会保障，现状，不足，对策，意义
前言：
建立一个具有中国特色的社会主义现代化社会保障体系，是我国经济建设，社会的稳定和发展，以及实现完全意义社会主义的不可或缺的重要构成条件。
伟大的中国共产党一直把做好社会保障工作放在当前全国发展议程的一个极其重要的地位。
国家领导人提出了初步建立起与社会主义经济体制相适应的社会保障体系。
这项决策意义重大，影响深远，可谓功在当代，利在千秋。
近几年来，在党的领导下，中国社会保障体系的发展之快显而易见，已初步形成了以养老不保险，下岗人员基本生活和城市居民最低生活保障三个模块共同运作的社会保障体系。
在该体系下，我国的社会保障已初见成效。
人民的生活已有较好的保障和改善。
但是，目前的成绩并不能掩盖现行制度的缺点和不足，中国社会保障体系要符合整个国情的发展要求，仍有很漫长的路要走。
一、社会保障制度的概念和意义
社会保障制度（SOCIALSECURITY）亦可理解为社会安全，是指国家通过立法，强制建立基金，保障公民在年老，疾病，失业，工伤，生育以及遭受意外灾害的情况下，可以得到经济补偿的一种社会经济制度，概括地说一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等五大体系。
在现代，社会保障制度是每个国家必不可少的基本制度之一，由国家建立并实行。
同时，国家必须立法对社会保障制度进行规范的调整。
所有相关法律总称社会保障法，也是社会保障制度的法律表现和实施依据。
建设一个人完善的社会保障体系，对一个人国家有着非同一般的重要意义。
从历史的角度讲，社会保障是治国安邦，人民安居乐业的根本途径，被称为“铁血宰相”的贝斯麦曾说：
“社会保险是一种消除革命的投资。
一个期待养老金的人士最安分守己的，也是最容易被统治的。
”从现实的角度讲，社会保障是广大人民群众最关注，最有切身关系的政策。
社会保障制度的好坏直接影响到人民群众的根本利益。
同时，社会保障是社会主义市场经济的重要支柱。
在我国加入WTO之后，经济活动迅速和世界接轨。
市场变化日新月异，随着外来竞争力的影响，企业的兼并和破产使下岗和失业成为一个社会现象。
只有建立完善的社会保障制度，才能为市场经济创建较为宽松的社会环境。
同时也避免了下岗人员可能产生的不良心理，保证了社会稳定。
从未来的角度看，我国已逐渐步入老龄化阶段。
人口老龄化，不但养老金的需求增加，而且医疗需求也将大幅上升。
我们人口老龄化具有的三个特点：
规模大，速度快，底子薄。
更说明了在当前社会建立以各完善的社会保障体系的重要性。
二、我国社会保障制度的现状和问题
我国的社会保障工作始于50年代初。
在解放初期，我国百废待兴，国民经济基础相当薄弱，急需建立社会保障体系。
保证各项建设任务的顺利开展。
在党的高度重视和运作下，1951年2月，我国第一部社会保险法规《中华人民共和国保险条例》出台，正式开始了社会保障制度在我国的发展历程。
在这部法规的基础上，政府陆续颁布并实施了养老、医疗、工伤、扶贫、就灾、社会福利和优抚安置等各方面的规定，初步形成了我国社会主义初级阶段社会保障制度的基本形态。
国家对劳动人民合法权益的肯定和保护，充分由此体现。
这一制度的建立和实施，对我国国民经历的发展，人民安居乐业，起到了至关重要的作用。
当前，我国经济已由计划经济转向社会主义市场经济，渐渐由农业社会向工业社会转变，并形成以公有制为主体，多种所有制共存的所有制结构，建立于计划经济背景下的社会保障制度，已不能适应和满足整个社会的需要。
随着国民经济的增长，社会保障制度也进行了相应的改革。
中国共产党坚持低水平，广覆盖，多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变，形成了以养老保险，国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三条保障线”构成的新一代社会保障体系。
在这个体系下，我国贯彻“逐步形成独立于企业事业单位之外，资金来源多渠道，保障制度规范化，管理和服务社会化的有中国特色社会保障体系”，坚定不移地进行完善和改革。
在这样的局面下，我国的社会保障制度已经能够负担起整个社会的重任，并对我国经济的飞速发展提供有效的后勤保障。
但是，在大环境的的良好现象下，仍不能够规避目前我国社会保障制度存在的问题。
（一）养老保险制度存在的问题
养老保险是一种对退休人员的生活费用给予保障的制度。
我国的养老保险事业发展很快，但仍然存在不少问题：
1.国家对老职工有隐性负债。
我国养老保险改革的主要特征是由现收现付制向基金积累制为主的养老保险制度转变。
这个转变的难点主要是对老职工和退休职工而言，过去他们的养老金是由国家和企业负责的，现在一下子要他们依靠个人账户养老，是不现实的，因为他们的个人账户基本上是空的，这实际上就存在一个国家没有对他们的过去贡献做出补偿的隐性负债问题。
2.养老保险金缺口大。
据有关资料统计，就全国而言， 1998年缺口为162亿元，到2002年就达到411亿元，若考虑省际之间的不平衡，缺口则在500亿元以上。
2003年按县计算的缺口近700亿元。
1998～2002年的5年间，在使用了参保职工缴费1807亿元之后，缺口合计高达1439亿元。
也就是说，如果没有中央财政和地方财政的补助，5年来不仅不可能有增加的1254亿元积累，甚至连以前的511亿元积累也会支付殆尽。
而如果继续走现收现付之路，从2004年到2050年间，养老保险年平均缺口近2900亿元，越往后缺口越大。
3.挪用基金现象严重。
审计署的相关统计表明：
自1999年以来，审计署组织审计养老保险金共5825亿元，查出违规违纪基金269亿元，其中挤占挪用110亿元，大部分用于购置固定资产、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业，有些甚至无法收回。
4.资金存储管理混乱。
由于社会保障基金滚存数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益甚至个别人的利益，出现了私设小金库、贪污私分等现象。
5.基金保值增值措施难以奏效。
鉴于普遍的工资水平上升较快并有时伴随较高的通货膨胀因素，而所积累的基金又不能保证较高、稳定的收益串，致使未来的养老金收益存在明显的不确定性，事前测算的收益率和到期实际兑现的收益率之间可能存在很大的差距。
如在基金积累问题上，一方面，因老职工的养老金缺乏来源，被迫挪用进入个人账户的资金，致使基金积累难以形成；另一方面，有限的积累也因缺乏有效管理和投资手段而难以保值增值。
（二）医疗保险制度存在的问题
医疗保险制度是对社会成员的医疗费用支出提供保障的一种制度。
我国医疗保险制度存在的问题主要表现在：
1.保障范围狭窄、社会化程度低。
截至2005年8月底，全国基本医疗保险参保人数是1.32亿人，从总量上看，参保率很低.从结构上看，现在的医疗保险主要覆盖的是国有企业和一些机关事业单位的职工，还包括部分集体企业职工。
其余社会成员还没有被制度所覆盖。
2.多层次的医疗保障体系尚未真正形成。
尽管目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但合作还有明显欠缺：
一是农村人口的医疗保障问题还没有得到根本解决：
二是现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨。
职工补充医疗保险、商业医疗保险救助、社会医疗救助、农村合作医疗制度和社区医疗服务等还没有得到有效的落实。
3.医疗保险费用的征集有困难。
社会统筹账户的特点是个人的医疗费用支出同个人的缴费联系不紧，再加上国有企业效益低下、人口老龄化日趋严重，许多企业无钱可缴、有钱不缴和缓缴，造成医疗费用征集不足。
同时这种病人看病、医生开药、国家和企业付账三不联系的机制，又造成医疗费用浪费和部分职工得不到基本医疗保障的问题同时并存。
4.除“大病”以外的医疗费用由企业自行解决，这样造成企业苦乐不均、甚至完全变成自费医疗，这样不利于公平竞争、深化改革和为职工提供可靠的医疗保险。
5.管理机制不健全。
现在的医疗保险政出多门、医疗基金增值缓慢、对定点医疗机构和药店管理不严、部分老职工和退休职工的医疗费用没有着落等问题仍然存在。
（三）失业保险制度存在的问题
我国的失业保险制度是在改革开放以后建立起来的，目前还是不成熟、不完善的。
存在的问题主要表现在两方面：
1.失业保险资金单一，缺乏有效的管理监督机制。
国外失业保险金的来源多数为政府、企业、个人三方共同承担，而我国失业保险金的来源为企业和个人共缴，而且缴纳的比例较低，现行的失业保险金，按企业工资总额的3%缴纳，企业缴纳2%，个人缴纳1%，但按工资总额3%提取的失业保险金只能承担不到2%的城镇失业率，但目前的城镇失业率为 9%。
另外，对失业保险金的管理又缺乏有效的监督机制。
2.失业保险金支出结构不合理，保险标准确定比较混乱。
失业保险在本质上是不同于社会救济的，它主要是对参保人员在失业期间的基本生活、促进再就业支付的费用。
由于失业保险是由劳动者个人和企业、单位按规定缴纳保险费用，从而获得享受失业保险的权利。
所以，不能把失业保险当作失业救济来使用。
但在实际上，我国失业保险积聚的相当部分的支出是用于失业救济。
二、完善社会保障法律制度体系的重要性
社会保障法律制度是社会保障体系得以实现并有效实施运行的依据和准则，是建立和完善社会主义市场经济体制的保证，具有重大的战略意义。
党的十六届六中全会提出了2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，十七大更是具体绘制了社会保障体系的蓝图。
由此可见，完善社会保障制度是广大人民群众共享经济社会发展成果的重要途径，也是构建社会主义和谐社会的基本要求。
而且健全的社会保障体系，是人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收人分配的“调节器”，是国家重要的安全保障制度①。
完善的社会保障体制的建立，能够消除社会成员对未来生存保障忧虑，完成社会财富再分配、实现社会公平，是保持社会和谐与稳定的重要手段和制度保证。
（一）完善的社会保障法律制度能够促进社会经济的发展
完善的社会保障法律制度是社会保障实施的保证，因为市场经济要求平衡社会供给关系，保持投资结构的合理化和保证投资收益。
在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保险基金的存储规模增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保险的支出相应地增多，给失业和生活上有困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进经济复苏。
可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。
所以社会保障法律制度在经济发展中具有举足轻重的作用和地位，是经济发展的助推器。
（二）完善的社会保障法律制度可以促进社会的公平和有效维护社会稳定
在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系与作用下，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至是巨大的贫富差距①。
为了解决这一社会问题，就需要提高政府对社会经济进行干预能力，通过社会保障措施，对社会成员的收入进行第二次再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
社会保障则是社会稳定的重要防线。
完善的社会保障法律制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。
（三）完善社会保障制度是市场经济正常运行的需要
市场经济是竞争经济，优胜劣汰的竞争规律在其中发挥着主导作用。
企业追求的是效率、利润，不可避免地带有一定的自发性和盲目性，在追求高效益的同时，必然要排斥老、弱、病、残、伤、孕等不能正常从事劳动的人，对这些社会的弱者，包括市场竞争中的失败者、残疾人、老人、儿童、妇女等的保护只能依赖于社会保障制度的逐步完善。
因此，实行市场经济的国家都不得不实行政府干预，建立和健全其社会保障制度，为以上老、弱、病、残、伤、孕等不能正常从事劳动的人提供基本的收入保障和健康保障，保证其基本的生活需要，这样，既保证了市场经济的高效运行，又保证了资源分配的相对公平，促进了社会稳定。
（四）完善社会保障制度是我国人口增长和人口老龄化的需要
我国的基本国情之一就是在最近几十年之内，人口总量继续增长，人口发展继续呈现加速老龄化的特征。
随着人口老龄化的加速，相应的养老医疗保险费用也将加速增长，甚至大大高于国民收入和工资总额的增长速度。
目前，我国大约是8个劳动力供养一位老人，到2050年人口老龄化高峰时期，平均两个劳动力就要供养一个老人，不难想象，如果不改革旧的社会保障制度，理顺社会保障权力与义务的关系，杜绝保障资源的挥霍浪费与不合理使用，以合理的方式预筹积累社会保障资金已缓解人口老龄化带来的对经济发展与社会生活的压力，担负起庞大的“银发”队伍的养老金支付及其服务，将会出现严重的后果。
（五）完善社会保障制度是农村经济社会发展的需要
我国农村的家庭保障形式是小农经济条件下的产物，与农村改革逐步深入带来的家庭、经济和社会的变化不相适应。
在中国农村的变革发展过程中，乡村工业的崛起，小城镇建设的发展，农村剩余劳动力的流动等等，把成千上万的农民从土地中解放出来，从传统的家庭中解放出来，家庭与土地的保障作用逐渐减少，他们需要也有条件享受现代化的社会保障。
工业化大生产不只是增加了农民的收入，而且改变了绵延数千年的农村生产方式、生活方式和家庭关系。
家庭结构发生了重大变化，几代同堂的传统大家庭迅速减少，核心家庭的比重增大，代际联系明显减弱，代与代之间的独立性增强，分居的倾向加大。
父母不可能像传统小农经济条件下一样控制子女的劳动和收入，子女也不可能象传统小农经济条件下一样听命于父母。
一方面，传统家庭的保障功能逐渐削弱，另一方面，随着计划生育的深入进行和人口老龄化的发展，家庭的赡养负担反而将进一步加重，因此，社会将不得不承担起从家庭中分离出来的部分保障责任。
只有逐步建立起与社会化的生产方式相适应的社会化的保障形式，才能适应中国农村正在发生的变革的要求，才有利于消除养儿防老的传统生育观，有利于计划生育基本国策的贯彻执行。
促进中国农村的稳定与繁荣。
随着现代农业和工业化、城市化的进一步发展，我国二元社会保障体系的矛盾必将减缓直至消除，因此，农村也必须逐步建立和完善社会保障体系。
三、加强和完善我国社会保障制度
（一）建立健全养老保险制度的对策
1.政府通过多种途径偿还应对老职工的养老金隐性债务。
据世界银行测算，我国中老年职工积累的养老金权益占年度GDP的比重只有40%多一点，较之于其他许多国家仍处于很低的水平。
从动态过程看，因为老职工养老金并不需要一次支付，而是在相当长的年份内逐年偿还，每年支付的数量并不是很大，所以不存在偿还能力不足问题。
包括：
（1）结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债；
（2）将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；（3）将一部分国有资产（例如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。
2.完善现行社会养老保险制度的管理体制。
改革现行社会养老保险制度的管理体制，必须真正实现行政管理机构与基金投资营运机构，执行机构与监督机构的分设。
在保持必要的政府监管的前提下，可以考虑将投资机构交给市场，例如，像智利那样培育一个养老金基金的托管人市场，成立多家形成竞争态势的基金管理公司，通过建立在规范的信息披露机制之上的市场竞争降低管理成本与管理风险。
3.选择多种投资方式，确保社会养老基金的保值增值。
养老保险基金如不能有效投资运营，便难以保值增值，难以满足不断增长的养老保险支付需求。
为确保社会养老基金的保值增值，可选择以下几种投资工具：
（1）银行存款是当前的主要投资工具，但其比例应该逐渐降低，可保持在不超过 20%的水平。
（2）国债是养老基金较好的投资选择。
从国债二级市场中寻找获利和以更低成本变现的机会。
另外，养老基金可以中央养老基金为主，争取获得国债一级承销资格，从而减少国债持有成本，增加收益。
（3）有选择地投资于证券投资基金。
可以从两方面向证券投资基金投资，一是新基金发行时，规定一定比例向养老基金发行；二是在二级市场上选择业绩良好的基金，在适当的时候购买基金份额。
（4）可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股。
这是有较大风险的投资，要十分谨慎，投资比例不宜过高。
（5）可以有选样地投资于优良的企业债券或基本建设债券和金融债券。
4.改革养老金的计发办法。
按照现行计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的 20%计发，个人账户的养老金按账户储存的1/120计发。
这种办法存在两个问题：
一是缺乏参保缴费的激励约束机制。
缴费15年以上的参保人员多缴不能多得。
二是不符合退休人员的实际情况。
目前我国退休人员退休后的平均余命在25午以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就领完了。
因此，这种不够合理的办法必须予以改变。
按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发——个百分点，L不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，而且这样也符合退休人员平均余命的实际情况。
（二）建立健全医疗保险制度的对策
1.扩大医疗保险的覆盖范围。
要根据条件，逐步把城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、乡镇企业及其职工、城镇个体经济业主及其从业人员都吸收到基本医疗保险里来。
2.扶持商业医疗保险的发展，真正形成多层次的医疗保险体系。
为了进一步推动商业医疗保险的发展，至少可以从两方面考虑：
一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险应该交由商业医疗保险经营。
二要进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策。
就税收方面而言，比如补充医疗保险费在一定额度内（工资总额的4%）予以税前列支；对经营补充医疗保险的公司，保费收入减免营业税；对个人缴纳的医疗保险费部分不征收个人所得税等。
3.加强医疗保障经费的征集和管理。
可以通过建立相关的法律制度、财务制度、审计监察制度和激励机制，保证经费的征集，防止不缴欠缴和拖缴、贪污挪用、周转缓慢等现象的发生和蔓延。
同时可以根据国家的有关规定，在确保基金安全性的前提下适当进行投资，使基金得到不断增值。
4.健全基本医疗保险基金的监督机制。
可以通过社会保险经办机构负责医疗保险基金的筹集、管理和支付，并建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。
社会保险经办机构的事业经费不得从基金中提取，由各级财政预算支付。
各级劳动保险和财政部门，要加强对基本医疗保险基金的监督管理。
审计部门要定期对社会保险经办机构的基金收支情况和管理情况进行审计。
统筹地区应设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。
5.加强医疗服务管理。
要改革医疗机构，区分营利性和非营利性医疗机构，营利性医疗机构要引进竞争机制，明确基本医疗保险的服务范围和标准，对基本医疗保险通过竞争、实行定点医疗机构定点药店管理，建立医药分开核算，在适当降低医药费用水平的基础上，合理提高医疗技术劳务价格。
（三）建立健全失业保险制度的对策
1.扩大失业保险金的筹集渠道，努力增加失业保险金的数量。
具体办法：
一是统一全国的失业保险机构，实行垂直领导。
二是对所有的城镇从业人员，实行强制性的失业保险缴纳的制度。
三是在一定时期内征收失业保险特种税。
四是进一步严格国家税收。
现在偷漏税的情况比较严重，有的地方实际收税甚至达不到应收税额的1/10。
即便是降低税率，只要严格征收措施，加大偷漏税的成本，也能够扩大财政收入，从而增加政府的转移支付能力，
2.要逐步扩大失业保险范围。
根据《劳动法》的要求和失业保险制度改革的目标，失业保险范围将覆盖到中华人民共和国境内的城镇企业、城镇个体经济组织、国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。
这样就解决了非国有经济从业人员有险无保的问题。
同时，实行统一的缴费标准，缴纳的失业保险费由全社会统筹使用。
3.加强监督机制。
可以建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表和其他合法团体代表组成的失业保险监督机构，由过去的一方代表增加为多方代表，重大问题由保险监督机构集体决定，报同级人民政府批准后实施。
同时，加重法律责任。
保证失业保险基金的足额收缴和有效使用，维护法律、法规的严肃性。
4.把促进就业与失业保险结合起来。
建立失业保险制度，目的是为社会发展解决好稳定的问题。
因此，失业保险部门一方面的工作是对失业人员的保险进行管理；另一方面的工作是促进失业人员的再就业，建立再就业的机制。
这一机制的内容包括以下几方面：
（1）制定激励再就业的给付条件，失业者必须在失业后登记求职才能具备领取失业救济的前提条件，失业第二年的失业金要降低10个百分点，介绍职业无充足理由而拒绝两次者停发失业金等。
（2）建立一套促进就业的体系，为失业者创造再就业的条件。
（3）对雇佣单位实行优惠政策，鼓励其为失业者提供更多的就业岗位。
只有做好上述各方面的工作，并使其深入基层，把政策真正落实到每一个居民的保障过程中去，才能更好地完善好我国的社会保障制度，使其和国家的发展进程相适应，才能让人民真正感到社会保障就在身边，使整个体系高效发挥其应有的作用，而不仅仅是摆设。
小结：
在新世纪的光明前程中，更有效地建立和完善有中国特色的社会保障制度，是与经济建设同样重要的浩大工程。
相信在党的正确领导下，我国的社会保障制度必将为人民安居乐业，国家繁荣稳定提供最可靠的支持。
中国的未来将更加辉煌。
参考文献
《社会保障概论》郑功成复旦大学出版社
《社会保障与管理》童星南京大学出版社
《社会保障经济学》[法]卡特琳著，郑秉文译法律出版社
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