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二战后澳大利亚教师教育政策的变革
二战后澳大利亚教师教育政策的变革
作者：
张燕
来源：
《职业教育研究》2016年第01期
摘要：
二战后，澳大利亚教师教育政策在不同的政治经济背景下体现出不同的特点，联邦和州政府对教师教育机构、模式和内容进行了不同程度的改革。
同时，澳大利亚的教师教育实践，无论是数量还是质量，课程还是模式，雇佣制度还是认证机制，职前教师教育还是职后教师培训，都面临众多的问题和挑战，这是执政党在制定新的教师教育政策时必须关注的问题。
关键词：
澳大利亚;教师教育政策;职前教师教育;职后教师培训;教师注册制度;教师专业发展
中图分类号：
G719;;;文献标识码：
A;;文章编号：
1672-5727（2016）01-0089-08
作者简介：
张燕（1975—），女，博士，衢州职业技术学院副教授，研究方向为比较职业教育。
在过去的几十年中，发达国家如英国、美国、澳大利亚等国家的教师教育政策发生了极大的改变，呈现出多样化的特点。
例如，在英格兰和威尔士，教师资格可以通过多种途径获得，如短期、密集型的教育学士学位课程学习，教育学硕士学历的部分时间制或转换课程，学徒制的教师培训计划（80%的学校本位培训，20%在高等教育机构学习），以及由地方教育当局为没有获得大学文凭的学校全职教师提供的教师资格培训计划等。
相对于教育基本知识、批判性思维能力、教学反馈能力而言，教育主管部门对未来新教师能力的界定以及国家教师培训课程更加强调教师的课堂管理能力、评价方法的掌握及了解国家课程的内容。
其相对侧重于教师培训而非教师教育的特点，使教师教育体现出涉及面较窄、更早职业化的倾向。
教师素质是影响教育质量的重要因素，教师教育始终是每一个国家在任何社会发展阶段关注的重点之一。
澳大利亚教师教育政策的转变与其政治、经济制度的变革以及对教师职业的理解有着非常密切的关系。
对澳大利亚教师教育的发展及其政治经济背景进行广泛的调查和研究吸引了包括澳大利亚学者在内的国际上许多学者的兴趣。
一、从职业培训转向专业教育：
1945—1983年
二战后初期、20世纪前期建立的职业培训政策对澳大利亚的影响依然明显。
除了为高中讲授学术类课程的教师提供一年的大学研究生教育文凭课程外，教师培训几乎都是在澳大利亚联邦体制内，由各州教育部主办的师范学院进行的，联邦政府并不参与。
教师教育课程一般持续1～2年，内容主要集中在教学方法、学科知识、教学实习，以及教育心理学、一些通识类知识的学习。
教学被看作是一项技能，辅之以恰当的技术。
战后的生育高峰、大量移民的涌入、20世纪50年代中期开始的对中等教育需求的增加，以及劳动力短缺与教师地位较低等因素导致对教师的需求不断增加，而新教师的数量却很少。
因此，相对于对教师教育进行的改革，更值得人们关注的是建立维护教师利益的专业团体，以吸引更多的人从事教师这一职业。
20世纪60年代到70年代期间，众多因素导致了教师教育向更加专业化的方向发展。
其中，教师工会极力主张将教师的地位提高到更加专业化的水平上，同时也使公众和政府认识到完整充分的教师教育的必要性。
在这一时期，联邦政府对教育，包括高等教育干预的日益加强是导致这一转变的另一个重要因素。
作为战后重建计划的一部分，劳动党政府（1941—1949）为退伍军人提供了科学和工程方面的培训以及大学课程学习。
1946年，劳动党政府在堪培拉建立了第一所联邦资助的大学——澳大利亚国立大学。
通过修订宪法，劳动党政府为联邦政府通过直接资助或其他方式干预教育提供了法律依据，而在这之前，宪法规定教育权属于各州政府。
而联邦政府在战争期间是唯一能够征收收入税的权利机构，从而为其未来加强对各个层次教育的干预奠定了基础。
同时根据宪法，联邦政府要给各州政府专项拨款。
1949—1966年，联合政府执政，开始向中学教育提供专门拨款。
然而，该政府更加关注大学，并建立了澳大利亚大学委员会（AustraliaUniversityCommis-
sion，AUC），以向政府报告大学的资金、员工、课程等其他各种情况，负责制定关于大学的国家政策，监督管理大学的发展，向学生提供奖学金，向各州大学提供资助等。
同时，政府还建立了一个以促进高等教育多样化发展为目的的委员会。
因此，1964—1965年期间，澳大利亚建立起了双元高等教育制度，即教育学院（CollegeofEducation，CAEs）提供应用型的知识和技能，而大学继续保留其传统的学科型教育内容。
1972年劳动党政府上台后，将师范学院归入教育学院，从1974年开始，联邦政府完全取代州政府为澳大利亚所有的高等教育机构提供财政投入，并且基于公平原则，取消了学生的学费。
其结果是这些教育机构摆脱了州政府及其教师教育部门的控制，取得了更大程度的自主性，但同时联邦政府政策对其的干预力度也在进一步加大。
1972—1975年，劳动党政府在教育领域坚持民主和参与的原则，联邦政府对高等教育的投入进一步加大和制度化，并且通过建立联邦学校委员会（CommonwealthSchoolsCommission）和制定弱势群体学校计划（DisadvantagedSchoolsProject）对相关的教育问题进行监管，而这一直以来都是州政府的职责。
20世纪70年代中期，澳大利亚已经处于战后经济繁荣的边缘，加上国际石油危机的影响，不断增长的财政赤字、不断加剧的通货膨胀和失业问题使联合政府（1975—1983）意外获得了竞选的胜利，继而开始推行更加保守的经济、社会福利和教育政策。
1979年的《威廉姆斯报告》（WilliamsReport）从教育、培训与劳动力市场之间的关系这一视角对这一变化做出了生动的解释，而对教师教育进行全国范围的调查（TheNationalInquiryintoTeacherEducation，NITE）则是这一报告中的一部分。
无论政治和经济环境发生怎样的变化，NITE始终继续并加大对专门的教师教育的关注。
他们广泛咨询并起草了各州教师教育的报告，尤其是昆士兰州和维多利亚州，并且委托一些研究者进行相关的调查研究工作。
可以认为，NITE代表了国家支持包括职前教师教育和职后教师专业发展在内的专门教师教育的最高水准，如它是最大规模的调查委员会，教师和教育专家在该委员会具有主导地位，以及调查范围的广泛性和调查时间的持续性等。
NITE以及20世纪70年代国家颁布的政策对20世纪70年代至80年代教师教育的发展产生了重要影响。
教师教育从相对狭窄、行业本位转向更加广泛、专业，从教育证书发展为教育文凭和学位。
正规的职前教师教育扩充为最少三年，中学教师的培养为四年。
一些专门领域的教育得到了很快的发展，如早期教育、指导和咨询、特殊教育、体育以及数学和科学教育等。
所有实训教师的继续教育都得到了重视。
鼓励教师获得更高的学位，并指出需要进行更多、更高质量的教育研究，包括教师教育的研究。
联邦和州政府为此必须提供充足的资金。
所有的这些建议对于当时的经济状况来说是一个非常大的挑战，因此，掌握更多资源以及具有更大影响力的联邦高等教育委员会（CommonwealthTertiaryEducationCommission，CTEC）拒绝了NITE的所有建议并不令人意外。
尽管如此，NITE重视质量，关注每个教师作为一个专业人士所具有的教育需求的建议还是对教师教育课程开发产生了重要影响。
《威廉姆斯报告》中提出的应对经济低迷、财政削减、产业结构调整以及年轻人失业问题的对策是对20世纪80年代末期社会发展的一个准确预言，尽管之后的劳动党政府通过关注社会公平在一定程度上解决了这些问题。
二、从专业教育转向能力开发者的培养：
1983—1996年
1983年，劳动党再次执政。
为改革联邦官僚体制，建立更加高效和紧密的政治体制，劳动党政府制定了大量的社会民主改革计划。
在劳动党执政的大部分时间内，地方政府也为制定全国性的教育政策发挥了非常重要的作用。
然而，由于国内和国际经济低迷以及凯恩斯主义经济政策的失败，使所有的改革缺乏充足的经济基础，为持续的经济增长而进行的结构改革成为劳动党充分实施其社会民主改革计划的前提之一。
因此，劳动党不仅与澳大利亚行业协会委员会（AustralianCouncilofTradeUnions，ACTU）保持协调关系，而且通过一些组织，如经济规划和咨询委员会（EconomicPlanningandAdvisoryCommittee，EPAC），与商业界和工业界保持利益的一致。
ACTU和商业界也对劳动党的教育政策产生很大的影响。
同时，联邦劳动党政府还通过一些组织或机构将各州充分纳入其政治体制中，以使其制定的计划更加合理化，这些机构包括：
特别首相会议（SpecialPremiers’Conferences，SPCs），澳大利亚政府委员会（CouncilofAustralianGovern-
ments，COAG），澳大利亚教育委员会（AustralianEdu-
cationCouncil）以及澳大利亚课程委员会（CurriculumCorporationofAustralia）等。
这一特点被称为合作联邦制（CorporateFederalism）。
与劳动党经济与行业改革计划同时进行的是教育改革。
从国家利益的角度，执政党希望澳大利亚成为一个“聪明的、有能力的”国家，而不再是从前那个“幸运的国家”。
这意味着教育将成为这场微观经济改革的中心，意味着希望通过教育来满足行业需求，为后福特主义经济培养掌握多种技能的工人。
因此，从20世纪80年代后期开始，义务后教育呈现出教育与培训合并的趋势，许多报告都强调需要培养所有学生的与工作相关的通用能力和专门能力。
这种对能力培养的重视扩展到了包括教师教育在内的专业教育。
同时，教育本身作为一个产业，也需要进行重组和改革，以实现最大的效率和效果。
就联邦政府而言，他们认为所有这些改革只能在国家层面才能得以实施，因为国家掌握经济命脉，可以吸引州政府、工会、商业和工业界共同参与，合作进行教育改革，提供更加合理的教育服务。
这些改革并非一蹴而就。
从1983～1987年，教育改革主要是作为劳动党社会民主改革而不是经济改革的一部分。
这一时期所关注的问题与20世纪70年代前半期较相似，即公平和社会正义问题。
这一特点也体现在联邦政府所颁布的大量的政策和计划中，同样也体现在大学本位的教师教育计划的改革与修订上。
政府于1984年和1987年分别制定了“参与与公平计划”（ParticipationandEquityProgram，PEP）和“澳大利亚学校女孩教育的国家政策”（NationalPolicyfortheEducationofGirlsinAustralianSchools）。
其中，PEP非常关注学生从学校到就业的转换，并且成为许多教师教育课程的重要依据和标准。
教育质量检查委员会（QualityofEducationReviewCommittee，QERC）的报告保留了劳动党对一些需要公平对待的特殊人群的承诺，对质量、针对性、结果和能力、实践的重视是在困难时期即将到来时从管理体制和经济体制上解决教育问题，进行教育改革的先驱，同时也预示了政府对教师教育政策干预力度的不断加强。
教育调查委员会指出：
尽管联邦政府对所有的教师教育课程给予了资助，但其在规范职前教师教育课程方面仅仅发挥了非常小的作用。
从教育质量调查委员会的视角来看，职前教师教育完全可以得到进一步完善，联邦高等教育委员会（CTEC）应该立刻在这方面发挥积极作用。
然而，在即将到来的5～10年内，教育发展的重点也许仍将在在职教师教育和培训上。
1986年，联邦学校委员会（CommonwealthSchoolsCommission）提交了名为《国家利益》（IntheNationalInterest）的报告。
在“参与与公平计划”（ParticipationandEquityProgram，PEP）的基础上制定劳动党学校发展计划。
民主和社会公平依然是关注点，但同时还把焦点转向了其他方面，如澳大利亚经济发展的质量、技能型社会的建立、人力资源的开发和组织、通识性技能的培养、帮助年轻人做好就业准备等等。
这一转变到1987年得以实现。
那一年，联邦政府为有效解决澳大利亚面临的国内和国际经济问题，对联邦政府各部门进行了重组，其意图是使社会政策附属于经济政策。
在教育方面，则是成立一个非常庞大的机构：
就业、教育与培训部（DepartmentofEmployment，Educa-
tionandTraining，DEET），并出台了大量的关于教育和教师教育的文件和报告。
新部门成立的意义以及试图通过教育实现经济复苏的意图非常明显。
同时，与之前相比，专业的教育者已经不在联邦教育管理机构中占据主导地位，取而代之的是日益增加的一般的管理者和经济学家。
1987年，澳大利亚行业协会委员会和行业发展协会联合代表团访问西欧后提出了一个具有历史意义的报告：
《重构的澳大利亚》（AustraliaRecons-
tructed），该报告认为教育能够为国家经济重构提供人力资源。
接着，澳大利亚政府陆续颁布了一系列政策文本：
《澳大利亚需要的技能》（SkillsforAustralia，1987）、《正在变化的劳动力队伍》（AChangingWorkforce，1988）、《加强澳大利亚的学校》（StrengtheningAustralia’sSchools）、《1987年高等教育绿皮书》以及《1988年高等教育白皮书》等。
绿皮书和白皮书重构了澳大利亚的高等教育，使其从原来的双元体制转变为统一的国家体制，将教育学院（CAEs）并入大学并进一步合并，以达到高效和经济的目的。
在劳动党新政策的影响下，大学不仅要利用联邦政府的资助向弱势群体提供公平的教育，同时还要对行业和经济发展做出更大的贡献。
政府对经济的关注必然对改革和完善教师教育产生重要影响。
《1988年高等教育白皮书》指出：
政府意识到了高质量的教学对学校发展以及未来社会和经济发展的关键作用，高等教育应该将教师培训作为其最重要的职责。
教师教育的重要性得到了前所未有的认可，当时关于教师教育未来的和正在进行的改革包括从强调理论转向强调实践，从基础学科（如社会学、历史、教育哲学等）转向更广泛的学科内容。
实际的教学能力和技能超越了形式上的资格认证成为从事教师行业的前提。
从事教师教育的教育者以及教师教育开始承担更加重大的责任。
在既定的时间内强化教师教育，职前教师培养不超过3～4年，同时将在职教师教育提高到比职前教师教育更重要的位置，并且脱离大学的教育学院，以陆续培训的方式进行。
简单地说，这一时期澳大利亚教师教育的改变是以经济政策的改变，即由凯恩斯主义福利型政策转向后凯恩斯主义竞争性政策为背景的。
澳大利亚新政策的特点是新统合主义（Neo-Corporatist）。
新统合主义仍将社会公平作为社会政策包括教育政策的目标之一，但给予经济重组和为实现一个更加高效的政府而进行的相关改革非常重要的地位。
劳动党的义务后教育政策加剧了实现社会公平与追求高效和生产率之间的矛盾。
20世纪80年代，澳大利亚对教师的认知从一个“专门的教育者”转向“能力的训练者”，其教师教育政策也从“专业教育”转向“能力训练”。
这一转变使各州政府、澳大利亚行业协会委员会（AustraliaCouncilofTradeUnions，ACTU）以及企业界将教育以及教师教育作为澳大利亚微观经济改革、人力资源开发、经济重组的一个重要组成部分。
为教育设定的这一目标导致了教育政策结构的改变，使教育对于整个经济发展肩负更加重要的使命。
但是，对于能力训练者而言，到底要培养哪些能力还不是十分明确，教师教育中理论与实践的分离，以及从重视理论转向重视实践在事实上不利于建立教师的专业地位，教师教育的目的似乎更倾向于培养教育界的工程师，而不是专业教师。
相对于政府、雇主和教师工会，大学的教育学院在决定教师教育和发展的内容、方式、结果等方面被逐渐边缘化。
因此，尽管联邦政府非常努力地通过众多途径试图实现改革目标，但由于各种原因，这一时期提出的许多为建立更加高效的教师教育制度的改革措施并没有得以成功实施。
原因之一是澳大利亚的联邦制以及各州拥有教育权的现实使澳大利亚制定一个全国性的教师教育制度面临很大的困难，尤其在那些差异较大的州，实行全国认可的教学资格以及全国教师注册制度存在较大的难度。
同样，实行职前教师教育内容和结构的合理化、标准化也面临较大的压力。
其他原因还包括公平和社会公正原则的影响、教育各利益群体的反对等。
但是，已有的改革已经使澳大利亚人逐渐认识到，教师教育的改革是必需的，也是不可避免的。
它反映了联邦劳动党政府的新统合主义、后凯恩斯主义政策，同时也体现了后现代社会对效率和知识商品化的重视。
为促进教师教育的改革与发展，澳大利亚需要建立一个新的教师教育模式，该模式要超越简单的二元论，即专业教育或者能力训练，而是要培养受过教育的、有能力的专业人士。
为达到这一目的，教师教育培养的能力范围应该得到进一步扩展，并且应该在各种决策机构和高等教育机构内对这一问题进行充分的讨论。
三、教师教育改革的推进及挑战：
1996年至今
1996年，澳大利亚联合政党上台，结束了劳动党长达13年的执政。
1983年以来，劳动党一直采取的是统合主义的改革策略，而在1996年的竞选中，联合政党坚持的是以私立化、放松管制、强调选择以及用户支付为特点的市场导向原则。
尽管教师教育并不明确地包涵在联合政党大量的承诺中，但所有这些承诺给人的一个明确的印象，就是大学教育学院以及整个教育体制的重构即将开始。
（一）改革背景
澳大利亚是联邦制国家，州政府掌管教育权，同样也负责教师教育。
尽管在澳大利亚没有一个法理基础上的全国教师教育体制，但事实上各州对教师教育计划的大致要求是类似的。
大多数州有多样化的教师教育机构，教师教育计划在各州之间的差距甚至通常没有一个州内教师教育计划之间的差距大。
澳大利亚所有的教师教育都由大学承担，从20世纪80年代中期开始，所有的大学都已是统一的国家教育体制中的一部分，由联邦政府而不是州政府向大学拨款，教师员工的工资以全国学校工资标准为基础。
因此，从事实的角度来看，澳大利亚拥有国家教师教育体制。
相比较之下，英格兰和威尔士比澳大利亚具有更加多元化的教师教育，所不同的是，英国联邦政府对教师教育具有权威的领导和干预权，而澳大利亚联邦政府只是影响其教师教育。
1983—1996年，澳大利亚由劳动党执政，在其执政的前半期，教育改革是建立在法人管理、经济合理化改革和人力资本理论基础之上的，地方管理的学校、独立学校的权力发生转移，同时出现了分权主义和再次集权主义的现象。
1996年，联合政党上台后的教师教育较之前并无太大的改变，联合政党执政后依然面临与澳大利亚教师教育改革历史相关的四个相互联系的问题或挑战：
首先，在过去的140年间，澳大利亚教师教育的变化不大，而且变化频率不高。
但进入20世纪70年代后，教师教育的改革频率明显加快。
19世纪50年代早期，教师教育由学校教育与学徒制培训相结合的方式进行。
到了20世纪20年代，由州教育部门主办的师范学院成为教师教育的主要机构，四个月的教师教育课程延长到一年。
20世纪70年代早期，这些师范学院获得自主权，并改由州政府拨款办学，提供三年的教育文凭课程。
20世纪80年代末，教师教育成为大学教育学院的任务，三年制的专科文凭课程被四年制的大学学位课程所取代。
其次，长期以来，从事师范教育的教师大多时候是接受变化的人，而不是制造变化的人，其对待改革的态度是被动的，而不是主动的。
换言之，他们更倾向于跟随社会和教育体制的变化，而不是引领变化。
这一特点是在1850至1970年一百多年的时间中逐渐形成的。
在此期间，大部分学校对教师的要求就是教学。
由于师范学院的角色是为州教育部门提供服务，而不是研究和开发的中心，所以它们无法实践其领导力。
这一现象造成的结果就是，与英国相比，澳大利亚缺乏一个强有力的教师教育的外在评估和审核机制。
再次，尽管面临众多挑战，教师教育机构需要做出改变，但通常采取的是保守而非积极的态度。
教师教育的改革呈现出渐进而非激进的特点。
最后，在教师教育改革这个问题上，始终存在说的比做的多的问题。
从1980年开始，政府出台了大量全国性的或州政府关于教师教育的报告，但是，这些报告很多都被忽略了，政府并没有花太多的精力将报告中提出的一些改革建议付诸实践。
其中一个原因是联邦政府、州政府和大学在教师教育的管理问题上还认识不清。
（二）改革实践
到1996年底，联合政党已经在一些领域进行了大量的改革。
如澳洲电信的私立化、放松对行业关系的管制等。
尽管并没有对教师教育进行实质性改革，上面提到的四个问题也依然存在，但我们可以发现，联合政党自上台后对于高等教育和学校教育的改革对教师教育产生了多方面的影响。
至于联合政府执政下的教师教育是否与劳动党管理下的教师教育在改革的基础和目的上有明显的不同，不同的人持有不同的观点。
1.用户支付
联合政党的第一个预算案包括了一系列使大学课程（教师教育也在内）采用用户支付原则的措施，其中的一些措施引起了教育界以及更广泛领域的关注。
大学本科生的学费或者参与“高等教育捐赠计划”（HigherEducationContributionScheme，HECS）的师范生的学费从原来的每年2400澳元提高到3300澳元。
学生不需要提前支付学费，可以选择银行贷款，当他们进入劳动力市场后，将每年从他们的薪水中扣除3%，以税收的形式偿还这笔钱。
因此，学费的增加并没有影响到入学率。
但值得担心的是，政府规定要向攻读科学和数学学位的学生收取每年4500澳元的学费。
获得专业学位后才能继续进行为期一年的教育文凭的学习，对于那些准备成为科学和数学教师的学生而言，费用要远远大于准备成为其他学科教师的学生。
这一不公平的规定使澳大利亚试图解决数学和科学教师短缺的问题面临更大的挑战。
联合政党另一个引起关注的举措是向通过课程学习攻读教育学硕士的学生收取全额学费的计划。
在澳大利亚，大学可以自己决定较高级别学位的学费，对于海外学生而言，每年的学费大概是1.1～1.2万澳元。
对于地方教师而言，没有奖励或激励工资帮助他们支付这笔钱，教师专业发展的途径仍然是一个悬而未决的问题。
因此，由教育机构提供机构内部的教师专业发展计划有逐渐复苏的迹象，大学教育学院被排除在外。
联合政党预算案还规定大学可以通过增加招收25%的全付费的本科生，以增加学校的收入。
有人担心25%的比例会逐渐扩大到100%。
同时，联合政党预算案还决定对大学教师的收入增加不再提供财政援助，大学必须自己寻找资金来源，如卖掉一部分资产或者减少教职员工的数量。
政府可以为大学提供有息贷款以资助教职员工薪水的增长，但这一规定没有得到大学的支持。
因此，与某些州学校教师在1996年薪水增长15%相比，从事教师教育的教师以及其他学术工作者已经超过三年没有增加薪水。
由于政府预算中对大学的税收资助分配额
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