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行政学整理
行政学
一、西方行政学产生的标志：
1、1887年美国学者威尔逊在“政治学季刊”上发表“行政学”研究，这标志着行政学作为一门学科正式诞生。
2、古德诺在1900年发表“政治与行政”，对威尔逊的思想做了进一步的阐述，从而使“政治与行政不同”的思想得到广泛传播。
3、马克思韦伯于1922年发表了“社会组织与经济组织理论”，韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实践的技术性问题。
4、泰罗1911年发表“科学管理原理”和法约尔1916年发表的“工业管理与一般管理”两部著作对公共行政学的形成产生了重大的影响。
二、中国的第一部行政学专著
1935年，商务印书馆出版张金鉴教授的“行政学之理论与实践”一书，这是我国第一部行政学专著，代表了20世纪30年代我国行政学研究的成就。
三、什么是行政管理？
（P22）
行政管理就是国家行政机关及其工作人员为了实现各种行政目标与价值追求，依法应该或实际展开的各种职务行为的总和，它主要包括行政机关及其工作人员有关国家事务、社会公共事务与行政机关内部事务的管理与服务行为。
四、行政管理与私营管理的区分（P35）
1、主体，或者说行为者。
2、功能定位，或者说直接价值目标构成。
3、盈利性。
4、开放性，也可以称为公众性。
5、规范性。
6、权威性。
五、管理主义公共利益观是什么？
（P42）
六、雷格斯的行政生态学模式理论（P62）（既有小题，又有大题）
三种存在形态:
1、农业社会：
在农业社会里，社会结构混沌未分，社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向的。
2、工业社会：
在工业社会则完全相反，社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲究行政效率和科学性，社会交往则表现出所谓的普遍主义或者说平等理性取向。
3、过渡型社会：
A.异质性特征：
即在同一社会中不同乃至完全相反的制度、行为规范和观点并存，传统与现代并存。
B.重叠性特征：
即不同性质的社会结构或组织上相重叠。
尽管专业化职能机构及相关制度已建立，但功能不能很好的发挥，而不得不有诸如同乡会、宗教团体等传统组织，乃至于以来黑社会组织来实现。
C.形式主义特征：
主要表现是正式的法律与政策规定不能付诸实施，形同虚设。
一方面存在堂皇的法律制度，另一方面又“人情大于法”。
三种行政模式：
1、农业社会的行政模式，又称为融合型行政模式。
雷格斯认为，就像自然光一样，传统农业社会的社会结构是混沌未开的，与之相适应，其行政行为与诸如立法、司法、军事、宗教乃至于社会经济活动等其他社会行为时混杂在一起而定，根本就没有出现过专业化的行政机构。
因此，雷格斯把这种类型的行政系统称之为“融合型行政”。
由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。
2、工业社会行政被称为衍射型行政模式。
雷格斯认为，就像自然光线经过光学三棱镜折射过后的单色光谱一样，工业社会各种环境因素的结构与功能实现了高度的分工与专业化，相应的，其行政系统也在结构与功能上，形成了专业化分工体系。
行政系统由有着高度分工的不同行政机构所组成，它们各自执行不同的专业化职能，分工明确，各司其职，以科学性与效率为追求目标。
3、棱柱型行政模式。
类似于三棱镜折射过程中的自然光线，雷格斯认为，由于其特定社会环境的影响，在过渡型社会里，行政行为有几种常见特性：
a）该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效的实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。
b）专业化的行政机构已经设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由奇特社会机构甚至是宗族、同乡会等传统机构来完成。
c）由于各种传统势力的影响，正式建立起来的行政制度不能起到应有的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。
事实上，这些特征正是与这种行政系统所处的社会形态的基本属性相一致的，且呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势。
因此，雷格斯称之为“过渡型行政模式”，借用光学术语，又称之为“棱柱型行政模式”。
七、什么是行政功能和职能，以及两者的区分。
（P91）
行政职能：
所谓行政职能，指的是行政组织，即政府行政组织对社会进步应起的作用，或者说是行政组织的活动对社会应产生的效果。
行政功能：
行政功能是指行政系统，主要是指政府行政系统对外部环境产生的功效，作用等，它是行政系统内部结构所形成的固有效能的外部表现，行政功能有正向、负向之分，即行政功能具有二重性。
区分（P92）：
功能具有二重性，职能是单向性的，就一个社会组织而言，我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。
而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。
八、行政功能有什么特征？
（P94）
1、政治性。
由于行政是一种国家管理，是阶级社会中统治阶级执行国家意志的一种特殊的管理活动，因此行政功能在总体上是社会统治阶级的利益和意志的反映。
那种简单地认为“行政的主要功能在于促进社会进步”的观点实际上是抽掉了行政功能的政治属性。
2、多样性。
在资本主义以前的阶级社会里，行政管理与整个国家的管理是结合在一起的，其功能也比较简单，主要是镇压被统治阶级的反抗和压榨被剥削阶级的剩余劳动。
在现代资本主义社会里，行政系统国模及其权力要素日趋扩大，行政功能也日益复杂起来。
它不仅具有维护统治阶级统治的功能，而且有管理和组织社会经济活动以及社会公共事务方面的各种功能。
在当代世界各国，行政普遍具有建设、保卫、服务等一系列重要功能，在各国的经济和社会发展过程中扮演着十分重要的角色。
功能的多样化是现代行政管理的一个重要特色。
3、扩展性。
随着社会的进步和行政任务的日趋繁重，行政的内容和范围不断扩大，其功能也日益分化和专业化。
在当代世界各国，行政的功能可以分为保卫方面的功能，扶助方面的功能，管制方面的功能，服务方面的功能等。
每一方面的功能又可分为各种专业的分功能，如保卫方面的功能，包括金融、物价、警察、消防、卫生等各种专门化服务；管制方面的功能，包括金融、物价、外汇、对外贸易等很多领域的管制任务。
4、行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。
从行政的对象以及包括的内容和任务来看，具有政治，经济建设，社会服务等方面的功能；从行政的过程及其活动方式来看，包括决策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等各项职能；从纵向层级来看，行政又可以氛围高层行政、中层行政、基层行政，各层次的功能既有一致的连贯性，又因行政的范围不同，其功能又有所不同。
每一个层次的功能构成一个相互联系、相互影响的结构体系。
九、市场失灵的表现？
（p98）
1、公共产品。
私人产品是谁付费谁享用，一旦某人按照要求付费，即可通过交易过程实现其对该产品的所有权，非经屋主许可任何人不得使用该物。
而公共产品则有很大的不同，所有使用者无论付费与否都可从中受益。
他们具有“非排他性”，即如果像一个人提供，则所有人皆可享用。
如国防设施、市政建设、良好的空气等，这样的公共产品由于其并无直接的利润回报，因此市场本身无法提供或不能以最令人满意的方式想社会提供，而只能由政府来提供。
2、外在性。
市场交易常会对第三方式或者周围环境产生影响，这种影响只有通过政府行为才能够得以减少。
3、自然垄断。
有些商品具有边际成本不断降低的特性，使用者越多，其成本就越低。
这样的商品通常存在于网络化的公用事业中，如电话、电力、天然气、自来水等。
这些领域的自然垄断现象非常普遍，别的竞争者很难进入。
其进入成本太高，很容易形成垄断型供应者，竞争的优胜性则无从体现，并会出现剥削消费者的潜在可能性。
这都要求采取政府行动。
尽管完全自然垄断性质的行业和部门现在越来越少了，但自然垄断的存在仍为政府某种形式的干预或国有化提供了合理性。
当然政府干预并不等于政府直接提供服务，现在全球的发展趋势是将此类服务民营化，但有必要接受政府某种形式的管制。
4、信息不完全。
信息不足或信息不对称是市场失灵的表现之一。
市场的趋利性是商品的提供者之间倾向于互相保密。
同时市场的广阔性和复杂性，使个别的商品生产者无法知晓所有的相关信息，必然导致盲目性，政府全面信息的提供和服务显然是有必要的。
另一方面消费者的信息也是不完全的，为了保护消费者的利益，政府的管制也是不可缺少的。
十、任务型功能和程序型功能分别有哪些？
（p103）
（一）任务型行政功能
1、政治功能：
政治功能是指政府所承担的维护和实现阶级统治、保卫国家和社会安全的功能。
这是政府最主要的功能之一。
任何一种类型的国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政功能。
政治功能的内容比较广泛和复杂，根据其实施对象和手段性质的不同，主要有以下几项：
（1）阶级统治功能。
任何掌握统治权的阶级为了维护它的统治和阶级利益，总要对敌对势力行使专政的功能。
这种功能依国内外阶级斗争形势而定，时强时弱，但只要阶级和国家存在就绝不会放弃。
（2）保卫功能，即保卫国家的独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安全，对外维护和平，反对霸权，为本国经济建设和各项事业的发展创造良好的外部环境。
（3）社会治安功能，即制裁危害社会治安、扰乱社会秩序的种种违法行为，坚决打击和惩办各种犯罪分子。
（4）民主功能，这是由我国政权的性质所决定的，国家必须保证人民的民主，以充分实现人民当家作主的权利，并提高人民参与社会建设的积极性和创造性。
2、经济功能
经济功能是指政府所承办的组织和管理社会经济建设的功能。
这是政府子重要的一项功能，也是西方学者重点关注的行政功能范围。
经济功能具体表现为国家行政机关对整个国民经济宏观的管理和指导，对外贸易和对外经济等各项事务的管理。
3、文化建设功能：
文化建设功能是指政府指导和管理文化事业的功能。
它是国家行政管理最古老、重要的功能之一，并且在不同时代、不同国家有着不同的内容和方式。
我国政府的文化功能主要有以下几项：
（1）制定科学文化教育发展总体战略规划和计划；
（2）制定和颁布重大的科学文化教育政策和法规；
（3）组织力量对重大科技项目进行协调攻关；
（4）指导、监督、协调科研部门和教学单位有效的贯彻国家科学文化教育发展规划；
（5）发展科技、文化和教育队伍，对其部门的领导人进行考核、任命和监督。
4、社会管理功能，社会管理功能是指政府所承担的社会服务和社会保障的功能。
它是行政功能中最为广泛、丰富的一项基本功能，凡致力于改善、保障人民物质文化生活，体现人道主义思想的各类事项，都属于社会管理功能的范围。
（二）程序性行政功能
程序性行政功能体系具体包括计划、决策、组织、协调和控制等功能。
1、计划功能
计划功能是指政府为更好工作，针对一定时期和某一问题而进行工作设计的行为过程。
计划功能是行政运行中的第一步和首要功能。
计划功能的主要内容是确立目标、总体设计。
预测预算、论证评估、选择决断和实施修正。
在实施计划功能时要注意根据不同的工作任务，选择和确定不同的计划类别，已达到计划的先进性、可行性和适应性，并从现代行政管理的复杂性和艰巨性出发，建立和健全领导、专家、群众相结合的行政计划体制。
2、决策功能
决策是行动的先导，是最重要的行政功能。
行政过程中的决策，是行政管理者在发现和处理行政问题中，根据实际情况有效的达到预定的目标。
决策在行政管理过程中处于核心地位，决策行为贯穿于行政管理过程的始终，行政管理的其他各项功能都离不开行政活动，整个行政管理实际上是一系列决策活动的总汇。
在这个意义上，西蒙所说的“管理就是决策”是合理的。
3、组织功能
组织功能是指行政机关围绕行政目标，具体筹划和安排行政活动的功能。
如根据目标，落实机构和人员，划分权利和责任，配备财力和物力，使人、财、物各要素结成一个有机整体并得到合理的使用。
我国政府管理的组织功能的主要内容是：
将计划目标层层分解，落实到具体机构和人员；在行政机构与人员间合理划分权力与责任；做好财力、物力资源的调配与管理；做好人员发动工作；建立各方面的沟通渠道，形成整体统一的运行网络等。
4、协调功能
协调功能是指政府机关引导和促进行政过程中各组织之间、各人员之间达到良好的相互协同、相互配合的关系，是=使整个行政体系和谐有序的运转从而有效的实现共同的行政目标。
协调功能的实现离不开有效的行政沟通，以有效的沟通为前提。
通过有效沟通，达到各方面的相互理解、相互支持和共同合作。
5、控制功能
是指上级部门或行政领导者按照执行计划对执行机构人员或行政人员进行检查、督促和纠偏的功能。
控制功能具有垂直性、强制性和及时性的特点。
常用的控制方式有汇报、会议、检查、核算、意见箱等。
实现有效的控制要求：
控制标准明确，控制幅度恰当，获取偏差信息的渠道畅通，调节措施有力，检查督促及时有力，等等。
十一、中国政府的角色定位（大题）（P116）、
1、加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境
现代市场经济是一种法制经济，它要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为。
应该说，这些年来，国家已经制定和颁布了一系列的经济法规，我国市场经济法制建设建立进展顺利。
但目前市场经济法制的建设不健全，无法可依，有法不依，执法不严的情况比较普遍，平等竞争的市场秩序和环境尚未真正形成。
因此，在体制转轨时期，政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的功能，下大力气加强市场竞争的良好秩序。
要进一步建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规，规定市场活动和市场主体行为方面的法规。
当前尤其应当加强在土地、房地产、外贸、税收等领域的立法工作，完善招投标、证券行业管理、物价管理、企业登记等领域的法规制度。
同时，针对目前存在而定有法不依，执法不严的弊端，政府必须加大经济执法力度，使相关的法律法规不折不扣的得以贯彻执行；政府及其官员应清楚自己是秩序的维护者，是裁判，而不是队员，不应当上场参加比赛。
通过这些措施，逐步确立起我国公平竞争的市场秩序与环境。
2、深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。
要在较短时间内建立起比较完善的社会主义市场经济体制，就必须在造就市场主体上下大工夫。
政府在体制转轨时期的一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构
3、培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。
改革开放以来，我国的市场体系已经开始发育，但发育程度不高且畸形，各类市场发育不平衡。
商品市场发展较快，生产要素市场发展较慢，地方和部门之间的条块分割任然存在，严重的制约了全国统一大市场的形成；价格体系也尚未完全理顺。
因此，在体制转轨时期，政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。
同时，深化价格改革，大幅度缩小国家价格的品种和范围，扩大市场调节价格范围，形成市场决定价格的有效机制，为市场运作创造良好条件。
4、依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。
这是市场经济条件下政府的一个基本的功能。
在体制转轨时期，政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划，来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。
然而，各国市场经济发展的经验以及当代经济学理论告诉我们，一个国家的宏观经济政策要同时达成这几个目标是困难的，因为这些目标本身往往是相互冲突的，尤其是经济告诉增长的时期，如何保证宏观经济环境的稳定是政府面临的一个严峻问题。
因此，在体制转轨时期，政府必须制定执行好宏观经济政策，协调好各种政策手段，既使我国经济保持适当的增长速度，又能有效的控制物价上涨，抑制通货膨胀，保持宏观经济稳定，实现社会总需求与总供给的基本平衡。
5、参与某些经济领域的资源分配，充当公共产品的提供者。
市场经济主要是一种通过市场来配置社会资源的经济运行方式。
在市场能较好的发挥作用的经济领域尤其是私人物品的生产和供应上，政府应放手让市场机制发挥作用，不必参与社会资源的配置，而在一些领域尤其是公共产品的生产和供应商，市场机制难以起到有效的配置资源的作用，必须由政府参与社会资源的分配。
在两种体制转轨时期乃至市场经济发展的全过程中我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共产品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必须的产品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。
6、制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。
市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化。
针对市场经济的这一缺陷，在建立和完善市场经济体制的过程中，我国政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公的问题。
一方面，政府要制定并执行好收入的分配和再分配政策，用有效的政策手段干预分配领域；另一方面，要下大力气进行社会保障制度改革，在医疗、事故、退休、失业保障的社会救济等方面的取得突破性进展，从而形成收入和财产公平分配的机制，为其他方面的改革和制度建设特别是国有企业改革创造必要的前提条件。
此外，政府有责任促进社会中介组织的发展，建立与完善社会性的服务体系。
7、扩大对外开放，加强国际经济合作。
现代市场经济是开放型经济，独立于国际市场之外的封闭式市场经济是不存在的。
因此，在两种体制转轨时期，我国政府要进一步扩大对外开放，发展与完善我国全方位、多层次的开放格局；继续大力鼓励和吸引外资，减少政府对外贸易的行政干预，建立起一整套符合国际惯例的外贸制度；鼓励和支持国内大公司跨国经营，参与国际经济大循环，实现国内市场与国际市场对接。
通过扩大对外开放，加强国际经济合作，促进我国市场经济的国际化。
8、调整行政功能和精简机构，实现政府自身的革命。
国家经济功能的发挥都有赖于政府本身的改革。
行政功能的调整和转变以及机构改革既是市场经济体制发展的重要内容，又是各项配套改革的主要因素，是理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面关系的前提。
因此，在两种体制的转轨时期，政府必须加快自身改革的步伐，按照政企分开的原则调整和转变行政功能，改善公共决策系统，提高公共政策质量，实现由围观直接干预宏观间接调控的转变；按照精简、统一、效能的原则，深化政府机构改革，增强综合经济部门的宏观调控能力，建立起计划、金融、财政之间相互配合、相互制约的机制；消除旧的行政管理过程中的种种弊端，实现政府管理过程的程序化、公开化和法制化。
十二、当代中国行政功能发展的途径。
（大题）（P119）
（一）行政功能发展理论的转变
1、由无限政府向有限政府转变
有限政府是指政府的规模、功能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。
无限政府就是一个政府在规模、功能、权力和行为方式上具有无限扩张性、不受法律和社会其他力量制约的倾向。
社会实践使我们认识到，中国过去的行政体制最大的弊端正是权力过分集中。
有限政府并不意味着政府能力削弱，而是提出了更高的要求，就是说政府要在宏观经济决策能力、市场监管能力、社会调整能力、公共服务能力与处理国际经济事务纠纷能力等方面需要加大内力。
建立有限政府，使政府的功能和权限限制在一定的范围内，而不应当无限扩大；此外，政府要为社会确立公平竞争的观念与机制，从过去为国有企业提供特殊关照，过渡到为所有企业包括外资企业创立一个公平竞争的市场环境，增强市场透明度；在市场经济条件下的政府不是万能政府，不是吧包办人民一切的政府，有限政府要求政府不是“包办政府”、“全能政府”，而是行政权力有限制的政府。
2、由缺信政府向守信政府转变
3、由轻责政府向重责政府转变
4、由管制主导型政府向服务主导型政府转变
（二）行政功能结构的转变
1、应强化政治功能中“目的为本’的观念。
2、应加大政府经济功能中的经济调控力度，在宏观管理层面采取扩张的态势。
3、应加强政府的文化功能。
4、应开发政府的社会管理功能。
十三、（材料题）行政决策是什么？
行政决策是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息，确定目标，设计方案以及做出选择等方式进行的决策活动。
行政决策特征是什么？
（P157）
共性特征：
1、目的性
2、选择性
3、过程性
个性特征
1、决策主体的特定性
2、决策内容的公共性
3、决策过程的民主性
4、决策后果的强制性
行政决策体制的构成。
（P164）
（一）行政决策中枢系统
主要任务：
1、确定决策问题、目标体系和课题研究
2、组织有关机构和人员拟定若干备选方案
3、抉择决策方案
4、指挥检查、监督决策方案的实施和组织对某些决策方案进行局部试点。
（二）行政决策咨询系统
（三）行政决策信息系统
行政决策的而影响因素有哪些？
（P158）
1、信息干扰
2、环境的不确定性
3、决策陈本
4、外部的公众压力
十四、行政监督构建的缘由?
（P175）
（一）人性恶是监督制度设计的出发点
（二）预防公共权力异化的客观需要
（三）适应行政管理实务复杂化的现实要求
十五、行政监督体系（简答题）（P179）
1、立法监督子系统
2、行政监督子系统
3、司法监督子系统
4、政党监督子系统
5、社会监督子系统
十六、纵向政府间的合作关系（几种形式，重点关注合作）（P236）
一、委托性合作
二、协议性合作
三、计划性合作
四、参与性合作
十七、什么是行政规范？
（P300）
行政规范是为了确保国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力的过程中遵守与实施国家宪法与法律，有效履行各项行政管理职能，完成行政任务与目标，约定俗成或明文规定的各种行为规范，准则的集合。
两者关系是什么？
（P315）
（一）共性
1、相同的本性
2、共同的约束对象与目的
3、相同的功能
（二）差异性
1、形成方式的不同
2、存在形态不同
3、具体适用对象不同
4、运行机制的不同
5、影响形式及效果的不同
6、行政法律规范只是为行政主体规定了较低层次的行为准则
（三）相互依赖性
十八、行政发展的含义（P336）
行政环境的变化打破了环境与行政管理活动之间的平衡，对政府的行政能力及其行政管理绩效提出了更高的要求，为了有效的适应和满足环境的要求，重新构建行政环境与行政管理活动之间的动态平衡系统，行政组织在组织机构、权力行使、人员配置、行政文化和行政关系等方面采取的一系列变革措施及其实现过程。
发展内容是什么？
（P339）
1、行政职能发展
2、行政体制发展
3、行政主体发展
4、行政行为发展
5、行政技术发展
6、行政文化发展
行政改革的动因（P351）
（一）政府能力的有限性与公众需求的无限性之间的矛盾
（二）私营部门改革的成功对行政机关的触动作用
（三）对传统行政管理体制的抨击
（四）财政状况的恶化
（五）全球化浪潮的推动
（六）信息技术的发展
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