当前全国粮食流通体制改革进展情况.docx

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当前全国粮食流通体制改革进展情况

当前全国粮食流通体制改革进展情况

2004年11月24日

最近，我们综合各地各方面信息，对当前全国粮食流通体制改革进展情况进行了比较全面的了解。

现将有关情况综述如下：

今年5月末国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议后，国家粮食局立即召开全国粮食局长会议贯彻粮改会议精神。

8月下旬又召开粮食产销平衡区和部分粮食主产区粮改座谈会，9月份还派出多个调研组分赴安徽、四川、云南、河南、河北、陕西等省进行调查研究。

目前，各省（区、市）按照国务院关于“放开购销市场、直接补贴粮农、转换企业机制、维护市场秩序、加强宏观调控”的改革基本思路，结合本省（区、市）实际情况，积极稳妥地推进粮食流通体制改革，已取得初步成效。

一、各地粮食流通体制改革进展情况

国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议以来，各地区各有关部门高度重视，认真贯彻落实会议精神，周密制订改革实施方案和配套措施，积极稳妥地推进，粮食流通体制改革进展总体顺利，有以下几个特点：

一是重视程度高。

全国粮食流通体制改革工作会议结束后，各省（区、市）都立即召开了省（区、市）委常委会或省政府常务会议，认真组织学习温家宝总理在全国粮食流通体制改革工作会议上的重要讲话、回良玉副总理的总结讲话和《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004）17号）、《粮食流通管理条例》两个重要文件、法规。

天津、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、贵州、陕西、宁夏、青海等21个省（区、市）召开了全省粮食流通体制改革工作会议。

各省（区、市）党委、政府主要领导亲自主持会议或讲话，发改委、财政、农业、粮食、工商、农发行等部门和各地市负责同志全部到会。

会议认真传达全国粮食流通体制改革工作会议精神，对推进全省（区、市）粮食流通体制改革工作进行全面动员部署。

省（区、市）会议召开以后，各省级粮食部门严格按照中央的精神和省委、省政府的部署，立即组织召开全省（区、市）粮食局长会议，布置做好各项贯彻落实工作。

二是粮改实施方案的制订和出台都比较及时。

各地按照国务院[2004）17号文件和《粮食流通管理条例》要求，确定本省（区、市）深化粮食流通体制改革的实施方案和配套文件，按照省长负责制的要求，结合本地实际进行细化。

如山东省把粮改内容概括为“三放开，四建立，二调整，一锁定，一加快”。

“三放开”就是全面放开粮食收购，放开粮食价格，放开粮食市场，国有粮食企业和其他粮食经营者公平进入市场，自主经营，自负盈亏；“四建立”就是建立省、市两级粮食储备体系，建立粮食市场预警和应急机制，建立和完善粮食市场流通体系，建立粮食企业信用体系；“二调整”就是调整粮食风险基金使用方向和规模，调整粮食补贴方式；“一锁定’’就是锁定政策性库存和政策性挂帐；“一加快”就是加快国有粮食企业改革步伐。

截止九月底，天津、河北、吉林、黑龙江、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖南、广东、四川、云南、陕西、宁夏、青海等16个省（区、市）已经正式出台了深化粮食流通体制改革的指导意见；北京、山西、内蒙古、湖北等4个省（区、市）已经形成了深化粮食流通体制改革意见的送审稿或征求意见稿；新疆已经形成了直接补贴具体办法等配套材料。

三是部门之间协调配合好。

在贯彻落实国务院粮改政策措施和出台各省（区、市）粮改实施方案过程中，各有关部门相互沟通，积极协调，保证粮改顺利进行。

已经出台粮改实施方案的省（区、市），在“老人”、“老帐”、企业改革、资金供应、市场管理等方面都达成一致意见；辽宁、北京、浙江、福建、江西、海南、重庆、西藏、甘肃、新疆等10个省（区、市）正在进行部门间协调，就有关问题达成共识，为召开全省（区、市）粮食流通体制改革工作会议作准备。

由于地方政府和各有关部门高度重视，各项改革政策措施都在逐步得到落实。

主要表现在以下几个方面：

（一）落实直接补贴政策，保护农民利益。

对种粮农民直接补贴是中央确定的保护农民利益、促进粮食生产发展的重要措施，也是粮食流通体制改革的重要内容。

粮食主产省积极按照国务院[2004）17号文件要求，从粮食风险基金中安排40％用于落实对农民直接补贴资金。

据财政部统计，今年全国有29个省（区、市）共安排直接补贴资金116亿元，其中13个粮食主产省（区）安排直接补贴资金103亿元。

截止7月30日，全国已累计向农民兑现直接补贴109亿元，其中13个主产省（区）兑现直接补贴102亿元，粮食产销平衡地区除西藏外，其余8个地区也都实行了对种粮农民直接补贴。

直接补贴的具体方式，各地做法有所不同。

浙江、福建、广西等省区对种粮农民直接补贴同储备粮订单、政府订单收购挂钩；新疆直接补贴同农民向国有粮食企业交售商品粮挂钩；山东、山西等省按种粮面积补贴；安徽、江西、湖北、湖南、甘肃等省按计税面积补贴；贵州省采取直接减免农业税的办法。

（二）积极推进国有粮食企业改革，切实转换企业经营机制。

各地结合当地实际，加快国有粮食企业改革步伐，主要探索出以下几种方式：

一是以县为单位组建国有独资的粮油购销公司，负责全县国有粮食购销企业国有资产的运营，集中管理国有粮食购销企业“老人、老粮、老账”，承担政府委托的政策性粮食业务，并承担全部历史债务的清偿。

二是对中小企业采取国退民进、股份制、拍卖、兼并和转制等方式进行改造重组。

如湖南长沙、江苏江阴将原国有粮食购销企业的国有资产全部撤出，企业资产实行公开拍卖，在此基础上对原粮食购销企业实行民营股份制或股份合作制改造。

同时，成立新的县粮油购销公司，承担政策性挂帐贷款债务，从事政策性粮食储备业务和其他粮油购销业务。

三是通过改革解决历史包袱后，继续发挥国有粮食购销企业作为宏观调控载体的作用。

如山东省政府初步确定将省级储备粮从经营性企业分离出来，由省粮食局直接管理。

在此基础上，培植2个大型企业集团。

河北省计划重点培育10家大型粮食加工企业集团，10家粮食购销企业集团，10个粮食批发市场，发挥其在粮食经营和宏观调控中的作用。

河南、江西、安徽、湖北、浙江、福建、四川、广西等省区还积极发展粮食产业化经营，从提供优质粮食种子到收购、加工，向粮食生产和粮食深加工两头延伸，发挥国有粮食企业在粮食流通中的骨干作用。

四是根据粮食在市场流通中的不同功能属性，实行不同的管理体制和运行机制。

如吉林省提出，“政府储备粮”主要承担调节供求、稳定市场、应对重大自然灾害或其他突发事件的职能，经营这部分粮食的企业以国有独资为主，垂直管理、独立核算、自计盈亏、财政保底、政府调控。

“政策调控粮”是政府通过购销政策调控市场的粮食，经营这类粮食的企业实行国有独资或国有控股，作为政府实施宏观调控的重要载体，按照“国家调控企业，企业调节市场”的机制运行。

“市场粮”的购销价格完全由市场供求关系决定，经营市场粮的企业，可以采取多种所有制形式，实行自主经营、自负盈亏，按照“国家调控市场、市场引导企业”的机制运行。

（三）妥善解决企业“三老”包袱，为企业改革创造条件。

“三老”问题是捆扰企业改革和发展的难点。

各地都采取了一些特殊的措施和做法统筹安排，着力解决。

一是妥善解决好职工分流安置工作’。

对粮食购销企业职工依法解除劳动关系的补偿金，采取省级财政补贴一点、市县财政安排一点、粮食企业自筹一点的办法解决。

如湖北省政府决定从粮食风险基金中安排3亿元，帮助困难较大的地方解决好企业人员安置问题。

山西省提出，对分流人员原单位要做到：

“结清两笔帐”，即补偿金和欠发工资；“办好三个证”，即养老保险证、失业证和下岗再就业优惠证；“转好两个关系”，即档案关系和党团组织关系。

要把分流人员纳入当地社会保险和再就业规划，多方筹集资金，用于人员分流补偿，尽可能帮助下岗分流人员重新就业。

二是有计划有步骤消化“老粮”。

销售周转库存“老粮”所发生的价差亏损，按照分级负责的原则，在本级粮食风险基金中列支。

对暂不销售的“老粮”继续给予利息补贴和必要的保管费。

三是各地按照省（区）政府统一安排，积极开展老帐清理、审计工作，按国家有关规定消化。

（四）集中力量抓好粮食收购，发挥国有粮食购销企业主渠道作用。

今年粮食购销市场全面放开，国有粮食购销企业面对新的市场环境，不断创新收购方式，改进服务质量，认真做好收购工作。

一是采取广设收购网点、上门服务、预约收购等便民措施，方便农民售粮。

二是大力发展订单收购。

订单收购把农民粮食生产与企业粮食经营联系起来，正在成为各地粮食收购的主要方式。

四川省粮食系统在大力发展优质、专用粮油的同时，着力提高订单履约率，已由去年的68％提高到91％。

河南新乡延津县通过发展金冠种业、金粒麦业和新粮集团三个龙头企业，初步形成了种子原种化、种植汀单化、购销加工规模化和经营品牌化的新格局。

三是努力拓展便民业务。

各地粮食企）1L：

因地制宜开展原粮与成品粮兑换、品种串换、代农加工、代农储存等便民业务，四川省什邡市还以原有网点为基础，组建粮油物资、农资配送服务中心，既方便了农民的生产生活，又多收购了粮食，还为企业分流职工再就业找到了新的出路。

河北柏乡国家粮食储备库通过改革组建河北金粮集团，以经济纽带建立打破行政区域的粮食经营协会，以租赁方式在产区和销区建立购销网络，把小而散的购销企业联合起来。

有的购销企业还与农村经济合作组织、个体工商户等其他收购市场主体合作，实行委托代理收购，把过去的竞争对手变为自己的合作伙伴，既掌握了粮源，又维护了正常的收购秩序。

（五）充实地方粮食储备，增强地方政府调控市场的能力。

根据国务院关于“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的要求，按照布局合理、管理科学、吞吐灵活、调控有力的原则，各地抓紧健全地方粮食储备管理体系，河北、吉林、河南、山东、湖北、湖南、四川、新疆等省（区）都相应增加了地方储备规模。

同时，各地政府还提出要建立中长期粮食总量平衡预警机制，完善地方粮食安全预案。

（六）加强对粮食市场的管理，维护粮食流通秩序。

一是严格把好市场准人关。

目前，按照从事粮食收购的企业必须通过市场准人的要求，多数省份根据实际情况规定了从事粮食收购的企业在经营资金、仓储设施、经营规模、储存条件等方面应具备的条件。

二是强化对粮食批发和零售市场的管理。

四川省规定粮食批发商、成品粮加工或批发企业、连锁超市等粮食经营企业在正常情况下的库存常量为月均销售量的20％。

必要时，省政府另行制定上述企业的最高库存或最低库存量。

三是逐步建立全社会粮食流通统计制度。

目前，国家粮食局制订并经国家统计局批准的新的全社会粮食商品流通统计制度已经正式下发，各地粮食行政管理部门正在按要求尽快摸清社会粮商存粮底数。

四是四川、吉林、黑龙江、河南等省人民政府明确了粮食、工商、质检等部门在粮食市场监管方面的职责。

（七）稳定和加强粮食行政管理机构，加快转变行政管理职能。

各地积极贯彻落实国务院关于稳定和加强粮食行政管理部门机构和人员的有关规定，逐步实施依法行政，切实履行好对全社会粮食流通监管的职责。

如山东全省目前131个县级粮食管理机构中，属于行政编制的62个，事业编制的63个，企业编制的6个，省政府对此提出明确要求，要稳定和加强粮食行政体系建设，粮食行政管理机构撤消的，要尽快明确。

青岛市已将市粮食管理办公室恢复为青岛市粮食局。

山西省已决定对以前撤销粮食局的县市全面恢复粮食局。

（八）认真落实粮食省长负责制，强化各级政府在粮食工作中的责任。

各地都按照全国粮食流通体制改革工作会议精神和国务院粮改方案的要求，进一步落实粮食省长负责制。

云南省人民政府还专门制定、印发了云南省粮食行政首长负责制考核办法，要求各市州、省直各有关部门行政首长在省政府和省长的统一领导下，真正担负起本地区发展粮食生产、搞好总量平衡、落实地方储备、保证市场供应、维护市场秩序的全部责任，把粮食省长负责制分解和落实到各级行政首长和相关部门，落实到耕地面积、播种面积、粮食产量和粮食储备等硬指标上。

（九）贯彻落实（粮食流通管理条例》，实现依法管粮。

为加强对《条例》的学习和宣传，全面准确理解《条例》赋予粮食行政管理部门的职责，促进各级粮食行政部门转变职能，国家粮食局培训中心在全国范围内举行了两期学习培训班。

江苏、广东等省也开展了县级以上粮食行政管理部门有关人员参加的培训和学习。

同时，多数省已经研究出台了有关市场准入方面的办法和规章，粮食市场准入审核工作也陆续展开。

二、各地反映当前改革过程中存在的主要问题

（一）关于对种粮农民直接补贴和最低收购价问题。

从各地反映的情况看，目前多数地方没有把对农民直接补贴与鼓励农民种粮挂钩，不管农民种不种粮都给补贴，使有限的补贴资金平均分配，不利于发挥直接补贴调动农民种粮食的积极性。

对最低收购价格，一些地方政府担心如果市场粮价出现回落，在市场价格低于最低收购价时，政府指定企业入市按最低收购价敞开收购，将要承担相关价差和费用，使财政增加负担，同时也不利于发挥市场形成价格的作用，容易出现与旧体制相类似的弊端。

（二）关于企业改革减员分流资金缺口问题。

从各地反映的情况看，粮食风险基金用于农民直接补贴和政策规定的其他硬性支出后，可用于补助企业改革成本的财力有限，特别是粮食主产区改革资金存在较大缺口。

如河南省政府提出到2005年底，全省粮食购销企业职工要从2002年底的22．18万人减到7万人左右，分流富余职工15．1万人，其中今年底分流10万人，按目前测算的分流安置费用，资金缺口很大。

河北省政府要求全省国有粮食购销企业9万在职职工全部解除劳动关系，1．89万离退休人员同时转入社保，需要改革成本22．5亿元。

目前全省已筹集资金12亿元，资金缺口达10亿元。

改革成本资金来源除中央核定用于分流人员的风险基金补贴一部分外，主要依靠企业收取上岗职工保证金、变卖资产等方式自行消化。

不少企业为筹集资金，只好提高上岗人员保证金的收取标准，河南商丘市最高收到每人5万元。

目前多数粮食购销企业资不抵债，收取的职工上岗保证金还不够偿还农发行贷款，如不及时解决，将会带来严重的社会问题，影响到粮食流通体制改革大局。

（三）关于1998年6月以来新增挂帐清理问题。

初步了解，对1998年6月1日至放开粮食收购市场前国有粮食购销企业的政策性亏损挂帐，安徽、河南、广东等省已初步清理。

黑龙江、吉林、内蒙古、贵州、河北、江苏、湖南、陕西等省区正在清理。

四川省准备将挂帐清理工作下放各地市自行处理。

辽宁省政府不准备组织清理挂帐。

其余多数省份还处于方案制订阶段。

从各地清理情况看，地方政府担心今后还本付息压力，不同程度存在“甩包袱”的倾向，清理工作不够彻底，对政策性挂帐认定不足，将大量的历史财务包袱留在了企业，给企业改革、改制工作和发挥主渠道作用留下隐患。

如河南省对1998年6月以来财政应拨补贴14亿元、五个试点市2003年以来发生的政策性亏损、企业待处理损失等潜亏包袱以及地方政府挤占挪用资金等财务包袱没有列入挂帐清理范围。

目前，财政、审计等有关部门正在对挂帐性质进行认定。

据了解，河南省商丘市1998年6月以来的政策性挂帐认定的只占全部亏损的28％，相当一部分亏损留给了企业。

河北省对1998年6月1日至2004年5月31日国有粮食购销企业和军供粮油企业的政策性亏损正在清理。

基层企业反映，挂帐清理在执行中变成了对政策性挂帐的测算。

此外，还有相当部分由于各种政策性原因形成的历史包袱没有列入清理范围。

（四）关于收购资金供应问题。

今年是全面放开粮食收购的第一年，从小麦、早稻收购情况看，在当前企业“三老”问题没有妥善解决的情况下，如何处理好防范农发行金融风险与保证粮食收购资金供应的关系，支持国有粮食购销企业发挥主渠道作用，是当前粮食收购工作中的一个比较突出的问题。

粮食市场放并后，粮食企业正在转换经营机制，实行自负盈亏，农发行贷款风险加大，为防范金融风险，相应调整了信贷资金供应和管理政策，部分省（区）存在收购资金贷款不足和不及时的情况。

如陕西省反映，今年收购进度慢的一个重要原因就是因企业正在进行改革，申请贷款的难度增大。

同时，一些地方反映，由于多方面原因，农发行为控制信贷风险，不得不提高信贷门槛，要求申请商品粮收购贷款的企业必须先交纳一定比例的风险准备金，出具风险承诺。

由于多数粮食企业经营困难，筹措风险准备金的难度较大，一定程度上影响了企业入市收购和主渠道作用的发挥。

（五）关于粮食行政管理部门职能问题。

突出的是机构和人员编制问题。

有些省反映，《粮食流通管理条例》赋予了粮食行政管理部门新的职责，但许多地区的粮食行政管理部门已经被合并到有关部门，或者核定为事业编制，有的县甚至没有粮食行政管理机构，不符合行政许可法对执法主体的要求。

如湖北、海南两省，半数左右的市县粮食局为事业编制，有的县只设粮食办公室，编制仅4—5人；江西省99个县级粮食局中，有36个被核定为事业编制；重庆市40个区县级粮食局中，有17个合并到计委等部门，有8个被核定为事业编制，1个被撤消。

按照国务院赋予粮食行政管理部门加强市场监管、实行市场准入制度、承担社会粮食统计等职责，机构人员编制和任务明显不相称。

（六）其他问题。

一是粮食质检体系问题。

近年来，随着人们对粮食质量要求的提高，粮食质量监管工作开始受到重视，但目前各地进展不平衡。

如云南省目前有7个市州未建立质检站，民营粮食购销企业多无质检设备和质检人员，粮食质量监管工作难以完全到位，影响粮食质量安全。

二是赋予部分省粮食进出口权问题。

福建等省提出，在服从国内市场需要和国家宏观调控的前提下，应当赋予沿海销区省份一定的粮食进出口权，以在粮食供求发生较大变化时，灵活运用两个市场、两种资源，确保本地区的粮食安全。

三是关于退耕还林资金补助问题。

《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发[2004]34号）提出，坚持退耕还林的方针政策，国家无偿向退耕户提供粮食补助的标准不变。

从今年起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。

退耕户在比较市场粮价和现金补贴标准后，普遍要求补助粮食，但按现行中央与省包干的补贴标准，无法组织粮源。

如果按市场价组织粮源，地方财政又无力承担。

四是关于地方储备粮库、粮食物流体系和粮食批发市场建设问题。

这是粮食宏观调控体系的重要组成部分。

地方要求在充分利用地方和社会资源的同时，国家要给予相应的扶持。

同时，在粮食社会统计和信息收集、发布等方面，也应给予相应的资金支持。

三、各地粮食部门提出的政策建议

（一）继续完善对种粮农民直接补贴办法。

对种粮农民实行直接补贴，有利于保护种粮农民利益，调动农民种粮积极性，保证国家粮食安全。

根据各地落实直接补贴政策的实际和存在的问题，建议：

一是现行直接补贴政策继续稳定实行1年。

这有利于保持政策的严肃性和稳定性，减少财政开支，节约行政成本，也有利于与地方出台的补贴标准实施年限相衔接。

二是补贴应把有限的粮食风险基金用在刀刃上，不搞“普惠制”。

补贴对象应当为粮食主产区的种粮农民。

粮食产销平衡区和主销区直接补贴要向种粮大户倾斜。

三是继续探索新的补贴方式。

在继续降低和减免农业税的同时，按照能够补偿粮食生产成本并使种粮农民获得适当收益，有利于调动农民种粮积极性、促进粮食生产的原则，研究如何把直接补贴与最低收购价政策结合起来，通过政府粮食订单收购、储备粮订单收购，将直接补贴与种粮农民出售的商品粮数量挂钩。

通过经济手段和机制创新，使农民生产粮食与国家粮食需要相对接，以提高直接补贴调动农民种粮积极性的效果，并且有利于国家掌握粮源。

（二）妥善解决国有粮食购销企业历史包袱，加快国有粮食购销企业改革。

按照国家有关文件精神，地方政府和财政等部门要积极支持和帮助国有粮食购销企业解决历史包袱，为进一步深化企业改革、发挥主渠道作用创造条件。

一是老帐要尽快审计，分清责任后，政策性挂帐尽快划到县级粮食行政管理部门，以解除企业历史包袱。

二是妥善安排好分流人员。

地方政府要将分流人员统一纳入到当地社会保障体系和再就业规划，依法解除劳动关系等所需资金，应当按要求由省级人民政府统筹考虑，采取多渠道解决。

对产粮大省，国家应进一步给予政策倾斜。

粮食主产省粮食风险基金不足、安排专项资金有困难的，可以允许从农发行借款，以后利用粮食风险基金归还。

粮食产销平衡地区可比照主产区的办法，允许向中央财政借款。

三是国有粮食购销企业要加快企业改组、改制步伐，切实转换经营机制，利用各种有效的社会资源，增加就业岗位。

（三）农发行要积极支持粮食企业入市收购，为国有粮食企业更好地发挥主渠道作用创造条件。

在放开粮食收购市场条件下，农发行应充分发挥政策性银行的职能，及时发放粮食收购资金贷款，支持国有粮食购销企业入市收购，掌握充足粮源，发挥收购主渠道作用。

要进一步完善收购贷款管理方式，提高金融服务质量，在保证贷款资金安全的前提下，按照粮食市场价格对国有粮食购销企业提供收购资金。

在落实中、晚籼稻和粳稻最低收购价政策过程中，农发行应保证收购资金贷款及时足额发放。

（四）加强和充实县级粮食行政管理机构和人员。

建议按照国务院[2004）17号文件和《粮食流通管理条例》要求，恢复和加强县级粮食行政管理部门机构和人员。

没有相应机构和人员的，应明确由相应的行政管理机构承担粮食行政管理的职责，满足新形势下粮食行政管理对象扩大和管理职能增加的要求，以利于加强粮食宏观调控和粮食市场监管。

同时，对粮食质检体系建设给予必要的人员和资金支持。

此外，对于各地提出的今年粮改政策虽好，但贯彻落实难度大的问题，有的地方提出，希望国务院组织有关部门对各地粮改进行更为有力的指导和督促。