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政府、市场和公民社会是构成现代国家治理的三大要素，财政审计作为国家治理的重要组成部分，与治理的三大要素紧密相连，是“决策、执行、监督”体系的重要环节，是维护国家健康的“免疫系统”。

随着社会主义市场经济的不断发展，我国财政体系不断打破固有模式实现创新和完善，相应要求有与之相协调的财政审计体系。

虽然在财经法律法规的制定、财政管理行为的规范、财政收支平衡等方面财政审计发挥了不可替代的突出作用，但是，目前财政审计仍存在审计层次不高、推行力度不够、审计资源分散等“瓶颈”问题，需要我们通过重构财政审计体系，实现适应国家治理的体制改革来解决。

关键词：

财政审计现代国家治理改革

II

目录

一、当前我国财政审计存在的主要问题………………………………………1

（一）行政模式的审计体制致使财政审计的独立性较差……………………1

（二）财政审计未实现横纵向内容的全面覆盖………………………………1

（三）缺乏财政审计的指标和评价体系………………………………………1

（四）审计人员的素质与形势发展要求还不完全相适应……………………2

二、符合现代国家治理要求的财政审计改革原则与体系设计……2

（一）财政审计的基本原则与改革方向…………………………………………2

（二）财政审计的体系重构………………………………………………………3

（三）推进财政审计改革需要注意的几个问题…………………………………3

三、进一步改进和完善财政审计工作的对策建议………………………4

（一）对现有的财政审计体制进行改革………………………………………4

（二）促进财政审计的横纵向发展……………………………………………4

（三）重视财政的绩效审计……………………………………………………4

（四）促进财政审计技术发展和人才培养………………………………………5

四、结论………………………………………………………………5

参考文献…………………………………………………‥…………6

一、当前我国财政审计存在的主要问题

（一）行政模式的审计体制致使财政审计的独立性较差

我国的审计体制是在计划经济时期建立的,由于受到当时经济条件的制约和传统体制观念的影响，在经济关系的处理上存在问题,突出的表现就是审计的独立性不够。

我国目前的财政审计体制处于行政模式，主要是指审计机关对政府负责，受到政府活动的影响。

这种审计体制下，国务院是最高权力机关的执行机关，审计署在国务院的管辖和领导范围内，地方各级审计机关对本级人民政府及其上一级审计机关汇报工作，这种政府拥有财政资金的支配权和监督权的工作模式会使权力过度集中，并往往伴随着透明度的缺乏,容易产生权钱交易等腐败行为,无法有效地保障审计机关的独立性,从而使得审计监督不利,难以作到客观公正。

我国目前“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前须经本级政府审阅，披露问题实质上是政府的自我检查，故问题披露的深度和解决问题的力度都要大打折扣。

这样在预算和收支的真实性、合法性审计上未能全面深入，审计机关就更难去评价政府在预算和公共开支上的效益问题。

同时，当审计涉及到与政府行为和政府官员有关的领域就更加难以深究，即使发现存在的问题也由于受到上级管制而不能有效披露，使得审计行为本身丧失了其存在价值意义。

（二）财政审计未实现横纵向内容的全面覆盖

首先，财政审计的横向范围不够宽，部分财政资金处于审计的盲区。

公共财政的整体性要求财政审计把所有政府性资金全部纳入审计视野，但目前仍较多地偏重于预算执行审计，即只涵盖了一般预算、部分政府基金预算等，对于转移支付审计和地方财政收支审计的重视还不够，特别是对于政府性非税收入、国有资本经营预算、社会保障预算和地方政府债务等预算外财政资金的收支管理关注较少，从而使这些与国计民生密切相关的财政资金游离于审计监督之外。

其次，审计的纵向链条不够长，存在“中间重而两头轻”的问题。

财政资金管理的流程包括筹集、分配、拨付、管理、使用以及绩效评价等各个纵向环节。

但目前，受审计资源和观念手段的制约，我国各级财政审计的链条均较短，难以完全深入到财政资金运行的每一环节。

目前财政审计对预算管理的审计监督中，也往往只审计预算的执行这一中间环节，对预算编制和决算审签这一头一尾两个环节的重视度不够。

对于重大项目、重要项目和重点工程的支出需求缺乏中长期考虑，在预算编制的过程中由于政府不能及时把握市场需求，极易出现资金运用无效率和无端浪费的情况，同时预算编制改革不能与财政制度改革同步，出现了大框架和小细节不同步的现象。

此外事后执行效果并未得到重视，决算审签没有纳入规范轨道，致使项目负责人对于项目缺乏全局性认知，从而不能从源头上保障项目工程的实施效率。

（三）缺乏财政审计的指标和评价体系

我国最高政府审计机关审计署自1989年起开始着手指定我国政府审计准则，同时中国注册会计师协会自1994年起也开始逐步完善和制定独立审计准则，应当说经过二十几年的发展，财政审计的准则体系已初步建立。

但这些文件主要针对财务审计而没有一个专门的规范或规定来规定政府绩效审计。

虽然在许多规范中也有“对效益进行审计监督”等字句，但却没有具体的条文内容。

西方大多数国家都制定有绩效审计标准，如美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准建立了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。

提高公共资金使用效益，是财政审计的一个重要目标。

我国目前对公共资金使用情况的审计主要侧重真实性和合法性审查，在效益审计的角度仅仅停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上，在揭示决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度。

真正完整的财政审计指标和评价体系应当涵盖了实际财务和内在效率的总体评价，而不能只做账面文章，仅追求数据上的平整与合理。

（四）审计人员的素质与形势发展要求还不完全相适应

财政审计除了包括账面内的审计，还涉及许多账外业务内容，工作量大，就我国来说我们的审计力量严重不足，审计人员也受自身素质和知识结构的局限不能对每个行业、每个部门甚至每项业务都精通，因而不可避免地出现“审计缺位”现象。

目前财政审计人员大多是财会专业毕业，相对缺乏计算机方面知识，而在现代审计对象信息化建设的过程中越来越多的引入了审计软件，并努力在税收、社保、农业等财政审计领域开发出通用的审计软件，对技术的缺乏影响了财政审计的工作效率和成果提升。

另外，目前我国政府的聘任机制还不够灵活，聘请专家需要额外申请预算经费，程序烦琐，大大影响了人才的引进和技术的传播。

二、符合现代国家治理要求的财政审计改革原则与体系设计

（一）财政审计的基本原则与改革方向

“财政是庶政之母”，国家财政是政府为民施政，实现国家善治良政的物质基础和财力保证，国家治理视角下的财政更体现了“以政控财，以财行政”基本关系。

符合国家治理要求的财政审计首先应是保障国家财政政策及其管理体制有效运行的监督者，以维护国家财政安全和可持续为首要任务，然后才是具体财政活动的监督者。

财政审计首先应当整体把握国家财政与国家治理的重要联系，形成与市场经济和公民社会相适应的、财权与事权相匹配的社会主义公共财政体制，涵盖政府所有收支的完整统一、有机衔接的政府预算体系，以及级次适当、规模适度的转移支付制度，同时构建与国家中长期发展战略与阶段性宏观调控需要相适应的财政政策体系。

现代国家治理下的国家公共财政本质上是民生财政、法治财政，财政审计要始终把促进国家财政体制在公平正义、规范透明、安全高效和可持续发展的要求下运行作为重要的改革方向。

其次是促进建设法治政府、责任政府、效能政府和透明政府，加强财政科学化、精细化管理。

推动完善政府预算编制、审查、执行、调整和审计、绩效评估制度，增强政府预算的完整性；

完善国库集中收付、政府采购、政府预算公开、绩效预算和政府会计报告制度等财政管理基础改革，夯实政府理财基础；

积极开展政府及其财税部门领导人经济责任审计，完善定责、履责、评责、问责制度，提高政府理财绩效。

（二）财政审计的体系重构

符合现代国家治理要求财政审计体系重构的实现路径，应结合经济社会改革发展的实际，从以下几个切入点和突破口下手。

一是从理顺政府、企业和个人的分配关系入手，合理确定公共财政保障的范围和内容，科学确定国家财政的收支规模和结构，促进收入分配制度改革。

财政审计要促进国家财政改变以往大包大揽、缺位、越位、错位等现象，科学确定国民收入初次分配和再分配的比例关系，合理确定公共财政的收支范围，促进国家财政安全、可持续发展。

二是从保障和改善民生，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设入手，促进加快财税体制改革，完善分税制和转移支付制度。

财政审计要坚持公共财政的“民生”属性，努力实现财政的公平正义；

要坚持分税制改革的基本方向，加快政府职能转变，正确处理分税制和转移支付制度的关系；

要在合理划分各级政府的事权和支出责任的基础上，规范政府间财政收支关系；

要促进国家财政根据不同功能区确定优先和重点发展项目，并实现国家整体经济社会发展的贡献程度最高的目标。

三是从政府预算法治化、民主化、绩效化入手，促进建设健康的国家财政。

财政审计应以完善政府预算政策制定、编制、审查、执行和监督为主线，以增强政府预算执行效果为目标，加强施政政策和预算政策的衔接；

将所有政府收支纳入政府预算，完善政府预算体系，细化预算编制内容，规范预算审查程序和审查深度，提高预算编制和审查过程的公众参与度和透明度；

同时有效约束政府预算编制和执行中的部门自由裁量权，优化财政支出结构，保障重点，压缩一般，提高国家财政资金的使用效益。

（三）推进财政审计改革需要注意的几个问题

积极推进财政审计改革不仅需要结合现代国家治理的要求，而且应当符合国家经济发展的阶段性要求，适应我国社会主义市场经济的前进方向。

应当说，我国的财政审计是不断调整和完善的，但在以下几个方面仍要倾注更多的努力。

首先应当积极推进财政审计的一体化。

财政审计一体化是审计机关在现有的财政审计对象、审计人员配备、审计装备条件下，对审计资源进行合理调配和整合，对财政性资金从筹集、分配、管理到使用的全过程进行监控，在合规性审计的基础上对财政资金的支出结构和使用效益予以关注。

近年来，随着我国财政收入的不断增加，政府性资金的数额也随之增长，政府在公共财政建立过程中，仅关注预算内资金已远远不能适应发展的需要，财政审计视野必须涵盖包括预算内外的所有政府性资金。

以全部政府性资金为主线，推进财政审计横向政府的各类基金、土地出让金、政府负债拓展，纵向向专项资金的使用绩效、政府举债的基本建设项目、国有企业资产的保值增值延伸。

其次应当重视财政预算和财政审计改革的同步性，通过财政审计发现财政预算存在的问题，完善整个预算链条。

目前，财政预算仍然不够细化，使得各级预算监督存在困难；

财政预算的透明度和刚性也不够，调整预算的弹性较大；

财政支出的结构调整仍然有很多工作要做。

另外对财政资金的使用效益缺乏科学的评价体系，对财政的监督仍然比较薄弱，今后审计部门要围绕以上问题进行重点专项审计，切实细化部门预算，提高预算执行的严肃性，增强预算分配和执行的透明度；

要加大部门预算执行责任，实行必要的问责制和项目预算绩效评价制度，规范资金分配权，强化预算约束，提高预算执行效果。

再次要进行财务收支审计与财政绩效审计的相互结合。

财政审计是开展绩效审计的重要领域，开展绩效审计也是财政审计的方向。

在财务收支审计的基础上，应当更加关注政府性资金分配使用中的不合理浪费，不断加大绩效审计的份量，对财政目标的实现程度进行评价，以促进财政资金管理水平和使用效益为目的，逐步探索财政绩效审计的方法和途径。

这样可以促使各级政府更加重视工作的质量而不仅仅追求数量，从而更好的推进财政资金运用的效率，实现既定的经济目标。

三、进一步改进和完善财政审计工作的对策建议

（一）对现有的财政审计体制进行改革

在现行审计体制下，财政审计工作遇到的难以回避的体制问题，一直困扰着各级审计机关和审计人员。

为了理顺审计体制，改革应该做好以下几个方面：

第一，地方审计部门与政府行政机构完全剥离，由审计署垂直领导，其领导任免由上级审计机关决定，这是保证审计独立性的唯一有效手段；

第二，在“同级审”和“上审下”的过程中必然存在上下级之间的责任制约问题，要强化对各级的监督管理，防止滥用职权现象导致审计效率的降低；

第三，在赋予审计署扩大的职权事权的同时，在财政预算和资金拨付上要独立出增补部分，防止财权限制事权的现象发生。

理顺财政审计上下级之间以及和政府关系的同时，还要明确审计范围。

应当将主要力量放在公共财政、国家立法机关批准的支出项目、相关金融行业和领导干部任期经济责任的审计上，重点对国家财政资金管理使用情况进行绩效评价和审计监督，通过审计这种行走于法律体系并灵活于法律的方式规范国家的经济运行。

在人员职责范围方面，要明确驻地方特派员办事处职权范围，进一步明确审计监督的属地原则，凡列入审计署审计管辖范围内的地方审计事项应主要由驻地方特派员办事处承担，而审计署则主要审计与中央部委以及统一组织有关的行业审计和专项审计。

（二）促进财政审计的横纵向发展

　首先，做到财政审计领域范围的横向拓展，把全部政府性资金纳入财政审计范畴。

财政审计应包含一般预算收支、预算外资金和各种政府性基金、债务和投资、国有资产的运行及其他财政财务收支；

既要关注预算内的资金运行，也要关注尚未纳入预算管理的其他财政性资金。

其次，做到审计链条的纵向延伸，对预算审计必须与预算编制、预算执行及执行效果相结合，对财政资金的筹集、分配、管理、使用实行全过程审计。

要改变过去侧重于时点静态和阶段性事后监督的做法，紧跟财政资金走向，推行全程式预算跟踪，将预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算和绩效全面纳入审计监督范围，对重点建设项目和重点专项资金开展跟踪审计。

（三）重视财政的绩效审计

从绩效审计的概念看，绩效审计主要是检查资金和资源利用的经济性、效率性和效果性。

绩效审计的目的是促进节约成本、提高效益。

检查财政财务收支的真实、合法与效益是审计最基本的目标和要求，三者是有机的统一体。

绩效审计必须围绕三要素经济性、效率性和效果性进行。

经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本；

效率性是指一定的投入所能得到的最大产出,或一定的产出所需的最少投入；

效果性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。

在现代财政理念中，提高财政支出的使用效益是财政支出的核心问题，财政绩效审计则是确保公共财富实现其效益最大化的有力保证。

开展财政审计绩效评价工作，对资金使用实施“跟踪问效”，可以明确用款单位的职责，验证和考核预算分配目标完成情况，有利于提高资金的使用效益和提高资金分配的科学性。

中共中央在十六大报告里把对于“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”作为“加强对权力的制约和监督”的一项重要措施提出来，从这个意义上讲,绩效审计的实施是民主政治建设的一个进步。

绩效审计让财政支出透明化，促使政府认真对待公民赋予自己的权力，使公民财富实现最有效充分的利用。

（四）促进财政审计技术发展和人才培养

随着“金财”、“金税”等计算机软件应用于财税部门，纸质账簿、报表又不易保管存放，使用电子数据代替纸质文本将成为可能，这就给审计工作提出了严峻的挑战。

财政审计作为预算管理的一个重要环节，更需要在技术水平上与时俱进。

审计机关应以“金审”工程为契机，切实加快财政审计软件的开发与应用工作，在当前会计信息失真严重的情况下,实现手工审计与计算机审计相结合，不仅能避免人工程序上滋生的财政腐败问题，还能大大提高审计效率，节约人力成本。

财政审计对于政策理论水平和研究分析能力的要求较高，因此，能否做好财政审计关键还在人。

审计署应实行骨干人才培养机制，从财政审计部门筛选出一批专家、能手构成稳定的人才库，经常性开展研究探讨；

同时不定期邀请财政部、发改委及高等院校的专家对人才进行培训辅导，并重视专项审计人才的精细培养；

最后在人才库中抽调人员对各地方审计机关进行指导，推动财政审计队伍整体素质的提升。

四、结论

参考文献:

1戴维·

奥斯本、特德·

盖布勒，《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》[M]，上海译文出版社,1996

2马骏、任剑涛，《美国进步时代的政府改革对中国的启示》[J]，国际学术动态，2009（6）

3楼继伟，《建立绩效预算体系夯实基础》[N]，《中国财经报》，2004（6）

4王金秀，《我国教育财政支出结构分析及政策调整》[J]，改革与战略，2008

（1）

5上海财经大学公共政策研究中心，《2010中国财政发展报告》[M]，上海财经大学出版社,2010

6李洁雯，《财政资金绩效评价制度存在的问题及建议一以教育支出绩效评价为例》[J]，管理论坛，2010

（2）

7吕春建、汪兴权等，《财政基础教育支出绩效评价研究》[N],财政部财政科学研究所报告，2004

8贾康，孙洁，《平衡计分卡（表）方法在财政支出绩效评价中的应用设计初探》[J]，山东经济，2010

9沈培，张吉凯，《公共卫生项目成本—效益分析中的社会贴现率研究》[J]，中国卫生经济，2010（6）

10康玉珠、柏檀，《美国高等教育绩效评估机制及启示》[J]，国际经贸，2007（23）

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