第四章管理体制.ppt

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第四章公务员管理体制,第一节公务员管理体制概述,一、公务员管理体制的概念,

（一）何谓“体制”？

所谓体制，是“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度。

”它的外在形式表现为一个组织系统。

由概念容易得知，“机构设置”和“权限划分”是体制的两个关键要素。

（二）何谓“公务员管理体制”？

所谓“公务员管理体制”，是指公务员管理权力的划分和配置，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。

公务员管理体制是公务员制度运行的重要载体。

它是公务员管理系统内部各要素、各部门以及各层级之间关系的制度化表现。

就公务员管理机构与政府行政机关的关系而言，公务员管理体制的原始设计主要有三种类型：

（公务员管理机构独立于行政系统之外）,（管理机构附属于政府行政系统之内）,（前两种方式的结合）,二、西方国家的公务员管理体制,1.部外制。

以早期的美、日为代表。

在政府行政组织外，设置独立的人事机构，统掌人事大权。

这种人事机构不仅独立行使公务员的考试权，负责录用选拔人才，还同时掌管公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各项事宜。

设置部外制人事行政机构的目的，是求得公平地处理人事行政事宜。

以美国为例，它于1883年设置文官委员会，它是公务员管理的全权机构，设置在行政系统之外，其负责人由国会通过，总统无权罢免。

文官委员会按功能分设了三个下属机构，分别为：

人事管理局，负责决策工作；联邦劳动关系局，负责协调工作；功绩制保护委员会，负责裁决工作。

部外制公务员管理体制的最大特点是用人与治事相制约。

优点可以避免党派竞争的影响和行政长官的干涉（有效防止“任人唯亲”）；因公务员管理机构的地位超然，故能独立、公平地行使职权；有利于集中力量来对人事行政工作进行全面规划和深入研究。

缺点难以了解各部门的实际运作情况，不利于措施的拟定；难以得到各部门及其首长的支持，降低了人事行政的效能；剥离了行政首长的人事权，不利于推行行政首长负责制。

2.部内制。

以法、德为代表。

是指公务员的管理机构设在政府及政府部门之内的一种管理系统。

具体地说，在政府各部门内部设立的人事管理机构，掌管本部门内部公务员的考试、录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。

在政府中又设有专门的公务员管理机构，负责制定政策和法规，监督、协调各部的人事工作，对人事问题提出一般的原则性意见，而不掌管人事管理中的各项实际工作。

这种体制又称为大陆制管理体制、非独立制管理体制。

以法国为例，整个公务员管理机构都处于行政系统之内，作为内阁的组成部分。

国家公务员管理总局，负责决策工作；国家最高公务员委员会，负责协调工作；行政法院，负责裁决工作。

后来将国家最高公务员委员会分设为两个部分：

一个是行政对等委员会，专门负责行政类公职人员的管理工作；另一个技术对等委员会，专门负责专业技术类公职人员的管理工作。

部内制公务员管理机构的最大特点是用人与治事相统一。

优点可以避免职权矛盾；可以科学配置“人”和“事”；管理措施具有针对性；有利于行政一体化，便于行政首长负责制的推行。

缺点行政首长权力过大，难以避免“任人唯亲”；难以统筹规划公务员的人事管理工作。

毫无疑问，公务员管理的许多环节，必须整体规划、统筹安排。

3.折中制。

以英国为代表。

是相对部外制管理体制和部内制管理体制而言的。

具体来说，这种管理体制，是既在行政组织系统内部设立有关人事管理机构，又在行政组织之外设置独立的人事管理机构，专门掌管公务员的考试录用，保证公正地按照考试成绩选择最优秀的人才，防止不合格者进入公务员队伍，以提高公务员队伍的素质。

至于被选择录用以后在职的各项管理工作，由政府内部人事管理部门负责。

因此，从结构上说，这是一种中央统一和部门分散相结合的综合性管理体制。

从管理内容上说，即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理。

折中制的特点：

考试录用权由具有独立地位的全国文官委员会总揽，而任职以后的各项管理工作由政府各部门自行管理。

以英国为例，它的文官管理机构部分设置在行政系统之内，部分设置在行政系统之外。

文官委员会属于行政系统之外，负责对公务员的考录进行管理；编制及机关组织署属于财政部，在行政系统之内，负责除公务员考录以外的管理工作。

所以，英国人事管理机构的一个传统特点是，财政部是公务员的最高综合性管理机构，各项人事决策命令需财政部长签署颁布。

总的来说，折中制管理机构是一种过渡性管理机构，就国家公务员管理机构的发展趋势而言，它是由部外制向部内制过渡的中间形态。

实行折中制管理体制的国家有1968年以前的英国、现今的美国和日本。

第一次世界大战提供了契机，使这种传统格局定型下来。

当时机关人事管理混乱，随意扩大编制、增加工资，致使财政失控。

财政部授权对此进行调查，并着手进行改革。

改革的结果是，由财政部掌握各部编制和待遇的最后决定权，从而确立了英国财政部作为中央公务员管理机构的制度。

英国公务员管理的具体执行机构，是政府各部门内设立的人事机构。

这些人事机构在部门行政首长的领导下，具体地负责人事行政事务。

美国的折中制管理体制,1978年，卡特政府开始实行行政改革，改革的重要内容之一就是将传统的“部外制”改革为“折中制”。

因此，自1979年1月起，撤销了公务员委员会，另设立了三个主要人事机构，即人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局。

除此之外，还相应设立了平等就业委员会、政府审计局、管理和预算局以及各机构的人事监督管理处等机构。

其中，人事管理总署与功绩制保护委员会为人事行政机构的主体。

折中制公务员管理体制,优点可以避免职权相互矛盾。

能独立、公平行使职权，保证用人公平。

缺点割裂了公务员管理事务的统一性；在机构设置上容易造成职能重叠。

三、西方国家公务员管理体制的发展趋势,从统一走向分散人事管理职权正逐渐分解，加强宏观指导，权力下放和分散。

三类体制渐趋融合如美国后来演变为将人事管理放入部内，而其它两个下属机构仍独立于部外。

两类机构相辅相成,职能管理机构,辅助与保障性机构,权益保障机构,协调仲裁机构,公务员培训机构,协调机构,仲裁机构,财政部,公务员委员会,英国公务员管理机构的设置,公务员管理体制的差别最直接体现在公务员管理机构的设置、结构、职能、权利以及在该国的法律地位等方面。

四、公务员管理机构及其职能,1、公务员管理机构:

指根据公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。

意义：

1、公务员管理机构的设置使公务员制度的推行有了组织依托。

2、公务员管理机构的完善还可以尽量减少贪污腐败的发生。

决策职能,执行职能,协调职能,监督、仲裁职能,2、公务员管理机构的职能,公务员管理机构的职能,

（1）决策职能：

主要表现为制定具体规则和解释人事法规等。

（2）执行职能：

是指公务员管理的相关法律、法规和政策的具体实施。

（3）监督、仲裁职能：

包括监督公务员法规的执行情况，纠正法规执行过程中的偏差，警戒违反法规的行为，实施处分或提请有关部门予以惩处。

（4）协调职能,公务员管理机构的职能,公务员管理机构是以推行公务员制度为目标，依法对公务员的录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休等事务进行综合管理的组织。

也就是对公务员从“进口”到“出口”各个环节进行制度化管理。

对公务员的这些管理是连贯的、系统的，公务员管理机构的职能具有系统性和完整性。

3、公务员管理机构的发展趋势,

（1）对公务员管理机构的高度重视。

（2）注重协调功能和协调机构的建设。

（3）公务员管理机构设置越来越科学化、合理化，越来越注重功能分工和配套建设。

第二节我国公务员管理体制,一、中国公务员管理体制的演变二、我国公务员管理体制的现状三、我国公务员管理机构的职能四、我国公务员管理体制改革的思考,一、中国公务员管理体制的演变,1.政务院人事局（1949年10月-1950年11月）；2.中央人事部（1950年11月-1954年9月）；3.国务院人事局（1954年9月-1959年7月）；4.内务部政府机关人事局（1959年7月-1969年12月）；5.文革期间内务部撤销，有关人事行政方面的事务移交中共中央组织部办理；6.民政部政府机关人事局（1978年3月-1980年7月）；7.国家人事局（1980年7月-1982年5月）；8.劳动人事部（1982年5月-1988年4月）；9.国家人事部（1988年4月-2008年）。

10.人力资源和社会保障部（2008年-）,我国公务员管理体制的雏形是在革命战争年代形成的。

新中国成立之初，在坚持党管干部的原则下，我国政府系统中一直设有人事管理机构，如政务院人事局、内务部干部司、政法委人事局和文教委人事处等人事管理机构。

显然，这些人事管理机构的设置是条块分割的，其职能也仅仅是协助中共中央组织部管理干部。

1950年11月，中共中央决定将这几个部门合并，成立中央人民政府人事部。

1954年，中共中央决定逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的干部分部分级管理体制。

1954年11月，中央人民政府人事部被撤销，缩编为国务院人事局。

1959年7月，国务院人事局也被撤销，仅仅在内务部设政府机关人事局，管理原国务院人事局的业务。

因此，这一时期总的情况是：

中央政府人事管理机构变动频繁，规格较低；忽视政府人事工作的特殊性、重要性和相对独立性；人事管理机构的功能不健全、内设机构单薄、管理力量不足。

然而，政府人事部门与党的组织部门的相互关系和权限划分却基本没有很大的变化。

“文化大革命”时期，从中央到地方的各级人事管理机构全部被撤销。

1969年12月，中共中央将原来各部政府机关人事局的全部业务转由中共中央的组织部办理。

1972年以后，各地开始陆续恢复人事管理机构。

“文化大革命”结束后，1978年3月，国务院批准成立民政部机关人事局。

1980年7月，为加强政府机关人事管理工作，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业安置工作小组办公室合并，成立国家人事局。

并在其后的1982年政府机构改革中，将其与国家劳动总局、国务院科技干部局、国家编委合并，成立了劳动人事部。

1988年，劳动人事部被分为劳动部和人事部，国家人事部属于国务院的组成部门，是中央政府管理国家人事和机构编制的职能部门，也是我国公务员管理的主要机构。

随后，各级地方政府相应地充实或建立了各自的人事机构，从而为初步形成自上而下的公务员管理机构体系奠定了坚实的基础。

1998年机构改革后，在职能调整的基础上，明确了国家人事部的职能是综合管理国家公务员。

2008年3月，在大部制改革的浪潮中，人事部和劳动与社会保障部合并，成立了人力资源和社会保障部，并组建了国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。

从这些变动中，可以看出，政府人事机构缺乏独立性和权威性，这实质上反映了政府人事机构在国家管理系统中地位的低下和不稳定。

公务员管理体制的演变可以通过政府人事部门的演变窥见一斑。

政府人事部门变更情况一览表,注：

1988年3月成立的人事部存在历史最长，整整20年。

这是推行公务员制度的20年。

2008年成立的国家公务员局，地位是部委管理的国家局。

1978,1980,1982,1998,我国公务员管理体制的历史发展,国家人事局,劳动人事部,国家人事部,民政部机关人事局,劳动部和人事部,1988,2008,人力资源和社会保障部,二、我国公务员管理体制的现状,就目前而言，我国公务员管理机构的设置模式为：

在各级政府设综合管理机构在政府各个部门设置执行机构,从纵向来看，我国的公务员管理机构可以分为两类，一类是中央人民政府设立的公务员管理机构，一类是地方人民政府设立的公务员管理机构，即县级以上地方各级人民政府的人事部门。

从横向来看，我国的公务员管理机构也可以分为两类，一类是各级人民政府设立的综合性的公务员管理机构，即各级人民政府的人事部门；一类是各级人民政府的各工作部门设立的执行性的公务员管理机构，即其内设的人事司（局）、处、科等。

即在各级政府设综合管理机构，在政府各个部门设置执行机构。

我国公务员管理体制的现状,1、中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作，县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。

上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。

各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。

2、设在政府各机构内部的人事部门，是公务员管理的执行机构。

但有些部门的人事机构不单独设置，而是与别的职能机构合署办公。

3、中央和上级政府人事机构决策、协调的职能较强，下级政府人事机构的执行性较强。

上级人民政府设立的公务员管理机构与下级人民政府设立的公务员管理机构之间，以及各级人民政府设立的公务员管理机构与其各部门内设的公务员管理机构之间，均是一种业务指导和监督关系。

我国公务员管理体制的特点,1、部内制2、党管干部3、统一管理和分级管理相结合,三、公务员管理机构的职能,公务员管理机构的职能，是公务员管理机构所负担的任务和所起作用的规定。

1.综合管理机构综合管理机构指从中央到地方各级政府中设立的、具有多种管理功能，管理职权不限于本级部门，管理对象主要是事务而非公务员个人，管理权限具有宏观性、间接性特征的公务员管理机构。

它的主要职能是：

（1）制定公务员管理规范；

（2）对同级政府各部门的人事机构和下级人事部门进行业务指导；（3）对某些管理事务进行跨部门地区的组织协调；（4）根据管理权限的划分，行使审核、审批权；（5）对公务员管理工作实施监督。

三、公务员管理机构的职能,2.部门管理机构。

公务员管理的部门管理机构是各部门内部的人事机构。

部门管理机构，受本部门行政首长的领导，对其负责，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督，在本部门执行公务员管理的职责。

主要职权有：

（1）录用权；

（2）考核权；（3）奖惩权；（4）升降权；（5）任免权；（6）辞退权；（7）制定规范权（8）人事纠纷裁定权（9）其它人事决定权。

国家公务员局,在北京市东城区和平里中街7号原人事部大楼向东约200米，矗立着一座13层大楼，这就是新组建的人力资源和社会保障部的东办公区，新成立的国家公务员局便在其中。

组建国家公务员局，是在探索实行大部门体制、加快转变政府职能、深化行政管理体制改革的大背景下，为更好地推行依法治国方略和实施人才强国战略而采取的重要举措。

国家公务员局的职责,内设机构综合司、职位管理司、考试录用司、考核奖励司、培训与监督司。

五个副司级部门承担七大职责。

（1）会同有关部门起草公务员分类、录用、考核、奖惩、任用、培训、辞退等方面的法律法规草案，拟订事业单位工作人员参照公务员法管理办法和聘任制公务员管理办法，并组织实施和监督检查。

（2）拟订公务员行为规范、职业道德建设和能力建设政策，拟订公务员职位分类标准和管理办法，依法对公务员实施监督，负责公务员信息统计管理工作。

（3）完善公务员考试录用制度，负责组织中央国家机关公务员、参照公务员法管理单位工作人员的考试录用工作。

（4）完善公务员考核制度，拟订公务员培训规划、计划和标准，负责组织中央国家机关公务员培训工作。

（5）完善公务员申诉控告制度和聘任制公务员人事争议仲裁制度，保障公务员合法权益。

（6）会同有关部门拟订国家荣誉制度、政府奖励制度草案，审核以国家名义奖励的人选，指导和协调政府奖励工作，审核以国务院名义实施的奖励活动。

（7）承办国务院及人力资源和社会保障部交办的其他事项。

四、我国公务员管理体制改革的思考,适应人事行政的需要，加强公务员管理体制的改革,完善人事行政的权限，实现公务员管理机构的系统化,加强人事行政机构的改革，实现公务员管理机构的职能分化,划清职能权限,合理分布职能,1公务员管理机构的涵义及立法意义是什么？

2公务员管理机构的职能和组织形式？

3试述部外制、部内制和折衷制管理体制的特点。

4简述我国公务员管理机构的设置及其职能。

复习思考题,我国公务员管理机构吸取了部内制与折中制的长处，在机关内设置两种类型的管理机构，即在各级党委和各级政府设置组织部门和人事部门以及在各工作部门设置组织机构和人事机构。

公务员范围扩大后，公务员的主管机关和原来有所不同。

从中央来讲，公务员的主管部门主要是中共中央组织部、国家人事部两部门，在各自的职责权限范围内负责全国公务员的综合管理工作。

中共中央组织部是党中央在党的组织工作方面的助手和参谋。

在公务员的综合管理方面，负责草拟有关重要的文件和法规；考察、配备和调整省级领导班子，挑选和提拔党的干部；负责考察国务院直属局和部委管理的国家局级领导班子，提出调整、配备的意见和建议；按照干部“四化”的方针，积极培养、选拔优秀中青年干部。