城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点.docx

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城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点

关于印发《关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知

（国土资发〔2005〕207号）

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和衡宇治理局、衡宇土地资源治理局）：

    为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（以下简称《规范意见》）。

现予印发，请遵照执行。

    已经申请开展试点工作的天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市），应尽快按照《规范意见》的要求，严格筛选试点项目区，认真编制试点工作总体方案，年底前报部批准。

二○○五年十月十一日      

关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见

为了贯彻党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的精神，落实《国务院关于深化改革严格土地治理的决定》（国发〔2004〕28号）关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，切实做好试点工作，扎实推动农村建设用地整理，增进节约集约用地和城乡统筹进展，依照《中华人民共和国土地治理法》及相关法规规定，提出以下指导意见。

一、试点工作的大体要求

（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点（以下简称挂钩试点），是指依据土地利用整体计划，将假设干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）一起组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

    挂钩试点工作必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用的总要求。

建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。

建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。

拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。

（二）挂钩试点的规模控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标（以下简称挂钩周转指标）来进行。

挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模操纵，并在规按时刻内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

    （三）挂钩试点工作应遵循以下工作原那么：

    一、以计划操纵建新拆旧规模，引导城乡用地布局、结构调整；

    2、以挂钩周转指标安排建新拆旧年度规模，调控实施进度，考核计划目标；

    3、以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理； 

    4、以制度改革、机制创新为基础，促进耕地保护和建设用地节约集约利用；

    5、因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施；

    6、尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益。

    （四）挂钩试点工作要紧任务是：

深切分析农村建设用地整理的基础条件、进展潜力和制约因素；研究落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路、原那么和方式；踊跃探讨相关的政策、机制和鼓励方法；研究提出挂钩工作的组织方式、治理制度、技术方法和监管手腕，为全面推动城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作积存体会、奠定基础。

    （五）挂钩试点工作的要紧内容：

    一、开展挂钩试点地域农村建设用地整理专项调查，分析试点地域农村建设用地整理的潜力和可行性；

    2、结合新一轮土地利用总体规划修编，探索实行挂钩周转试点区域的规划思路、原则、方法，立足优化城乡用地结构，结合用途管制分区，编制项目区实施规划；

    3、依据规划，按照建新与拆旧必须挂钩联动的原则, 统筹安排项目区，在同一项目区内落实拆旧地块与建新地块；

    4、研究制定挂钩周转指标的使用管理办法，包括挂钩周转指标的规模、使用范围、运行周期、归还办法、监控措施等；

    5、提出项目区实施管理措施，包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等；

    6、开展农村建设用地整理土地产权研究，探索农村建设用地流转制度；

    7、研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的经济机制和政策措施；

    8、研究项目区土地整理所涉及的土地确权登记的内容、程序、方法等。

    （六）挂钩试点应落实计划先行，依据土地利用整体计划制定挂钩试点专项计划，实现计划引导。

挂钩试点的计划工作要遵循以下原那么：

    1、严格执行土地利用总体规划，确保试点区域和项目区的建设用地总量不增加，耕地和基本农田数量不减少、质量不降低；

    2、坚持节约和集约利用土地，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展； 

    3、保护和改善生态环境，促进土地的可持续利用。

    二、挂钩周转指标和项目区的管理

    （七）挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。

挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。

    （八）挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，并以项目区为主体组织实施。

项目区的设置要便于实施和管理，规模适度，建新和拆旧地块在地域上要尽可能接近，在试点市、县行政辖区内设置，并避让基本农田。

    （九）试点市、县要在调查分析农村建设用地整理条件、潜力和预测城镇建设用地需求的基础上，依据土地利用总体规划和城市、村镇规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排建新区的城镇村建设用地比例,确保项目区建设用地总量不增加，耕地和基本农田面积不减少、质量不下降，各类用地结构和布局科学合理。

    （十）挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。

对各项目区挂钩周转指标的使用情况、归还进度等，要独立进行考核和管理；对试点市、县挂钩周转指标的使用情况、归还进度等，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。

    （十一）挂钩周转指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。

    挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。

    （十二）挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。

各级国土资源管理部门要建立挂钩周转指标台帐，加强管理和监督。

省级国土资源管理部门要指导试点市、县，根据项目区实施规划，制订分年度指标归还计划；每年对各试点市、县和项目区的实施情况进行检查验收，并将验收合格的、由农村建设用地复垦得到的耕地，核定归还指标。

    三、挂钩试点的相关配套政策及管理

    （十三）挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区整体审批。

对未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。

    （十四）项目区内建新地块用于商品房开发的,应是国有土地。

项目区内需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，并依法给予补偿。

    （十五）项目区内建新地块中增加的经营性用地，一律按照规定实行招标拍卖挂牌供地。

    （十六）通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。

根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，创新激励机制，探索集体建设用地流转,促进挂钩试点工作。

    （十七）项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查，明确地块界址，并依法办理土地权属变更登记手续，保护土地产权人的合法权益。

四、挂钩试点的工作组织

    （十八）国土资源部负责对全国挂钩试点工作的组织和指导；试点省（区、市）的省级国土资源管理部门负责辖区内试点工作的管理与监督；试点市、县国土资源管理部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。

    （十九）试点省（区、市）的省级国土资源管理部门负责制定省级试点工作总体方案。

总体方案的主要内容包括试点单位、挂钩周转指标规模、组织管理、工作进度、实施措施等。

省级试点工作总体方案经国土资源部批准后实施。

    （二十）试点市、县负责制定试点实施工作计划和项目区实施规划，经省级国土资源部门批准后实施。

具体报批程序和要求由省级国土资源管理部门制定。

    （二十一）省级或市级国土资源管理部门应在每年年底对试点行政辖区及项目区进行检查考核，并向上一级国土资源部门作出报告。

    项目区实施完成后，由省级国土资源管理部门检查验收。

验收时项目区需提供1：

1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与实施前留存的同类图件和资料进行比对和核查。

    （二十二）国土资源部定期对试点工作进行检查。

对未能按计划及时归还指标的省（区、市），停止下达下一年度的挂钩试点周转指标，并对该省的土地利用计划予以相应扣减，情况严重时停止该省（区、市）的挂钩试点工作。

城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题

（2005-12-1509:

47:

54）

为了推动农村土地整理和城镇化建设，增进土地集约节约利用，今年10月份国土资源手下发《关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，鼓舞地址试点将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

目前已有天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省市申请开展试点工作。

但据有关媒体近日对试点地域所做的调查发觉，试点工作都碰到了一些问题，有的明白得存在不同，有的操作存在误区，要紧问题有以下四个方面：

1．对周转指标的关注度太高，期望值过大。

依照该《意见》，挂钩试点的规模操纵和治理，通过下达必然数量的周转指标来进行。

挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模操纵。

许多地址对指标的明白得和国土部的要求是一致的，表现了“专项利用”和“有借有还”的原那么，但很多地址对周转指标的关注度太高，期望值过大，乃至表示开展这项工作的踊跃性之因此这么高，要紧确实是冲着指标去的，有的地址以为周转指标的规模过小，不解渴，有的以为要跨乡镇、跨县域利用。

2．城乡计划不衔接，规模与空间布局有矛盾。

上个世纪90年代编制现行土地利用整体计划时并无过量考虑挂钩工作，而此刻计划修编还处于前期研究时期，土地整理与相关计划脱节，规模与空间布局矛盾，是许多试点的地址碰到的共性问题。

3．项目区闲置，“拆旧”快“建新”慢。

《意见》规定，将假设干拟复垦为耕地的农村建设用地地块，即拆旧地块和拟用于城镇建设的地块，即建新地块，一起组成建新拆旧项目区，挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、利用，必需统一纳入项目区，按项目区整体审批。

目前关于“拆旧”的意见大体是一致的，但关于建新，各地的熟悉还不统一，可能会显现过去开发区“开而不发”的现象。

4．土地整理本钱大，政府财政有压力。

依照浙江省的测算，村落的拆迁本钱和复垦本钱，每亩平均需要5—6万元。

每一年财政要拿几亿元。

试点地址负责人表示，目前这项工作难度较大，全面铺开行不通，政府有实力，有踊跃性才行。

　[相关链接]江苏省会镇与农村建设用地挂钩试点三大体会

　　自从江苏省开展城镇与农村建设用地挂钩试点以来，该省依照不同地域农村经济社会进展实际，探讨出三种不同的试点体会，别离是苏南的大踏步模式、苏中的“三选一”模式和苏北的小步快走模式，具体做法是：

　　苏北体会：

金坛市采取的是小步快走的方式，三五户的小村向周围的村落迁并，住的能够是村里空闲的衡宇，花费不多，但腾出来的宅基地马上能够复垦为耕地。

而大村再慢慢向集镇转移，全市几千个村落，由小到大，先易后难，慢慢减少。

如此既解决了农人的生产生活，而且不需大拆大建，没有资金和指标的压力，又幸免了重复建设，二次搬迁。

　苏中体会：

苏中的经济不如苏南，但又比苏北强。

南通市的做法是先选13个小康示范村做试点，采取“三选一”方式：

一种是直接进城镇，第二种是公寓式农人社区，第三种是农人自建。

市政府提出要稳步推动、因地制宜，不能为了集中而集中，必需实现梯度转移，不能急于求成，一步跨到小城镇，打算用20－30年完成。

　　苏南体会：

无锡市采取直接进城的方式，因为那个地址的农人大体上已经不种田，应该通过进城解决就业问题。

无锡市打算到2007年完成村落整理的1/6，2020年完成1/3。

[信息观看员]城镇与农村建设用地挂钩试点，是国家改革土地供给方式的新尝试，目的在于通过对项目区内村落撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地进行调整利用，并将由建设用地整理新增的耕地面积，等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设，以实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，充分、合理、有序地利用土地资源。

在试点工作中，县市政府的踊跃性要充分确信，多争取建设用地指标并无错，通过土地整理，增加了耕地，优化调整了城乡布局，加速了城镇建设，但在试点工作中不能把农村建设用地当做“唐僧肉”，离开实际地大拆农人住房。

关键是在标准的基础上推动这项工作，要在城乡计划的衔接上做文章，试点地域的计划既要符合土地综合利用的整体计划，也要符合村镇建设计划，乡镇布局计划要与村落整治结合起来，不能盲目追求土地整治速度，更不能弄“插花式”布局，要把城镇建设与新农村建设结合起来。

同时，要从实际动身，尊重农人的意愿，针对不同地域的经济社会进展状况，制定不同的试点方案，借鉴江苏等地进行农村建设用地整理试点体会，把农人的生活安置和生产进展放到重要位置，探讨出适合不同地域推行的体会稳妥推动

保证项目区内用地总量平稳

——就挂钩试点项目相关问题访国土资源部计划司司长胡存智

国土资源网（2006年1月10日  13:

46）

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地治理的决定》，2005年 10月，国土资源部研究制定了《关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》。

天津、浙江、江苏、四川等省（市）已申请开展试点工作。

如何明白得这项新政，如何做好挂钩试点工作？

带着疑问，记者请教了主管该项工作的国土资源部计划司司长胡存智。

　　问：

如何明白得“挂钩”这项政策？

实际工作中应该如何加以运用？

　　答：

城乡挂钩、指标周转，是在节地理念指导下新的政策工具。

国土资源部在 2005年 10月 11日发出《关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，挂钩政策的具体内容确实是依据土地利用的整体计划，以建新拆旧的方式进行土地整理。

　　要紧做法是将拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇或新农村建设的地块一起组成一个建新拆旧的项目区，然后进行建新拆旧和土地复垦，该建的建，该拆的拆。

什么缘故叫做“建新拆旧”，不叫做“拆旧建新”呢？

这是政策工具的特殊的地方。

拆旧新建，先拆旧，后建新，把旧屋子拆了，农人到哪儿去住？

新房建起来，农人搬进去，再拆旧，把地节约出来，才能增进社会和谐进展。

要保证项目区内：

“建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理。

”这四点是政策工具的要紧组成部份。

“建设用地总量不增加”，这一条很关键，意味着没有新增加的用地。

耕地面积不减少，意味着没有多占一厘耕地。

质量不降低，维持农业生产能力，最后城乡用地布局更合理，计划符合以后节地的政策。

　　问：

实施挂钩试点项目，应该先做好哪些方面的工作呢？

　　答：

第一要做好项目区内的计划工作。

一是严格爱惜耕地，专门是大体农田。

二是建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。

这点很关键，若是建新地块的总面积大于拆旧总面积，建设用地就增加了。

若是建新地块大了，如何办？

没关系，再找几个拆旧地块对应起来，使总量平稳。

建新地块中安置拆旧地块上居民所用的土地应该低于原占用面积，若是面积和原先一样大，就没有节地成效了。

三是建新地块中，其他建设用地的节约利用水平应该高于现有存量建设用地。

最后，做到拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地。

　　问：

项目区用地址面需要注意哪些问题？

　　答：

挂钩周转的核心是项目区。

项目区内关键是“等面积建新拆旧”，这不同于以前的提法，没有什么置换、指标等概念，仅仅确实是一个项目区的概念。

建新地块和拆旧地块等面积对应，建新地块用于建设，然后把等面积拆旧地块上的建筑拆掉，复垦成耕地。

在项目区范围内，建设用地总量不增加，耕地不减少。

要按项目区进行治理、考核，最重要的是在项目区内用周转指标给予规模操纵。

项目区设立以后，对项目区的规模进行操纵和治理，涉及到周转指标。

必然数量的城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的周转指标，是专门用于建新地块的操纵，建新地块有多大就给多少指标，建新地块涉及一百亩，就给一百亩的周转，然后在文件规定的三年时刻内，拆旧地块上复垦耕地，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

每一年都要按项目区来考核，来归还周转指标。

如此整个节地进程就能够够在依法标准的基础上进行，同时还将各地制造的体会纳入标准内。

所有的工程和耕地的归还，全数在项目区实现。

不能东拉西扯，用外部的耕地补进来。

若是离开项目区，这项工作就无法进行。

项目区内的等面积用地，是帮忙咱们进行节地的政策工具，相当于催化剂，增进了节地工程和土地整理工程。

　　问：

项目区内挂钩周转工作，在操作上必需把握好哪些原那么？

　　答：

需要把握好以下原那么。

第一，以计划操纵建新拆旧规模，引导城乡用地布局、结构调整。

第二，以挂钩周转指标安排建新拆旧年度规模，调控实施进度，考核打算目标。

第三，以项目区为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层考核和治理。

第四，在建新拆旧、土地整理中，推动技术创新，推动改革。

第五，因地制宜、统筹安排、突出重点、分步实施。

此刻所有的新村建设、农村建设，只要能纳入周转范围的，都能够进入标准操作的范围，让更多的试点项目在合法的前提下更多地发挥效应。

最后，尊重群众的意愿，保护集体和农户的土地合法权益。

咱们的目的是节地，把农人手中运用不了的土地交给社会利用，固然第一要使农人取得适当的回报。

跟农人算账不要算得太细，不要太精，要让农人感觉分享了社会的一份功效。

同时必然要尊重群众的意愿，建新拆旧本来是一个好事，不能强迫农人搬迁，让情愿的人搬走，用条件改善、生活质量提高和生产生活上的便利等事实慢慢让农人感受到这件事的益处，从而慢慢推动此项工作。

　　问：

“挂钩”政策阻碍的范围有多大？

具体表现是什么？

答：

第一是在周转中、流动中集约用地。

在一个静止的状态下节约用地是比较困难的，但在周转进程中，在运动中解决问题就相对容易。

第二，是城乡用地布局的优化，不仅能够标准现行的用地指标，还能够幸免、减少空心村、城中村。

第三，为经济建设提供更大的土地战略空间。

项目区内用地的挂钩周转，能够保证足够的用地规模，维持社会经济进展，而且在规定的时刻内把多用的那部份建设用地退回来，使得规模总量在刹时或在一按时刻内扩大的建设用地，在周转期间终止的时候，又回归到合理的规模和优化的层次上，使得经济进展规模不受阻碍，用地在运动中趋向节约。

第四，通过那个政策工具，咱们能够对建设不合理、散布不合理的建设用地进行整治，实施对城乡建设用地的调整，使得以后的建设布局更科学合理。

关于农村建设用地整理挂钩政策的试探——以江苏省为例

李如海日期：

2006-2-4

摘   要    建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩是当前土地治理的热点，也是增进土地集约高效利用、妥帖解决用地供需矛盾的有效手腕之一，本文在对当前通过建设用地整理，实现减少建设用地的同时，增加城镇建设用地挂钩的体会进行了，并对其中所显现的进行了比较深切剖析的基础上，提出了当前建设用地整理挂钩的政策建议。

关键词    建设用地整理；建设用地指标；挂钩

国务院《关于深化改革 严格土地治理的决定》（国发[2004]28号）中指出：

“鼓舞建设用地整理，城镇建设用地增加要与建设用地减少相挂钩”，“在符合计划的条件下，村落、集镇、建制镇中的农人集体所有制建设用地利用权能够依法流转”。

抓好建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地治理决定的要求，又是当前和尔后一个时期有效的利用现有土地资源，改善生产生活条件和环境，同时必然程度上减缓建设用地供需矛盾的有效途径和手腕。

江苏省作为全国第一批实施建设用地整理挂钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真土地资源利用情形为基础，扎实开展建设用地整理挂钩工作，通过试点地域对建设用地整理挂钩的方式和的探讨，慢慢试探出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术线路和技术标准。

通过现有试点地域的体会和做法，咱们对开展农村建设用地整理挂钩政策的假设干进行了比较粗浅的试探，供大伙儿。

1．农村建设用地整理的主要

农村建设用地整理主要包括两个部分：

一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。

（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。

农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与化利用的重要手段。

农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。

农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。

进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。

一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，农村、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加速城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥踊跃作用，同时能够必然程度上增加对城镇建设用地的供给，保障的快速健康。

过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法尽管能够知足项目用地的要求，但由于时刻仓促，遗留下来的很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等。

把农村居民点整理纳入土地利用整体计划的专项计划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在必然程度上减缓城镇建设用地供需不平稳的现状。

（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。

农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续也有着重要意义。

2．农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩 

2．1“挂钩政策”的内涵

农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。

2．2“挂钩政策”的依据

在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。

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