立法主体与立法权限.docx

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立法主体与立法权限

专题四立法主体与立法权限

第一节立法主体的概述

立法主体是立法权的直接行使者，立法活动的每一个过程都需要立法主体行使立法权才能实现，立法主体是立法权的载体，离开立法主体

一、立法主体的概念

周旺生教授——“立法主体界说”。

他认为立法主体是在立法活动中具有一定的职权、职责的立法活动参与者，以及虽不具有这样的职权、职责却能对立法起实质作用的或者对立法产生重要影响的实体。

曾粤兴主编的教材——“功能说、法治说”，他们认为，立法主体是宪法或者法律规定的，在立法程序中享有完整的或者部分的立法权，进行立法活动或者参与立法活动的国家机关、组织和个人。

我们从广义的角度来看，立法主体是各种立法活动参与者的总称。

应当包括立法主体界说、功能说和法治说以及其他的学说。

二、立法主体的范围和种类

1、立法主体的范围

对于立法主体范围的确定，比较模糊，同时随着时代的发展，也不可能做到十分精确。

大体上一般分为：

（1）具有代表性质的权力机关，即议会

（2）具有管理性质的行政机关，即政府（3）具有创制判例性质的司法机关，即法院及法官（4）具有特定职权的国家机关，如国家元首（5）被国家机关授权或由法律规定的社会组织、团体

2、立法主体的分类

立法主体可以分为四类：

第一是作为立法主体的国家机关。

主要包括国家元首、立法机关、行政机关、司法机关。

这类立法主体是主要的、正式的立法主体，担负直接、广泛、具体的立法工作。

思考：

以英美为代表的普通法系国家，承认司法机关具有立法功能，而以法国、德国为代表的罗马法否认了法官具有立法功能，那么我们国家的司法机关是否具有立法功能？

如果没有，那么该如何确定最高院司法解释的地位和功能？

解答：

第二是作为立法主体的其它社会组织。

社会组织原则上不能成为立法主体，国家可以授权某些社会组织进行立法活动

第三是作为立法主体的主权享有者。

对国家政权拥有最终权力的主权者的名义存在的立法主体，近代民主社会的作为整体的人民和公民。

第四，作为立法者个人的立法主体。

个人以一定的身份或名义在立法中起作用。

封建帝王、议员、总统、人大代表还有法学的专家。

三、立法主体与立法权

立法主体与立法权密切相联系，立法主体是立法权的载体，是立法权的行使者。

从广义上讲，立法权就是有关国家机关依法制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范的权力。

但是，不同的国家机关，依法享有的立法权是不同的。

所以，应当结合有关立法主体享有的相应立法权来对其进行研究。

1、立法权是立法机关享有的相对独立的国家权力

2、立法权是立法主体享有的最重要的国家权力

3、立法权是立法主体享有的整体性的国家权力

第2节我国的立法主体

1、确立我国立法主体的依据

主要有《宪法》、《立法法》、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和大方各级人民政府组织法》、《全国人大议事规则》等。

2、我国的立法主体

（1）立法议决主体

在我国，目前享有议决权的立法主体有以下几种：

1、全国人大、全国人大常委会、国务院及其部门、中央军委

2、省、自治区、直辖市的人大及其常委会，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府

3、较大的市的人大及其常委会作为地方性法规的立法主体和民族自治地方的人大作为自治条例、单行条例的立法主体。

4、地方立法主体（设区市的人大、人大常委会和政府）（2015年3月15日立法法修改后的新增加）

5、授权立法主体

（立法法第九条规定全国人大以及人大常委会授权国务院对于部分事项制定行政法规）

思考：

1、《立法法》关于部门规章立法主体的规定与《宪法》第90条关于部门规章立法主体的规定不一致，怎样理解部门规章的立法主体？

宪法第90条第2款规定：

“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

”国务院组织法第10条规定：

“根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。

”从以上法律的规定可以看出，部门规章的制定主体是国务院的各部、各委员会，不包括国务院的直属机构。

《立法法》第80条规定国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

根据第八十条的规定，国务院直属机构也可以作为部门规章的制定主体。

《立法法》也是一部宪法性文件，它与宪法具有同等效力，而且《立法法》制订于宪法之后，是宪法规定的进一步完善。

因此，部门规章的立法主体包括国务院的部、委、局以及具备行政管理职能的直属机构。

2、怎样理解授权的立法主体？

《立法法》出台之后，第一次对授权立法进行了规制，但是这种规范还是非常原则，只是规定了以下几个方面：

1、只规定了全国人民代表大会常务委员会授权国务院可以根据实际需要，对第8条规定的国家专有立法权的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外；

2、对授权决定、被授权主体作了初步规定。

授权决定应当明确授权的目的、范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；被授权机关的转授权受到限制，不得再将该项权力转授给其他机关。

3、规定了授权立法事项终止事由。

即授权立法事项，经过检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。

法律制定后，相应立法事项的授权终止。

立法法虽规定了全国人大及其常委会可以授权国务院制定有关行政法规,很多法律也授权省级人大常委会制定实施细则等。

但这些规定缺乏具体的法律限制条件,因而被授权机关在进行授权立法时有很大的自主权和自由度,本应尽快出台的法律规范有的遥遥无期,影响了法律的贯彻实施。

3、据数据统计，历届人大代表中中共党员的人数占绝大多数。

此外，至今全国人大常委会从未否决一项党中央授予的法律，也没有哪一部法律未经党中央批准而在全国人大或者常委会中通过的，因此党中央能不能成为我国的立法主体？

（2）立法参与主体

提案主体

审查主体

公布主体

其他主体

宪法修正案提案权的主体

宪法修正案、法律案审议主体

宪法和宪法修正案由全国人大以公告的形式

法律案提案主体

行政法规草案的审查主体

法律以国家主席令的形式

行政法规报请立项主体

规章的审查、审议主体

行政法规由国务院以国务院令的形式

地方性法规的提案主体

地方性法规、自治条例和单行条例的审议主体

省、自治区、直辖市的人大制定的地方性法规由大会主席团发布

规章报请立项主体

自治条例和单行条例报经批准后，由自治区、自治州、自治县的人大常务委员会公告

自治条例和单行条例提案主体

军事法规由中央军委主席签署公布或者经批准由相关部门最高首长签署命令

中央军委各总部、军兵种

第3节立法机关

一、立法机关的概念

立法机关是国家政权机构中地位最高的，以立法为主要职能的甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。

通常指议会或权力机关、代表机关。

二、立法机关的产生方式

立法机关的产生有选举产生、任命产生、世袭产生、当然产生等方式。

1、选举产生如法国国民议会的议员由直接选举产生，而参议院则由间接选举产生。

2、任命产生

（1）任命产生如爱尔兰的参议院60名议员中有11名由总理任命

（2）主要党派指定如希腊一会的议员中有20名议员不经过选举由主要党派指定

（3）议会任命

（4）国家元首任命如加拿大参议院的议员，由总督任命，终身任职

3、世袭产生如英国的贵族院

4、当然产生政府的某些重要官员是立法机关的当然成员（如科威特、肯尼亚、冈比亚）

三、立法机关是最主要的一种立法主体。

其主要特征：

1、立法机关是国家政权机构中地位最高的国家机关，是权力机关、决策机关。

这主要是有立法和立法的性质和地位所决定的。

2、立法机关是最主要的行使立法职能的国家机关。

但不是唯一的。

他是以立法为最主要标志、最主要职能甚至是唯一职能的立法主体。

3、立法机关是由代表组成的主要采取议事形式进行活动的国家机关。

主要以举行会议的方式实现自己的职能，作出最终决策。

即代表制。

4、立法机关是制定、认可和变动法律的国家机关。

是在法的渊源体系中属于法律的范畴，是高级别的法，区别与法规和规章。

四、立法机关的功能

1、有学者认为立法机关具有制定法律、监督行政机关和司法机关等三项功能（《立法伦》朱志宏主编台北三民书局1955版）

2、立法机关包括了主要功能和次要功能。

主要功能包括制定法律的功能、合法性功能、建立共识的功能；次要功能包括了监督行政机关的功能、表达民意的功能和提供选民服务的功能（RogerDavidson,congressintheAmericanpoliticalsystemDukeuniversity.press1920.pp.129_50）

五、立法机关的分类

1、按照立法机关的确定是否有宪法或者法律依据为标准分为法定立法机关和授权立法机关

法定立法机关是宪法规定设立的立法机关。

宪法规定方式

（1）直接规定某机关为立法机关。

较少见

（2）通过规定某机关享有立法权而间接确定其为立法机关。

主要包括立法议会、议会和人民代表机关，通常是常设的，拥有较为完整的立法权。

授权立法机关是根据立法机关授权设立的以解决特定问题、在特定时限内存在的立法机关，如临时设立的宪法修改委员会。

一般场合法定立法机关的地位高于授权立法机关。

2、按照立法机关的职能是否为唯一性标准分为专门立法机关与非专门立法机关

专门立法机关都是法定的、全权的或由较完整立法权的机关，可以立多种形式的法。

以行使立法权为唯一的职能，颇为少见，只有以立法议会或立法院来行使立法权的国家如哥斯达尼加。

非专门立法机关是既行使立法权又行使其他职能的机关。

3、以立法机关是否经常存在和其任务为标准，分为普通立法机关与特别立法机关

普通立法机关是所有国家都有的、经常存在的、可以就普通法律立法的机关，如各种形式的议会。

他是一国主要的立法机关，承担大量的立法任务。

特别立法机关通常是临时成立和存在的，用以制定和变动宪法或其他特别重要的法律，如孟加拉国为制定宪法而专门成立制宪会议。

4、以立法机关的级别为标准分为中央立法机关与地方立法机关

中央立法机关是一整个国家的名义进行立法的机关，包括享有国家立法权的机关和被授权制定全国性法律的临时性立法机关。

地方立法机关是以地方的名义进行立法的机关。

总的来说，中央立法机关的地位高于地方立法机关，地方立法机关一般不能与中央立法相抵触。

5、以立法机关的内部构成为标准分为一院制立法机关与两院制立法机关

目前采用一院制的居多。

单一制国家的议会多采用一院制，如古巴的全国人民代表大会。

联邦制国家的议会多采用两院制。

如英国的上议院好和下议院，美国和日本的参议院和众议院，法国的参议院和国民议会。

第4节我国的立法机关及其权限

我国立法机关的表现形式是人民代表大会。

人民代表大会制度是按照“议行合一”的原则建立起来的。

在这一制度下，由全国人民代表大会行使国家的最高权力，直接负责国事的议决和执行。

1、我国立法机关的组成

根据我国现行宪法和相关法律规定，立法机关主要由人民代表、专门委员会、代表大会及其常设机关组成。

人民代表大会招开全体会议期间还设有主席团。

二、我国的立法机关及其权限

1、中央国家权力机关的立法权限

我国中央国家权力机关的立法权限是指最高国家权力机关及其常设机关，即全国人民代表大会及其常务委员会的立法权限。

全国人民代表大会享有的立法权有：

（1）修改宪法。

（2）制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。

　　（3）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的法律和决定及其批准的违背宪法和立法法有关规定的自治条例和单行条例。

全国人民代表大会常务委员会享有的立法权有：

（1）解释宪法和法律，即立法解释。

（2）制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。

（3）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则抵触。

　　（4）撤销国务院的制定的同宪法和法律抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规抵触的地方性法规和决议及其批准的违背宪法和立法法有关规定的自治条例和单行条例。

　　（5）作出授权立法决定。

全国人大及其常委会专属立法事项主要包括：

（1）国家主权的事项。

如国防、外交等事务中涉及国家主权的事项。

（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。

　　（3）民族区域自治制度、特别行政区域制度、基层群众自治制度。

　　（4）犯罪和刑罚。

　　（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。

　　（6）税种的设立、税率的确定和税收的征收管理等税收基本制度（税收法定原则）

　　（7）对于非国有财产的征收、征用。

　　（8）民事基本制度

　　（9）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

（10）诉讼和仲裁制度。

　　（11）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定的其他事项。

二、地方立法权限

地方立法权限主要是指省、自治区、直辖市及较大的市的人大及其常委会的立法权，主要有：

（1）制定地方性法规。

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。

设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

地方性法规可以就下列事项作出规定：

①为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；②属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；③除全国人大及其常委会专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

（2）省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。

　　（3）省、自治区、直辖市和较大的市的人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。

3、特别行政区的立法权限

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，香港和澳门享有除国防、外交事务等国家行为外的各个方面的立法权。

香港、澳门特别行政区立法分别是香港、澳门特别行政区的立法机关，所制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，备案不影响该法律的生效；全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港、澳门特别行政区基本法委员会后，如认为香港、澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本特别行政区基本法关于中央管理的事务及中央和本特别行政区的关系的条款，可将其发回，但不作修改，经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效，除本特别行政区的法律另有规定外，无溯及力；香港、澳门特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。

4、民族自治地方的立法权限

宪法、民族区域自治法、立法法规定：

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治地方所作的规定作出变通规定。

主要参考文献：

1、《立法学》曾粤兴主编清华大学出版社2014-06-01出版

2、《立法学》张永和主编法律出版社2009-02-01出版

3、《授权立法研究》陈柏礼主编法律出版社2000年4月出版

4、《立法研究》周旺生主编法律出版社2000年6月出版

5、《立法学教程》徐向华主编上海交通大学出版社2011年出版

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