就业促进法解读解析.docx

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就业促进法解读解析

就业促进法解读解析

《就业促进法》解读解析

同志们:

2007年8月30日全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国就业促进法》～并于2008年1月1日起施行。

就业促进法是一部关系国计民生的重要法律～是我国就业领域首部基本法,是基于中国国情着力于解决中国当前和今后一个时期就业问题～规范和指导走有中国特色就业促进道路的工作总纲,是中国就业工作由政策时代迈向法制时代的重要标志。

这部法律的颁行实施将有利地推动我国的促进就业工作～在促进经济发展扩大就业相协调～促进社会和谐稳定方面发挥重要的作用。

下面我从四个方面作一简要汇报:

一、《就业促进法》的立法背景和立法基本思路

一,立法背景

就业促进法立法背景主要有三点:

一是政治背景。

党和政府历来高度重视就业工作～先后提出了就业是民生之本,就业是关系民生和社会和谐的大事,把就业工作纳入国民经济和社会发展宏观调控目标。

二是政策背景。

1998年确立了基本生活与再就业政策,2002年确立了积极地就业政策框架～由保生活为主转到以促就业为主的轨道,2005年进一步丰富完善积极就业政策体系～对原政策进行了延伸、扩展、调整和充实～积极地就业政策有利地促进了下岗失业人员再就业～让老百姓得到了实惠～保证了社会的稳定。

三是实践背景。

从近几年的就业工作实践来看～需要立法～我们要看到～“十一五”期间～我国的就业工作仍然面临着十分严峻的形势～就业压力越来越大～主要表现为:

一是～劳动力供求总量矛盾突出,二是～劳动力结构性矛盾突出,三是～人力资源市场不规范,四是～职业教育和培训工作相对滞后,五是～目前下岗失业人员就业难问题比较普遍,六是～针对目前存在的严重侵害劳动者就业合法权益的行为～有必要明确法律责任～加大对违法行为的惩处力度。

为了解决上述问题～建立促进就业的长效机制～劳动保障部从2005年年初开展,组织起草了《中华人民共和国就业促进法草案,送审稿,》～于2005年10月报请国务院审议。

国务院法制办对草案,送审稿,先后多次征求中央有关部门和单位以及各省、自治区、直辖市人民政府的意见。

通过反复研究、修改～形成了《中华人民共和国

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就业促进法,草案,》。

草案于2007年1月10日国务院第164次常务会议讨论通过。

2007年2月至2007年8月全国人大常委会经过三读审议～于2007年8月30日全国人大常委会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国就业促进法》。

就业促进法从起草到审议通过前后经过22个月～不到两年时间～劳动保障部10个月～国务院15个月～人大7个月,

二,立法基本思路

这部法律政策性强～涉及面广～情况比较复杂～在制定本法过程中～确定了以下立法基本思路:

一是充分体现党和国家关于促进就业的方针政策～并将其制度化～以建立促进就业的长效机制。

二是注重解决促进就业工作中存在的突出问题。

三是正确处理中央与地方在促进就业工作中的关系～发挥中央和地方两个积极性。

四是妥善处理就业促进法与其他有关法律的关系。

二、《就业促进法》的基本内容和亮点

《就业促进法》共有九章六十九条～内容涵盖了政府职责、工作方针和机制、政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助、监督检查、法律责任等方面。

初步概括为:

一个方针、一面旗帜、六大责任、五项制度、十大政策。

简称“1、1、6、5、10”

一,一个方针:

即坚持劳动者自主择业～市场调节就业、政府促进就业的方针。

这一方针在10年前的中央文件中提出来～今天～是首次在法律中予以明确～并贯穿法律的整个内容。

“劳动者自主择业”～即倡导劳动者树立正确就业观念～充分调动劳动者就业的主动性和能动性～促进他们发挥就业潜能和提高职业技能～依靠自身努力～自谋职业和自主创业～尽快实现就业。

“市场调节就业”～即充分发挥人力资源市场在促进就业中的基础性作用～实现劳动者和用人单位供求双方相互选择～调节劳动力的供求～引导劳动者合理流动和就业。

“政府促进就业”～即充分发挥政府在促进就业中的重要职责～采取有效措施～增加就业岗位～提高劳动者就业能力～提供就业服务～实现就业增长。

在本法中明确这一方针～主要是强调市场经济条件下～促进就业工作需要做到“三结合”。

不仅充分发挥市场机制的作用～并且注重调动劳动者的积极性和主动性～更需要政府承担创造就业条件、扩大就业机会、改善就业环境、提供就业扶助等义不容辞的重要职责。

同时～在当前市场机制不健全、劳动者能动性不充分的情况下～政府要承担更多的培育完善市场机制、规范市场行为的责任,要加大鼓励支持劳动者自主择业和企业增加就业岗位的力度。

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二,一面旗帜。

即高举公平就业的旗帜～创造公平就业环境。

法律第三章专门对此作了规定。

实行公平就业～反对就业歧视～保障劳动者的平等就业权利～既是促进就业工作的一项重要原则～也是社会关注的一个重要问题。

为此～法律单设“公平就业”一章～明确规定～劳动者就业～不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视,规定残疾人、传染病病原携带者和进城就业的农村劳动者等群体享有与其他劳动者平等的劳动权利。

要求用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动～应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件～不得实施就业歧视。

违反本法规定实施就业歧视的～劳动者可以向人民法院提起诉讼。

这些规定～将《劳动法》防止就业歧视的有关规定进一步具体化～为解决当前存在的就业歧视突出问题～提供了有力的法律保障。

三,六大责任。

促进就业和治理失业是各国政府的重要职责～也是世界各国政府执政的重要目标～在我国～更是各级政府执政为民的重要体现。

法律对政府在促进就业中承担的重要职责作出了明确规定～主要包括六个方面～即:

发展经济和调整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助。

1、发展经济和调整产业结构增加就业岗位。

解决好经济发展、结构调整和扩大就业、减少失业的关系～是政府促进就业的首要责任。

法律规定县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标和重要职责～通过发展经济和调整产业结构～统筹产业政策和就业政策～鼓励发展劳动密集型产业、服务业～扶持中小企业～鼓励、支持、引导非公有制经济发展～扩大就业～增加就业岗位。

这些规定～进一步明确了政府促进经济发展与扩大就业良性互动的责任～为构建和形成有利于扩大就业的经济增长模式指出了方向。

保证切实把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程～把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程～把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程。

2、制定实施积极的就业政策。

制定符合国情的、系统的积极的政策并付之实施～是政府促进就业和治理失业的主要行为体现。

法律专设“政策支持”一章～确立了国家实行有利于促进就业的产业、财政、税收、金融、投资、贸易等各方面政策～要求实行统筹城乡、区域和不同就业群体的就业政策～要求对失业进行预防、调节和控制。

这些规定～将目前实施的积极就业政策中行之有效的核心措施通过法律确定下来～形成长期有效的机制～为确保政府履行责任、通过政策引导全社会方方面面共同促进就业提供了保证。

、规范人力资源市场。

规范市场行为～是市场就业机制实行过程中的政府必3

然行为。

“人力资源市场”是全国人大法律委协调各方面意见后确定的表述～是对

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现有的劳动力市场、人才市场、毕业生就业市场等各类市场的总概括。

法律明确规定～县级以上人民政府培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场～加强人力资源市场信息网络及相关设施建设～建立健全市场信息服务体系～完善市场信息发布制度～为劳动者就业提供服务。

人力资源市场发展的目标是:

统一、开放、竞争、有序。

统一:

打破城乡分割、部门分割局面,开放:

消除身份、户籍等造成的劳动力流动的障碍,竞争:

建立公平的市场环境～对市场主体消除歧视～使其平等竞争,有序:

健全市场管理各项制度～强化监督～确保市场规范运行。

这些规定～为打破市场分割和建立统一规范的人力资源市场指明了方向～也为完善竞争有序市场就业机制～实现劳动者有序流动和最佳配置提供了条件。

法律还针对目前存在的黑中介损害劳动者权益等突出问题～明确规定职业中介机构设立的条件、审批程序以及禁止从事的行为～并加大了对违法行为的惩处力度。

这些规定～将有力地保障人力资源市场的秩序～有效地维护劳动者的合法权益。

同时～法律这方面的规定与公平就业的要求是有紧密联系的～在市场经济中实现公平就业～首先要规范市场行为～防止就业歧视～保障供求双方的合法权益。

4、完善就业服务。

法律在“就业服务和管理”一章～对完善社会就业服务特别是加强公共就业服务作了明确规定。

规定县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系～设立公共就业服务机构～为劳动者免费提供就业服务～包括就业政策法规咨询～职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布～职业指导和职业介绍～对就业困难人员实施就业援助～办理就业登记、失业登记以及其他公共就业服务。

公共就业服务是政府公共服务的重要内容。

发展公共就业服务是政府的重要职责～对促进劳动力供求均衡、建立灵活有效的人力资源市场～促进求职人员～特别是帮助就业困难群体就业具有重要作用。

针对目前存在的问题～《就业促进法》在明确公共就业服务职责的同时～还规定公共就业服务经费纳入同级财政预算～从而明确了公共就业服务机构的经费保障。

为了区别经营性服务～还规定公共就业服务机构不得从事经营性活动,地方各级人民政府和有关部门、公共就业服务机构举办的招聘会～不得向劳动者收取费用。

这些规定～将进一步促进整个就业服务事业发展～也为规范公共就业服务机构发展铺平了道路。

同时～法律这方面的规定也是同人力资源市场信息体系和服务制度建设紧密相联的～最终是要实现为劳动者和用人单位提供高质量和高效率的就业服务。

5、加强职业教育和培训。

法律专设“职业教育和培训”一章～明确规定国家鼓励开展职业培训～促进劳动者提高职业技能,县级以上人民政府制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划～加强统筹协调～鼓励和支持各类培训机构和用人单位依法开展职业培训～鼓励和指导企业加强职工职业培训,企业应当按照国家规定提取职工教育经费～等等。

这些规定～进一步明确职业培训作为促进就业重要支柱

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和根本性措施～应成为各级政府促进就业工作的着力点。

落实这些规定～将有力推动职业培训工作～调动用人单位和培训机构的积极性～提高劳动者的就业能力和创业能力。

6、提供就业援助。

法律专设“就业援助”一章～明确规定～各级人民政府建立健全就业援助制度～采取各种有效措施～对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助,拓宽公益性岗位范围～确保城市中有就业需求的家庭至少有一人实现就业。

同时～规定了就业援助的对象范围、主要措施以及对就业压力大的特定地区实施就业扶持等内容。

这些规定～为进一步解决好零就业家庭和就业困难人员就业问题～推动就业援助工作制度化、规范化奠定了坚实的基础。

就业援助是公共就业服务的一个重要内容～专门强调出来～凸显市场就业中政府的重要责任。

四,五项制度。

《就业促进法》通过法律形式将就业工作制度化～从而使就业工作纳入法制化轨道。

从大的方面来讲～主要包括五个方面～即加强对就业工作组织领导的政府责任制度～加强对劳动者工作的公共就业服务和就业援助制度～加强对市场行为规范的人力资源市场管理制度～加强对人力资源素质提升的职业能力开发制度和加强对失业治理的失业保险及预防制度。

1、加强对就业工作组织领导的政府责任制度。

包括目标责任和考核检查制度～列入经济社会发展规划～建立促进就业工作协调机制。

这项制度是政府确立就业工作地位～切实履行职责的重要保证～不仅将政府和有关部门建立促进就业目标责任制度通过法律形式固定下来～而且还充分肯定了当前就业工作联席会议制度的重要作用～并对进一步完善这一制度提出了明确要求～确保对就业工作的齐抓共管持续有效。

2、加强对劳动者工作的公共就业服务和就业援助制度。

包括公共就业服务体系～困难群体和困难地区的就业援助。

这项制度是政府履行公共服务职能的重要体现。

这样规定～既从根本上解决了目前公共就业服务工作中的短缺和不足～使公共就业服务的发展有了制度保障～也将有力促进公共就业服务规范化～促进就业援助工作常规化和制度化。

3、加强对市场行为规范的人力资源市场管理制度。

包括培育和完善统一开放竞争有序的人力资源市场～覆盖城乡的就业服务体系～职业中介管理规范～劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记制度。

这一制度是市场就业的基础。

这样规定～对于打破市场分割、积极推进一体化市场建设、实现市场规范运行、有效促进市场就业具有重要意义。

4、加强对人力资源素质提升的职业能力开发制度。

包括职业能力开发计划～城乡各类劳动者培训制度～劳动预备制度～职业资格证书制度～培训补贴制度。

这一制度是提高劳动者就业能力和创业能力的重要手段。

这样规定～进一步明确职业

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培训的方向和任务～并使人力资源开发和促进就业有机结合有了坚强的制度保证。

5、失业保险和预防制度。

包括失业预警～失业预防和调控～失业保险。

这一制度是治理失业的重要保证。

这样规定～对于有效发挥失业保险促进就业作用～对于加强政府宏观调控～稳定就业局势～维护社会稳定～提供了有力的法律保障。

五,十大政策。

政策是政府履行责任的具体体现。

《就业促进法》将经过实践检验行之有效的积极就业政策上升为法律规范～主要从是十个方面进行了规定～即有利于促进就业的经济发展政策、财政保证政策、税收优惠政策、金融支持政策和城乡统筹、区域统筹、群体统筹的就业政策～以及支持灵活就业、援助困难群体就业的政策～还有失业保险促进就业的政策。

1、有利于促进就业的经济发展政策

法律规定县级以上政府统筹协调产业政策与就业政策～通过鼓励发展劳动密集型产业、服务业～扶持中小企业～鼓励、支持、引导非公有制经济发展～增加就业岗位。

发展国内外贸易和国际经济合作～发挥投资和重大建设项目带动就业的作用～拓宽就业渠道。

这样规定～旨在通过做好经济发展和促进就业政策的协调～最终达到正确处理发展经济和扩大就业的关系～实现发展经济和扩大就业的良性互动。

2、有利于促进就业的财政保证政策

法律规定国家加大资金投入～县级以上人民政府在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作～以及就业专项资金的具体用途。

同时规定～审计机关、财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。

促进就业是政府的重要职责～也是公共财政投入的重要方向。

这样规定～有利于保证各级政府对就业工作的财政投入～建立起政府财政投入的保障机制,同时～有利于规范就业资金的使用和管理～进一步发挥资金效益。

3、有利于促进就业的税收优惠政策

法律规定国家鼓励企业增加就业岗位～扶持失业人员和残疾人就业～对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠～并对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费。

税收优惠政策是促进就业政策中最有效的重要手段之一。

这样规定～不仅使目前税收优惠政策通过法律形式固定下来～而且在适用范围和适用对象方面都有所扩展～有利于使税收优惠政策对促进就业发挥应有的作用。

4、有利于促进就业的金融支持政策

法律规定增加中小企业的融资渠道,鼓励金融机构改进金融服务～加大对中小企业的信贷支持～并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。

加大金融信贷支持～是促进中小企业发展和劳动者自主创业的关键。

这样规定～使金融支持常规化、普惠化～有利于促进中小企业发展更多吸纳就业～有利于发挥劳动者自主创业带动就业的倍增效应。

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5、城乡统筹的就业政策

法律规定国家建立健全城乡劳动者平等就业的制度～引导农业富余劳动力有序转移就业。

实现城乡统筹就业是缩小直至消除劳动者城乡就业差别～实现平等就业的基础性内容～对于改善城乡二元经济结构、促进城乡统筹发展具有重要意义。

这样规定～将目前国家促进城乡劳动者平等就业、引导农业富余劳动力有序转移等政策通过法律形式固定下来～可以有效推动政策实施～更能够使农村劳动力转移的整个过程得到法律保障。

6、区域统筹的就业政策

法律规定国家支持区域经济发展～鼓励区域协作～统筹协调不同地区就业的均衡增长,支持民族地区发展经济～扩大就业。

实现区域统筹就业是促进我国不同区域就业均衡增长和区域经济协调发展的重要方面。

这样规定～将进一步规范国家在统筹协调不同地区就业方面应担负的责任～有效实现区域和民族的就业均衡。

7、群体统筹的就业政策

法律规定各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。

统筹促进城乡各类群体劳动者就业～是各级人民政府的重要职责。

这样规定～有利于进一步明确政府职责～根据各个群体不同时期的不同情况进行就业的统筹安排。

8、有利于灵活就业的劳动和社会保险政策

法律规定各级人民政府采取措施～逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策～为灵活就业人员提供帮助和服务。

灵活就业已成为促进就业的重要途径～本法针对当前灵活就业工作中劳动关系不稳定、社会保障制度不健全等薄弱环节～作出相应的保护规定～有利于促进灵活就业规范健康发展。

9、援助困难群体的就业政策

法律规定国家建立健全就业援助制度～对就业困难人员给予扶持和帮助。

对困难群体实施就业援助～是保障公民实现劳动就业权～维护和改善劳动者生存状况～促进社会公平和和谐的基本要求。

本法将有关扶持政策形成长期的制度性的安排～也给就业困难人员吃了定心丸。

同时～本法还规定就业困难人员的范围由省级人民政府根据本行政区域的实际情况规定～从而使各地能够从实际出发解决就业困难人员问题～更有利于充分发挥援助政策效应。

10、实行失业保险促进就业政策

明确规定失业保险制度保障基本生活和促进就业的功能～并要求加强对大规模失业的预防、调节和控制。

上述内容的归纳和介绍～是为了使同志们记住“1～1～6～5～10”这些基本内容。

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《就业促进法》有八大亮点:

1、公平就业

2、政府目标责任制

3、协调机制

4、专项资金

5、人力资源市场

6、公共就业服务

7、就业援助,零就业家庭,

8、预备制培训

三、《就业促进法》的主要特点

现行积极的就业政策框架是:

保持经济持续增长～扩大就业机会,加大政策扶持力度～促进再就业,改进就业服务和强化职业培训,开展失业调控～加强就业管理,完善社会保障制度～建立与促进就业的联动机制。

现行积极的就业政策核心内容是:

鼓励自谋职业和自主创业,鼓励企业吸纳就业,援助就业困难对象,主辅分离分流安置富余人员,鼓励灵活就业。

《就业促进法》把现行的积极的就业政策上升为法律～其积极的就业政策体现在以下四点:

一,巩固了积极就业政策的法律地位

明确了积极就业政策的重要地位并法律化:

将积极的就业政策作为国家重要的经济社会发展政策～明确提出国家实施积极的就业政策。

将现行行之有效的所有政策内容全部纳入法律规范～从整体上巩固了现行政策～为长期实施积极的就业政策奠定了法律基础。

二,完善了积极就业政策的体系框架

提出了一整套有利于促进就业的宏观经济政策～包括财政、金融、贸易、产业、投资、区域政策～以及社会保障政策等。

以法律的形式正式确立了就业为核心的宏观经济政策体系。

与现行政策相比～不仅政策体系更加完整～而且突出了促进就业在宏观经济政策体系中的核心地位。

三,丰富了积极就业政策的内容

一是在税收政策方面～扩大了企业的类型范围～规定四类企业可享受优惠政策:

吸纳规定人员、达到规定要求的企业～失业人员创办的中小企业、安置残疾人的企业、国务院规定的其他企业,扩大了人员对象范围～规定四类人员可享受相应优惠政策:

失业人员、国家规定条件的失业人员、残疾人、国务院规定的其他人员。

二是在小额信贷政策方面～将人员范围扩大到了自主创业人员。

三是在资金政策方面～明确了建立就业专项资金～取消了原“劳动力市场建设、《再就业优惠证》工本费”～保留了现有的其他所有支出项目～增加了扶持公共就

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业服务等～以“公共就业服务经费纳入同级财政预算”。

同时～将原来职业介绍和职业培训补贴的三类对象～扩大到劳动者。

四是在就业援助方面～除继续规定就业困难人员具体范围由省级政府规定外～增加了第五十六条中零就业家庭的内容。

同时～在地区范围上～突出了对资源枯竭或失业集中的地区的扶持的帮助。

四,发展了积极的就业政策

一是在政策体系上～进一步注重政策的完整性和全面性。

二是在政策导向上～进一步注重公平就业和统筹就业。

三是在政策的重点上～在强调建立市场就业机制的同时～进一步注重对困难群体的就业援助。

政策的执行上～进一步注重了落实政策的法律责任。

四是在

四、解决好《就业促进法》与就业政策的衔接问题

贯彻实施《就业促进法》要妥善处理好法律与政策的关系～政策是法律的灵魂和依据～法律对政策的实施具有保障作用。

要保障《就业促进法》的贯彻落实～必须形成以《就业促进法》为主导的法规体系～近期～劳动和社会保障部印发了《就业服务与就业管理规定》～劳动保障部还将陆续出台人力资源市场、职业技能培训、就业援助等配套性规定～这将为更好地解决《就业促进法》与就业政策的衔接奠定基础。

一,指导思想

一是现行政策总体上还是要继续延续下去～要保持政策连续性～特别是职业培训、职业介绍～鼓励自主创业和就业援助的有关政策～要通过实施这部法律使之长效化、普惠化。

二是在总结现行政策操作实践的基础上～进一步充实和调整相关政策～使这部法律规定的政策支持对象和项目能够得到落实～并取得更大的实际效果。

总之～第一要保持政策连续性,第二要扩展政策效果～要普惠～不能缩小,第三要更加结合实际效果。

二,法律与政策的比较及衔接

一是资金支持方面:

《就业促进法》第十五条规定～国家实行有利于促进就业的财政政策～加大资金投入～改善就业环境～扩大就业。

县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标～在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作。

就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴～小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息～以及扶持公共就业服务等。

就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和劳动行政部门规定。

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国务院36号文件第二十九条提出～各级人民政府要根据就业形势变化和就业工作需要～积极调整财政支出结构～加大资金投入～将促进就业再就业资金列入财政预算。

对中西部地区和老工业基地～中央财政继续通过专项转移支付的方式给予适当补助～主要用于职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴、小额担保贷款贴息。

此外～各级财政还要合理安排用于劳动力市场、街道,乡镇,社区劳动保障工作平台建设等经费。

存在的差异或衔接的难点:

1、法律规定的各项扶持政策均未明确其适用对象范围、政策内容、扶持期限及其操作办法,

2、衔接的难点在于如何统筹考虑就业专项资金扶持公共就业服务与公共就业服务经费纳入同级财政预算的关系。

思考与建议:

1、现有的就业再就业资金应按法律规定转为就业专项资金～列入各级财政预算,

2、明确就业专项资金扶持公共就业服务的内容和办法。

扶持公共就业服务机构是就业专项资金的一个新的支出项目～它是指在列入财政预算的公共就业服务经费之外～由就业专项资金列支部分资金～因此如何处理这两块资金的关系是个问题,第二就是扶持公共就业服务或公共就业服务经费包括哪些具体内容～总的来说～应当包括:

一是公共就业服务机构建设经费～包含场所建设、信息系统建设、专用设施建设等,二是公共就业服务机构日常经费～包含人员经费、办公经费、服务经费等,三是专项活动经费～主要指就业服务机构按照政府就业工作要求开展的各项就业服务活动所需的经费。

二是税收优惠方面:

《就业促进法》第十七条规定～国家鼓励企业增加就业岗位～扶持失业人员和残疾人