大众传媒如何参与决策.docx

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大众传媒如何参与决策

论大众传媒对公共决策的影响

——以圆明园事件报道为例

公共事业管理专业学生张伟

指导老师李明

摘要：

由于大众传媒的自接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。

本文选取了大众传媒对公共决策的影响这样一个角度，就目前在我国的公共决策过程中，由于在某些方面单靠政府的力量去进行决策工作，忽视了大众传媒和公众的作用，导致了决策后出现了一系列问题而进行的探讨。

同时，要解决目前我国公共决策过程中存在的问题，只有在决策主体、大众传媒与公众之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、大众传媒与公众协调统一的局面，才能在真正意义上确定公共决策的基本范围和方向。

关键词：

大众传媒；公共决策；圆明园事件;角色异化

ByPopulaceMediatoPublicPolicy-makingInfluence

——GuardsAgainstTakeOldSummerPalaceInfiltratestheProjectastheExample

StudentmajoringinPublicAdministrationZHANGWei

TutorLIMing

Abstract:

Becausepopulacemediafrommeetsthenature,rapidandwidespread,itcansupporttheenvironmentforthepolicyformulationcreationgoodpublic,thustheexpandedpolicydemandcommunity,enhancesthepolicyquestionthecognitiondegree.Thisarticlehasselectedthepopulacemediatopublicpolicy-makinginfluencethiskindofangle,atpresentinourcountrypublicdecision-makingprocess,becauseonlydependsonthegovernmentincertainaspectsthestrengthtocarryonthepolicy-makingwork,hasneglectedthepopulacemediaandpublic'sfunction,aftercausedthedecision-makingtoappearthediscussionwhichaseriesofquestionscarriedon.Atthesametime,mustsolvetheproblemwhichinthepresentourcountrypublicdecision-makingprocessexists,onlyhasbetweenthepolicy-makingmainbody,thepopulacemediaandthepublicestablishhesaneffectiveinteractionnetwork,enablethreesuperiorityalltoobtainthefulldisplay,thusgraduallyformsthegovernment,thepopulacemediaandthepubliccoordinatestheunificationtheaspect,candeterminepublicpolicy-makinginthetruesignificancethebasicscopeandthedirection.

Keywords:

Populacemedia；Publicdecision-making；OldSummerPalaceevent；Roledisassimilation

在现代国家中，大众传媒是公众和公共政策之间的一个极为重要的中介因素。

在西方，无论是政府、政党还是利益集团和公众，都经常性地利用大众传媒，或是推行其政治主张，或是宣传其候选人，或是表达其利益要求。

正是在这个意义上，大众传媒成为民主政治正常运转的不可或缺的一个环节。

大众传媒、公众和公共政策之间的关系也因此成为政治传播学的主要研究对象。

在当代中国，随着经济改革的发展和社会转型的加速，大众传媒对公共政策决策过程的影响力正在增强，影响方式正在改变。

但与实践的进展形成鲜明对照的是理论研究的匮乏，资料表明，系统地研究大众传媒在当代中国公共政策决策过程中的角色和功能的文献屈指可数。

本文即是从交叉学科的视野出发研究该问题的一次尝试，以圆明园事件为例从大众传媒在公共决策机制中的功能、大众传媒参与公共决策机制的分析、大众传媒在参与公共决策机制中存在的问题、大众传媒参与公共决策的几点思考等方面来解说大众传媒对公共政策决策过程的影响。

这一研究对于政治改革和新闻改革都具有较强的借鉴和参照意义。

一、大众传媒在圆明园事件中的有关报道和评论

所谓“圆明园事件”就是：

“2005年3月22日，兰州大学张正春教授到圆明园游玩时偶然发现湖底正在铺设防渗膜，随即于3月24日中午向《人民日报》记者打电话告急。

经3月28日《人民日报》披露后，其他媒体纷纷跟进。

国家环保总局于3月31日叫停圆明园湖底防渗工程，并要求其立即补办环境评价审批手续。

至此，一系列事件开始浮现于公众视野，如自《中华人民共和国环境影响评价法》公布之后召开的第一个听证会、环保总局首次点名批评不负责任的环评机构、首次公开一个敏感项目的环评报告。

此外，在圆明园湖底铺防渗膜遭质疑事件尚未结束时，媒体又曝出圆明园将园内福海湖心岛出租给私人、圆明园内建有一处占地3万余平方米的别墅两则消息。

这些报道使得圆明园一直处于舆论的风口浪尖上。

整个事件持续到8月中旬才基本告一段落，即在大众传媒的大力监督、公众的广泛关注和相关部门的积极干预下，湖心岛出租事件已妥善解决，湖底铺防渗膜的工程也已逐步整改”。

[1]随着圆明园事件的产生，其发展变化以及媒体的跟踪报道的力度是近些年来少有的，其产生的影响以及波及面的扩大也是近些年来少有的。

以下就是“圆明园事件从四月至九月大体上的发展及变化的过程”。

[2]

（一）圆明园事件的发展和演变

3月31日，海淀区政府根据北京市政府的指示，责令圆明园公园管理处停止防渗工程施工。

4月1日下午，北京友谊宾馆召开了由自然之友和博客中国网上联合举办的圆明园遗址生态保护研讨会，北京各大媒体，包括中央电视台、香港有线电视台以及新浪网等重要媒体齐聚友谊宾馆，会议室水泄不通，与会专家讨论相当激烈，强烈要求圆明园防渗工程立即停工，坚决要求拆除防渗膜。

4月1日下午，国家环保总局的正式向圆明园管理处送达停工令。

4月5日，《科学时报》在第4版整版讨论了圆明园事件，报道使用了非常醒目的大字号标题：

圆明园事件不是就事论事。

这个题目充分反映了圆明园事件的特殊性和敏感性。

自此，圆明园事件这个概念开始被新闻界广为传播。

今天，国家环保总局通知：

2005年4月6日召开圆明园防渗环境影响座谈会。

同日，国家环保总局发布公告，决定在4月13日上午举行关于“圆明园环境综合整治工程”的环境影响的听证会。

4月6日下午，国家环保总局召开了圆明园防渗工程环境影响专家座探会。

参加会议的专家有中国科学院、北京大学、清华大学、北京师范大学、中国农业大学等单位的专家学者近三十人。

中国生态学会理事长王如松先生、北京大学教授崔海亭教授、中国地质大学陈鸿汉教授、中国农业科学院姜文来教授、北京师范大学教授王红旗教授、王金生教授以及环保组织——自然之友的负责人梁从诫先生和地球纵观的负责人李皓等参加了会议，会议上压倒多数的意见是立即拆除防渗膜，保护圆明园的生态环境和园林景观。

4月8日上午10点，中央人民广播电台“直播中国”讨论圆明园防渗工程。

4月11日中央电视台“焦点访谈”进驻圆明园采访。

4月12日，人民网报道：

圆明园听证会代表名单公布，其中主要是专家。

京城各大报纸纷纷转载。

人民网发表赵永新的文章——守望家园：

《关于圆明园的“余话”》，文章全面揭露了圆明园防渗工程破坏驳岸的侧防渗情况。

《新京报》记者刘建宏报道：

圆明园灌木被大面积砍伐，保护文物不容忽视周边环境的价值。

新华社北京4月11日电，记者鹿永建报道：

圆明园管理者为何与公众如此隔膜。

《京华时报》进行圆明园防渗听证会追踪报道：

140多名市民通过参会审批。

4月14日，《京华时报》的标题是：

唇枪舌剑争论五大焦点，副标题是：

园林、水利专家支持防渗，环保、人文学者强烈反对。

《人民日报》的“人民时评”发表了陈家兴的文章——《“圆明园防渗”的象征意义》。

文章指出：

“事情发展到今天，圆明园工程已有了某种象征意义。

在这件个案中，集中了我们这个时代经常面对的各种问题”。

《中国青年报》的记者采访了我国第一任环保局局长曲格平，其称“环评听证就是要限制权力部门为所欲为”。

5月9日，中央电视台新闻联播报道：

国家环保总局要求圆明园在40天完成环评报告。

《新京报》报道：

为什么没有机构敢为圆明园做环评？

5月11日，《法制晚报》消息称：

国家环保总局批评北师大所属的环评单位，称其因怕承担责任，拒绝对圆明园湖底防渗工程进行环境影响评价。

（二）圆明园事件的结果

7月7日，国家环保总局公布全面整改的决定。

人民网记者赵永新报道：

国家环保总局要求圆明园东部湖底防渗工程必须进行全面整改。

姜文来教授发表文章：

圆明园防渗工程“综合改进方案”应进一步论证。

7月8日，《中国青年报》记者刘世昕的报道：

圆明园事件创多项第一，透明公开有助提高执政水平。

7月9日，《京华时报》记者夏命群报道：

环保总局将整改通知送达圆明园并要求书面回复。

7月10日，《新京报》记者廖卫华报道：

圆明园本周提交整改方案，管理处称复工无望。

7月11日，人民日报的华东新闻发表了邓建胜的署名文章——《圆明园还要掘地三尺？

》。

文章指出：

“圆明园防渗事件自始至终都不是单纯的技术评估和如何节水的问题，其实质是保护文物还是破坏文物的问题。

要是按照环评报告提供的全部拆膜填土方案，已经开膛剖腹的圆明园，岂不还要掘地三尺”？

文章对于7月5日公布的清华大学的环评报告提出了批评，说他的结论“给人答非所问的感觉”。

文章最后说：

“局部正确的东西，放到全局看，可能是不合理甚至是荒谬有害的。

这是系统论的基本观点，也是三个多月来争论不休的圆明园防渗事件给我们最深刻的教训”。

7月14日，中国科学院植物所研究员蒋高明先生在博客中国网上发表了署名文章——《由圆明园事件所想到的》。

文章指出：

“圆明园的问题不是水的问题，也不是什么技术问题，而是生态、历史和文化问题”。

蒋高明对圆明园事件的评价是：

“这是由专家发现、公众参与，政府和科学家经过认真分析评估，并得出科学结论的一次生态环境保卫战的胜利”。

9月2日，《北京晨报》报道：

圆明园防渗改造基本完工，十·一游船可下水。

9月6日，《北京日报》记者曾昀报道：

圆明园整改完工，北京环保局将按环评报告验收。

9月9日，《京华时报》记者王晴报道：

圆明园防渗整改湖开始注水，园方称水会很快流失。

二、圆明园事件中大众传媒参与公共决策机制的分析

C·琼斯认为，“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各种活动；在诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要。

所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设立政策执行机关用以拟定执行的办法和落实政策；所谓实施，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，支付各项费用进而完成政策目标”。

[3]142

决策独立权与媒体参与权存在着一定的矛盾性。

决策公正是行政合法性的生命，决策者的独立程度决定着决策者与法律的接近程度。

决策的反馈和评估都需要一个稳定的环境，与社会的不稳定的活跃因素保持适度的距离，要相对隔绝各种公共因素、社会情绪对在决策中起核心作用的人物的干扰和影响。

而媒体采访、报道需要相对公开的条件，发表的见解会形成公开的舆论导向，影响受众对事实的判断。

媒体的任何不适当的介入，任何有倾向性的报道评论都有可能给决策者、给受众造成先入为主的偏见而影响正常的政策过程的进行。

“在当代中国，促成公共政策决策议程机制创建的因素最主要有以下几种，它们是：

政治领袖、突发事件和危机事件、广泛的民意以及大众传媒等”。

[4]240

（一）大众传媒在动员模式和外在创始模式中所起的作用

外在创始模型是指属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程，该类型通常在民主和平等的社会中比较常见。

动员模式是指属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程，该模式通常出现在不太民主的社会中。

“根据大众传媒的不同影响方式，我们可以将当代中国公共政策议程的创建划分为以下几种模式：

从传播过程的观点来看待政策议程的建立，一个‘社会事件’或一种‘社会现象’被确立为‘问题’再到‘政策问题’，是一个逐步认识和建构的过程”。

[5]124毋庸置疑，在当代中国，内在创始的政策议程以及由政治领导人采用动员模式所创立的议程占绝对的主导地位。

但是90年代中后期以来，市场经济发育而带来的民生和民权问题日益凸显，公众通过大众传媒进行的利益表达行为有所增强，政治参与的要求也日趋强烈，外在创始的情况也逐渐增多，在动员模式和外在创始模式中，大众传播媒介都发挥着重大作用，不过，其作用的方式有所不同。

“社会政策的制定过程是一种企图对事态的时间、地点和方式进行界定的一种传播过程。

社会政策是一种社会性地建构事实的企图，它首先提出一种要求，认为一些事情之间的相互影响、事件和环境构成了问题，它们是能够被解决和改进的；其次，它提出一些改变的建议”。

[6]122在这一复杂的过程中，大众传媒可以通过对事件的集中报道，引起民众的关注，引导他们的认知方向，从而将一种社会现象建构为社会问题；它也可以作为民意的反映者--表达公众团体和个人的意见，来影响社会和政府对问题的态度；但是，它有时候也会被政府掌控或者与政府合作，成为政府的宣传工具或者权力阶层的利益代言人。

在圆明园事件中大众传播媒体在动员模式和外在创始模式中所起到的作用是显而易见的。

从初始为人不知的小范围的社会事件经过几个月的轰炸式的连续报道，引起了民众的关注，引导了他们的认知方向，从而将这一种社会现象建构为社会问题，发展到最后政府不得不为此做出决策的政策问题。

可见，在这次事件中，大众传媒起到了动员模式和外在创始模式的作用。

（二）大众传媒在推动事件整体进程中的影响

在圆明园事件作为创始者的公共政策决策机制创立模式中，大众传媒的传播媒介是至关重要的。

这种重要性体现在三个方面：

1.大众传媒引发公众和决策机构的关注

如果一件焦点事件不被报道，那么它有可能会被公众和决策机构所忽略。

当然，这一情况出现的前提是该事件的冲击力还不够大。

在信息社会中较大的焦点事件不可能被封锁的；一些相对来说具有局限性的事件，如南丹矿难这类事件，如果没有大众传媒的介入，则并不能引起全社会的关注。

这次圆明园事件危机的产生也是由于大众传媒的介入，才引起全社会的关注。

如果没有太多的人关注，即使该事件反映了某种普遍的社会问题，也不易引起决策者的关注。

2.大众传媒推动新的公共政策的产生

大众传媒在某种意义上建构了“焦点”，而“焦点”则更多地是建构的结果。

这并不是说大众传播媒介夸大了某些事件的影响；而是说，大众传媒通过新闻报道、评论、图片、影像、声音等一系列话语运作将某些事件相互联系在一起，并赋予它们以“社会问题”的意味，从而使公众和政府认识到某个问题反映了某种普遍的制度性缺陷，而这个缺陷可以通过制定新的公共政策来加以改进。

在圆明园事件中，对于轰炸式的、全面性的、持续性的媒体报道也免不了会出现一些夸大及部分的主观臆造。

但其主体是客观，加上大众传媒以及公众的全面参与，推动着舆论的压力而终使政府作出相应的政策决策。

使圆明园事件得到了解决。

3.大众传媒与社会舆论之间形成互动

大众传媒与社会舆论之间形成互动，引发、反映并引导了社会舆论。

当焦点事件被报道以后，就开始了社会舆论的整合过程，不同的群体和个人开始以各种方式来表达自己的意见和立场，而这些意见和立场都会成为大众传媒对事件后续报道的重要内容。

这样，一方面，大众传媒通过持续地报道维持着公众对话题的关注和舆论力量的增长，另一方面，大众传媒通过有选择地突出某些意见而促成主导性舆论的形成。

这一过程我们可以将其概括为大众传媒和社会舆论的互动过程。

通观“圆明园事件”的整个进程，在当下公共领域的构建中，大众传媒是作为一个提供信息和公共讨论的平台而存在，使得公民、传媒、政府三者之间能形成及时的、建设性的互动关系，从而推进公共政策的制定、执行、修正等过程环节趋向透明和公开；进而维系民主和法治、促进政治文明建设。

4.大众传播媒介是重要的政策议程机制创始因素

这与大众传媒的信息量、传播面广、传播迅速以及影响力大等特点有关。

一个社会问题经由大众传播媒介的报道，往往能够引起社会的关注，就能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程建立。

大众传播媒介既可以以新闻调查激起民意的作用方式成为最主要的影响因素，也可以作为广泛的民意的反映者，突发事件的报道者和反思者，或者作为政治领袖的动员手段来起作用。

换言之，大众传媒作为一种独特的社会力量，它往往和其他政策促成因素形成互动，从而改变政策诉求的力量和指向。

因此，大众传媒不仅可以通过调查性报道直接引发决策层的关注，同时，它也作为中介因素和其他几种促成因素产生互动，共同推动政策议程机制的创建。

这样，就形成了自上而下的动员模式和自下而上的危机模式、新闻调查模式、民意模式等。

在不同的模式中，媒介扮演了不同的角色，如集体的组织者、事件报道者、议程建构者和公共论坛等。

90年代以后，大众传媒舆论监督（以调查性报道为主）和突发、危机事件报道均取得了长足的进步，对政策决策过程的影响也有明显增强。

但是，旧有的体制性因素仍然制约着大众传媒功能的发挥。

因此，当务之急是改变对大众传媒的管理方式，从法律上明确大众传媒的地位和权利。

（三）大众传媒在公共决策机制中的功能

在公共政策决策机制创立的过程中大众传媒的作用是很重要的，参与的方式也是特殊的，大多数传播学者认为大众传媒在参与公共政策决策过程中具有议程设定的功能，其意指大众传播媒体对于公共政策决策议题的报导，会直接影响社会大众对公共议题重要性的了解，进而形成公共议程。

换句话说，一个议题如果在媒体中得到较多的报导，那么该议题将较容易被大众认定为现今社会上较重要的议题。

其实，大众传媒在公共决策过程中参与的方式也可以界定为其扮演的角色。

1.议程建构者

大众传媒能够通过新闻报道，有效地影响公众和政府对公共事务的轻重缓急的考虑。

一部分社会问题在传媒的报道和渲染下，获得了进入政府决策议程的机会，而另外一些则被排除在外。

从这个意义上说，在政策议程设定这一环节，大众传媒扮演了“守门人”和“议程建构者”的角色。

2.议题游说者

对于特定的问题，相关的民众和利益集团都积极通过传媒进行利益表达，政府也通过大众传媒了解他们对问题的看法和立场，因此，这些意见表达将最终影响到决策的指向。

需要说明的是，利益表达和利益综合在政策过程中是自始至终都在进行的，只不过，在政策议程创建之后到正式政策出台的这一阶段，往往是各种相关力量进行表达和游说的关键时期。

大众传媒在这个环节上所扮演的角色可称为“要求通道”和“议题游说者”。

3.政策的宣传者和监督者

在正式政策出台之后，大众传媒将政策告知民众，帮助政府宣传、解释政策，作为最迅速的反馈机构反映民众和不同利益群体对于政策的反应，并对政策的执行开展监督（针对执行机构或是相关政府官员等）。

在这一环节，大众传媒的角色是“政策的宣传者和监督者”。

在圆明园事件中，大众传媒的功能是非常明显的，发挥的作用也是非常重要的。

不论是自上而下的政策宣传、推动，还是自下而上的政策问题的提出，大众传媒在当代我国的政治政策、社会生活及其他方面均有不同程度的体现。

同时，在当代我国公共政策决策机制的创建过程中及政策决策议程的创建中，大众传媒较之以前的政策创建因素来说，它已经演变成为一种独特的社会力量，正在逐步代替其他的政策创建因素。

三、大众传媒在参与公共决策机制中存在的问题

从圆明园事件中可以得知大众传媒具有自接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。

很显然，能够决定什么是问题或危机，这种权力对政策制定来说至关重要，决定什么是问题甚至比决定什么是解决办法更重要。

大众传媒因为能让某些公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程，因此对公共政策制定有至关重要的影响。

但是，依据大众传媒本身所具有的特点来看，其在参与圆明园事件的公共决策过程中还是存在一些问题的。

（一）大众传媒在公共决策机制和公众中的关系问题

在美国，大众传媒的私营性质，使其更有可能代表不同的利益集团的利益；而且，对于一般的公共政策决策，媒体也并不一定帮助政府说话，对政策执行则往往并不发挥很大作用。

我国的情况则有所不同，大众传媒一直被称为“党的喉舌”和“党联系人民群众的桥梁”，因此，它在宣传政策和监督政策执行方面所起的作用一直是非常巨大的。

即使是在政策决策机制设定和利益表达方面，党对大众传媒的支持也是这些功能得以发挥的必不可少的条件。

事实上，当代中国许多重大的公共政策决策机制议程，都是通过至上而下的动员模式创立的，这与大众传媒的“（党）组织喉舌”的定位是分不开的。

可以这样说，我国大众传媒的政治性很强，一切都是听从党的指挥的，其代表利益的群体和对待政策决策的评论是有局限性的。

在圆明园事件中，大众传媒为政府依法公开行政与公众的理性参与相结合，提供了一个官民良性互动的样板。

虽然公众能够充分参与公共事件，使公众更加信任政府，提高了政府的威信，行政的效率和合意度也会大大提高，但是在圆明园事件中又体现了各方利益主体的相互复杂化关系及矛盾，即中央部门与地方政府各部门之间；环保、水利、文物、园林之间；代表不同利益和价值观的公众之间，以及最令人瞩目的政府和公众之间的关系。

此外，大众传媒具有双刃剑的性格，许多人呼吁强化大众传媒从业人员的责任，即他们的责任感与道德自律的问题。

不过也有人更加关注传媒自身的体制以及传媒所处的社会体制，认为大众传媒从业人员的道德自律固然是重要的，但更为关键的还是大众传播所处的具体政治体制环境，亦即大众传播与什么样的政治制度相关联。

有学者指出：

“媒体以在制度上与经济上独立来保证公正，这一直是一个没有完全实现的理想，而这个理想的实现除了媒体自身的道德追求和对社会责任感的自觉担当，更重要的是，要靠媒体所在社会的制度保证，政治制度与媒体制度之间其实是有着唇齿相依的关系，唇亡齿寒。

它决定了任何媒体制度的改革都必须和社会制度的改革匹配而行”。

[7]79显然，大众传媒与大众传媒的权力不是存在于真空中，而对于大众传媒的运作以及社会效果产生最重要的制约，这无疑是大众传媒所处的社会体制环境。

大体而言，现代的民主政治与法制社会为大众传媒提供的是一个竞争性的、舆论相对自由的社会环境。

在这样的环境中，大众传媒常常不能被操控在某一个政治力量或经济利益集团手中，而是各种政治与经济力量共同争夺与使用的工具。

现代的民主社会是一个法治的社会，在这样的一个社会中，不但大众传媒的权利得到了法律的保障，而且可以行使对于政府及其他权力集团的监督。

与此同时，它自己的权力也受到法律的制约，从而制约了传媒的权力化，不能为所欲为。

但是，当前中国的传媒呈现出一种奇怪的现象，一