重庆农民工社会保障问题浅析.docx
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重庆农民工社会保障问题浅析
市农民工社会保障问题浅析
.chinaqking.期刊门户-中国期刊网2009-10-30来源:
《中国经济与管理科学》第5期供稿文/友根
[导读]市自20世纪80年代以来，至今已有近350万农民工在市工作，为城市经济的发展做出了巨大的贡献
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基金项目阶段性成果：
教育部人文社科基金项目（08JA630095）、市社科规划项目（2008-JJ15）。
友根,管理学教授。
交通大学（交通与社会保障研究所）400074
摘要：
市自20世纪80年代以来，至今已有近350万农民工在市工作，为城市经济的发展做出了巨大的贡献。
但是长期以来严格的城乡二元户籍制度致使农民工成为城市弱势群体，也严重阻碍了城市化的进程。
构建农民工社会保障制度除了要创造良好的宏观环境之外，必须要结合农民工自身的特点采取分类分层的办法保障农民工的合法权益，使制度设计既具有可操作性又符合建立城乡统一的社会保障体系的最终目标。
关键词：
农民工社会保障社会保障缺失Chongqingpeasantlaborersocialsecurityquestionbriefanalysis
LiYougen
Abstract:
Sofaralreadyhavehadalmost3,500,000peasantlaborerstoworkinChongqingcity,bethatcitydevelopmentoftheeconomyhasmadetremendouscontributionsinceselfChongqingcity1980s.Strictcityandcountrysidebinarycensusregistersystemhascausedapeasantlaborertobeethecityvulnerablegroupbutforalongtime,hasblockedthecourseurbanizingalsogravely.Structurepeasantlaborersocialsecuritysystembesidesexceptneedingtocreatethefinemacroscopicviewenvironment,mustneedtoadoptthewayclassifiesandstratifyingbiningwithpeasantlaborerselfscharacteristicensureslawfulrightsandinterestsofthepeasantlaborer,makessystemdesigntheultimatetargetbothhaveoperaabilityandaccordwithunifiedbuildingupcityandcountrysidesocialsecuritysystem.
Keywords:
PeasantlaborerSocialsecuritySocialsecurityflaw
【中图分类号】F842.4【文献标识码】B【文章编号】1009-9646（2009）05-0126-05
党的十七大确定的“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障”目标,是贯彻落实科学发展观的要求，是构建社会主义和谐社会的重要容。
而构建和谐，不能忽视农村劳动力转移主体——农民工这一庞大社会群体的利益，构建农民工的社会保障制度是建设城乡统筹和谐试验区的一个重要议题。
1.农民工社会保障的现状及问题
1.1农民工社会保障的现状。
20世纪80年代以来，社会经济结构的巨大变化莫过于几百万农民从世代耕种的土地上解脱出来，或者在本乡本土从事第二、第三产业，或者是离乡背井，涌入城镇和沿海经济发达地区，寻找就业的机会。
自此，开始真正出现农民工的问题。
就市而言，现行的农民工社会保险制度是根据2003年“国办发1号”文件、渝司办〔2003〕160号（市司法局市劳动和社会保障局关于实施《市农民工法律援助实施方案》的通知）、国办发〔2004〕92号（国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知）、渝劳社办发〔2004〕209（市劳动和社会保障局转发劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知）、2005年的“中央1号”文件、市政府令2005（市进城务工农益保护和服务管理办法）、劳社部函〔2005〕18号（劳动和社会保障部关于废止《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》及有关配套文件的通知）、劳社厅发（2006）11号（劳动和社会保障部办公厅关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知）、国发〔2006〕5号（国务院关于解决农民工问题的若干意见）、渝办发〔2007〕147号（市人民政府办公厅关于印发市农民工养老保险试行办法的通知）、渝办发〔2007〕146号（市人民政府办公厅关于印发市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法的通知）等一系列法规文件建立起来的。
从制度建设上来看，农民工的社会保险法规、政策建设缺乏具有可操作性的全国性的立法，这些地方性法规多是零散的且质量不高，多数带有试点性质。
从政策执行的效果来看，多数并不理想，主要表现在以下二个方面：
一方面，市农民工的各项社会保险的参保率仍然很低。
调查数据显示，农民工工伤保险、医疗保险、养老保险参加率分别为8.8%、8.6%、1.71%，几乎没有农民工参加生育保险。
据课题小组2007年在璧山县及南岸区等地作的一项抽样调查表明，市农民工享有工伤保险的仅占244%，而76.6%却没有工伤保险。
这是由于工伤保险的投保人为用人单位，用人单位从降低成本，利润最大化角度出发，千方百计逃避为农民工购买工伤保险。
笔者在访谈中了解到，有的用人单位为了应付劳动部门的检查，象征性地给几个农民工办理工伤保险。
在多数情况下，当出现一些轻微的工伤事故，企业就负担其医疗费用，遇到大事故时，企业出一部分医疗费后就把责任推给农民工或象征性地补偿一些钱，并解雇其回家。
据课题组2008年春在火车站对外出农民工生活状况作的为期一周的调查数据显示，有48.5%的农民工没有生过病，然而，与此相对应的就有51.5%却生过病，有的人甚至生过多次病，18.6%的农民工生病在3次以上。
那么，外出农民工看病的支出情况如何呢？
从这次调查结果表明，农民工看病支出在200元以下的占518%，支出在1，000~4，000元的高达10.5%，支出5，000元以上的高达35%。
笔者在访谈中了解到农民工看病的医疗费只有10.5%的人得到报销，895%的农民工看病的医疗费由自己负担。
所以，许多农民工有病一般都不去看，挺一挺就过去了，到挺不住的时候才不得不去看病。
此外，相关调研数据显示，截至2006年底，市农村劳动力转移就业664.8万人，其中市就业329.1万人，占49.5%。
从政策上讲，现有企业职工基本养老保险虽已覆盖与企业签订了劳动关系的农民工，但市仅有5.64万农民工参加养老保险，占市就业农民人数的1.71%，主要原因是现有养老保险政策没有针对农民工特点量身定制。
另一方面，现有项目运行状况并不理想。
虽然我国现行的《失业保险条例》第二十一条专门规定了农民合同工的失业保险问题，对工龄满一年以上，雇佣单位已为其缴纳失业保险费的，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，可由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。
但是，对那些工龄不满一年或雇佣单位没有为其缴纳失业保险费的，或者没有与用人单位签订合同的农民工在失业时不能享受一次性生活补助。
因此，广大流动性大的农民工却排斥在失业保险制度之外，失业保险参加率仅为3.4％。
据2006年春本课题组在火车站进行的调查数据表明,有45.26%的农民工在城市里有过失业的经历，从失业时间上看，失业1~3个月的人数最多，占46%，这些农民工属于短期失业。
当然，也有一部分农民工的失业时间较长，在有过失业经历的农民工中，有25.45%的农民工失业时间长达半年以上。
流动农民工被排斥在失业保险制度之外，其失业后依靠什么生活呢？
该次调查询问了农民工失业后的生活来源。
从调查结果来看，外出农民工失业后，多数是靠自己以前的积蓄生活，其次是向亲友、老乡借钱生活。
在对回答“其他”选项分析后，发现在所有的回答中没有一例得到政府部门的补助。
由此可见，城市农民工完全处在城市失业保险和“低保”网络以外。
1.2农民工社会保障存在的主要问题。
侯文若教授在《社会保障理论与实践》中认为“社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失却劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证生活福利增进，而实现社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种社会机制”。
然而，当前农民工的社会保障现象是大街上常可以看到白发苍苍的老人，拿着棒棒揽业务。
人老了生活还得继续，由于没有保障，还得风里来雨里去地工作；其存在的主要问题在于如下几个方面：
1.2.1农村社会保障机构不健全且缺少保障农民工的相关法律制度。
一方面，农村基层没有专门机构管理和从事农民（含农民工）养老保险及医疗保险，农村社会保障难以全面建立；截至2007年底，已开展农村养老保险试点的区县基本沿用原省老办法，参保农民每月缴2元至24元，领取养老金每月仅有八九元，难以起到保障作用。
大部分已开展农村养老保险的区县已基本停办新业务，江北、巴南、北碚、酉阳4区县先后自行退保。
另一方面，现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，市虽然出台了一些地方性法规条例，但由于地方性法规和规章效力的限制以及缺乏系统性和完备性，因此，在现实中很难保障农民工的权益，大部分的农民工并未得到社会保险的保障。
1.2.2社保缴费基数和比例对农民工收入而言过高。
我国社会养老保险资金筹集模式由现收现付制向部分积累制转变的过程中，政府一直回避承担制度的转轨成本，而是试图通过扩面、提高当期参保者的缴费水平的方式来“消化”转轨成本。
但是畸高的费率只能让交费能力有限的农民工止步。
即使是强制参保，逃费现象依然很多，征缴率比较低。
据笔者组织课题组成员对市“三农”问题的调研发现，10年来，地区的农民工月工资只提高了60元，却要用1/6的收入缴纳社保费，负担过重。
为此，截至2007年底，市仅有5.64万农民工参加养老保险，占市就业农民人数（329.1万人）的1.71%。
1.2.3未按农民工需求的轻重缓急程度提供社会保障。
农民工有强烈的保障需求，根据市农调队的调查资料，农民工认为用工单位要为外来工解决的问题依序有：
按时发放工资占30%，居首位；办理失业、医疗保险占22%，居第二。
据笔者组织课题组成员于2008年1月进行的调查，发现医疗费用问题是农民工们最大的心病，他们普遍对“得大病没有钱医治”以及“工伤后老板不管”的情况非常担心，认为养老保险是“遥远的事情”。
由此可见，现行五大社会保障险种中，农民工对工伤保险和重大疾病的医疗保险、失业保险的保障需求最为迫切。
1.2.4城乡社会保障制度不对接造成农民工退保率高。
据调查，每年都有大量农村外出农民工在春节前后办理退保手续，而退保只是针对个人账户部分，农民工养老保险社会统筹部分的权益将完全丧失。
这主要是因为目前我国广大农村的社会保障制度尚未建立，在外地的籍农民工按照当地规定都要参加社会保险，但是他们在农村地区还主要是家庭保障模式，一旦这些外出农民工离开打工地，其养老保险个人账户无法转回原籍。
2.市农民工社会保障缺失的原因分析
当前，市农民工的社会保障覆盖率很低。
据农调队调查统计，农民工工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险参加率分别为8.8%、8.6%、171%、3.4％，几乎没有农民工参加生育保险。
在这样低的覆盖率下，近年来农民工退保率却不断上升，长期下去，农民工社会保障工作根本无法开展下去，更不用说构建农民工社会保障体系。
但另一方面，农民工对社会保障的呼声却很高。
据市2008年“两会”期间开通的咨询热线统计数据显示，“用人单位有没有为自己参加社会保险”和“社会保险的退保问题”是农民工最关注的问题。
这说明农民工群体越来越意识到社会保障对自己的重要性，他们迫切希望被纳入到社会保障体系中，当自己遇到工伤、疾病、年老等问题的时候，能够无后顾之忧。
一方面，退保现象严重；另一方面，求保呼声高涨，这一矛盾现状是由以下原因造成的：
2.1农民工社会保障缺失的观念问题。
可以说经过近30年的改革历程，人们对农民工进城打工普遍持理解的态度。
但是关于农民工社会保障制度的构建，农民工市民化的意义，理论界、用人单位、政府部门等都有着不同程度的分歧，理论界有一种观点认为，农民工在农村有承包地，其收人可以作为他们的最低生活保障来源，城市政府没有必要去管他们的社会保障。
而部分用人单位以成本为由，特别是“三资”企业和私营企业只顾追求利润，不愿增加成本为农民工提供必要的社会保险。
他们对于农民工参保很不积极，总是以各种理由躲避、拖延或搪塞，或象征性地将身边的几个人参保应付了事，如果遭遇农民工伤亡，他们就弄虚作假，冠戴骗取保费。
另外，按现行规定，基本养老保险费由企业和职工共同负担，企业为农民工缴纳的养老保险费以本企业上月职工工资总额为基数，按20％的费率按月向地税部门缴纳。
对此，大多数企业觉得划不来，不愿意为农民工缴纳这部分保险费，在很多企业负责人眼里，农民工作为一种廉价劳动力，不值得为他们付出过高的成本。
为农民工交保障费用是每个用人单位的责任，这一点是无庸质疑的。
可是有些地方政府为了本地区经济利益，置国家政策与不顾,姑息迁就，造成用人单位对社会保险错误认识。
用人单位从而违规不参保，或者通过对农民工“合理”威胁，使农民工“自愿”不参保险。
这不能不说是一种对“以人为本”发展观的亵渎。
就政府认识与动机而言，地方政府又缺乏城乡统筹全局观念，出于狭隘的本位主义考虑，将解决当地居民就业与社会保障问题放在首位，只愿意在经济上接纳农民工成为本地劳动者，为当地经济发展和GDP增长作贡献，但却不愿为其承担社会保障、子女教育、住房等附着在劳动者就业权利之上的其他社会责任；此外，在农民工的社会保障问题上，由于没有国家立法统一规定，导致在执行中各地方政府“都有自己的小算盘”；如有的地方政府为了从农民工的退保中获利，支持鼓励农民工退保。
农民工退保，所缴保险费的“小头”——个人缴纳部分由农民工一次性领回，“大头”——单位缴纳的统筹部分，充入地方社保基金。
某皮鞋厂厂长说：
“我们厂农民工3000多名，九成是女工，全厂每年向社保局缴纳养老、医疗、失业三项保险金共400多万元。
女工一般在厂工作两三年，一离开工厂就退保。
外来女工不可能交得够15年，不可能享受到退休金。
以农民工参保的名义向企业征缴保险金，是占企业便宜，是一种政府经济。
”所有这些观念都不同程度地造成了农民工社会保障制度建立的障碍。
2.2户籍管理与土地管理等制度问题。
市现行农民工社会保障缺失之所以能实行至今，从制度起源上看，是与城乡分割的户籍制度、土地制度等其他一系列二元政策协同发挥作用的；
首先就户籍管理制度而言，它在社会管理中起着证明公民身份、协助治安和政府规划等作用，实行户籍管理制度的国家并不少，然而像中国一样用户籍制度强制性地限制迁移的却只有极少的几个。
目前，我国的户籍制度通过与不同的社会经济政策相结合控制着包括社会保障资源在的各种社会资源在城市居民和外来人口之间的分配。
一方面，社会救助、社会福利等非缴费性的社会保障项目仍与户籍制度紧密结合，直接导致农民工无法获得最低生活保障、教育福利等，使农民工在城市工作、生活的成本和风险加大。
另一方面，目前进行的在不解决农民工户籍的条件下建立农民工的社会保险项目虽然是从以“城乡为界”到“产业为界”的一大突破，但这还不能从根本上解决农民工的社会保障问题。
可以说，城市农民工社会保障缺失产生的制度性原因是城乡二元壁垒的“新二元社会结构”，其具体表现是对城市部两大群体——市民和进城农民实施不同的制度，其中包括社会保障制度。
从前文提及与农民工社会保障制度相关的文件“通知”中我们依然可以看出近年来对农民工和市民社会保障体系的人为“二元”鸿沟,尽管上述社会保障制度已涉及到农民工——“准市民”的社会保障问题，但该制度依然是以户籍为基础所形成的“”、“外”有别的社会保障制度，造成农民工社会保障缺失。
不仅如此，将已经进城的农民工排除在城市社会保障制度之外，也造成城市社会保障体系的残缺，长此下去。
伴随着城市人口老龄化的进一步加剧，城市社会保障供求失衡在所难免，给未来的城市发展埋下隐患。
其次，从农村土地管理制度来看，中国现行的农村土地制度采取联产承包责任制，农民承包土地三十年不变，这种土地制度表面上意味着农民长期拥有土地使用权，可以终生享受土地保障，事实上，土地承包是对农民工的一种变相禁锢，成为建立现代农村社会保障制度的重大障碍。
农村土地管理制度不健全，使得进城农民工“离土”的机制无法启动，造成“离土不离乡”的局面。
该“离土不离乡”的局面不仅造成了农民工进行工农兼业化的粗放经营，弱化了人口城市化的农村基础，也使得这部分农民成了奔波于城市与乡村之间的“两栖人口”，更使得各级政府认为农民工“离土不离乡”式的兼业经营，且有了土地承包权式的经济保障（土地保障）,农民工的一切保障问题就都解决了,因而形成了“以包代建”的思维定势。
2.3农民工社会保障缺失的法制问题。
我国现有的社会保障条文和规定，大多数是针对城镇职工设计的。
例如我国《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴围为:
国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。
据此,用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。
因为这是有“法”可依的。
对农民工的社会保障则无政策可依,主要表现在:
我国仅在《劳动法》、《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《合同法》等法律、法规对农民工权益和劳动关系等方面作了明确规定,目前只有很少地方出台农民工社会保障方面相关政策且不具有可操作性。
例如，我国现有的养老保险规定企业按20％，个人按8％缴纳保险金，个人缴费年限必须累计满l5年，否则没有资格在退休后领取基本养老金。
而农民工的工资水平低，工作的流动性又很大，这一规定并不适合农民工的实际情况。
此外，尽管有的地方出台农民工社会保障政策，但是一些企业为了减少成本，逃脱责任，违反政策没有按规定给农民工办理相关保险。
由于缺乏全国统一的法规［2008年12月出台的“中华人民国社会保险法”（草案）也未明确农民工社会保障模式］，地方在农民工社会保障法规和条例的制定上大多各自为政，地区间的差异和不平衡导致农民工社会保障无法在全国围进行衔接。
而当地政府又单纯为了经济增长，千方百计留住企业，就睁眼闭眼地任其发展，没有追究违反政策的相关企业责任。
如果一项政策执行与不执行都一样，执行得不到奖赏，不执行也得得不到惩罚，执行又增加成本，那么企业的理性选择就是不执行。
这是使农民工的社会保障工作难以有效落实的一方面原因，同时也是造成目前侵害农民工的社会保障权益现象存在的根本原因。
2.4农民工自身问题。
2.4.1农民工强流动性诱发下的集体行动的欠缺性与社会边缘性。
这是造成农民工社会保障缺失的主要原因。
作为城市中的弱势群体，农民工为了寻求更好的就业机会、挣到更多的钱，不得不频繁地从一个地方流动到另一个地方。
而我国现行社会保障制度的城乡分割、地域分割以及社会保障网络在全国无法对接和连通，使得流动人口对参与社会保障心存疑虑，担心缴纳的保险金将来无法收回。
正是由于农民工的流动性特征导致农民工集体行动的欠缺性与社会边缘性。
其中，所谓农民工集体行动的欠缺性是指城市职工为了保障其共同利益，在很早就成立了工会，他们可以采取一致行动；然而我国目前几乎还没有类似“工会”组织的农民工协会，他们还是一个松散的群体；由于没有一种机制或者组织来保证农民工集体行动和避免搭便车现象，就不可能稳固调动农民工争取维护自己保障权的斗争，同时也不利于农民工争取保障权的斗争。
所谓边缘性群体则是指游离于社会正规组织和制度以外，无法通过社会正规组织表达其利益诉求，获得正常的社会经济、政治、文化地位和环境的群体，而农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致其沦为社会边缘性群体，其社会边缘性表现在：
①工会组织还没有成为农民工群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效机制。
譬如，相关课题调查数据显示，在农民工就业比较集中的“港、澳、台资企业”与“外资企业”，工会组织的覆盖率仅仅只有0.56%和0.75%。
②现行选举制度中的选民登记方式还是以户籍为基本依据的，使农民工群体的选举权和被选举权没有得到切实保障，进而使农民工企图通过人大代表大会来表达自己的社会保障政策利益诉求的途径不能有效运行。
具体而言，正如上文农民工的集体行动的欠缺性博弈分析一样，对农民工群体而言，使农民工群体权益获得保障共同利益的非排他性会激励单个农民工在参加选举和投票时的搭便车行为。
而较高的投票成本更会使主动参加选举的人数减少，从而使农民工社会保障政策议程设立过程缓慢，且无法有效表达其利益诉求。
2.4.2农民工自身认识问题。
按道理，企业违反规定不给农民工办理养老保险，作为职工可向劳动监察部门举报，但很多农民工对此缺乏维权意识。
更为尴尬的是，在劳动部门大力动员企业给农民工办养老保险时，不少农民工却不愿办理，因为按照规定，农民工要以本人上年度月平均工资收入为基数，按7％的费率缴纳保险费。
对流动性较大的农民工来说，这笔费用在他们看来是一种额外的负担，不少人因此不想自掏腰包。
中国农民几千年来都是靠土地保障和家庭保障，突然之间冒出个社会保障来，他们可能一时可能接受不了。
特别是涉及到缴钱，由于在农村受到乱收费、乱摊派等严重的创伤，所以他们第一反映为是不是乱收费，什么乱摊派，还是什么骗人把戏。
穷了一辈子，辛辛苦苦挣着一点钱，又要缴点给你，不知以后能不能收回来，真的不情愿。
这说明农民工对社会保障的期望值、效价、工具性估计值偏低。
从而造成动力不足。
从农村出来的人都知道“农民有多苦，农村有多穷”。
说到底，意识形态决定于物质世界，没有在农村特殊的生存环境，农民工就不会有这种意识。
不作为中国的农民工，也许永远不会真正理解农民工的抉择。
如果把社会保障看作是为了争取“农民工”这个选民的政党，那么农民工上面的选择可以说是理性的无知，在目前各种体制不完善的情况下，且自己漂泊不定，基于追加任何额外的投入都会投而无获，或者所获甚微。
所以理性的选择就是做自己的工，让别人去享受保险吧，这也导致农民工的社会保障问题难以奏效。
3.构建市农民工社会保障制度的建议
构建农民工社会保障制度是建设社会主义和谐社会的在要求，既维护了农民工的合法权益和社会保障的公平性原则，又有利于加快推进我市城市化的进程，解决“三农”问题，因此我们必须给予足够重视，并且建议按以下方法寻求解决问题的有效途径。
3.1以是否建立农民工社会保障制度纳入试验区政府的重要职责为突破口，更新管理理念。
对于城乡统筹试验区政府来说,出于试验区经济承受能力逐渐增强、政府是城乡居民的政府而不只是“市民”政府的考虑,那种以任何理由作为不考虑农民工社会保障的借口已越来越不充分。
而且,从实际情况看,要想搞好农民工社会保障,只单纯要求农民工
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