公安机关涉法涉诉信访工作法治化问题研究.docx

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公安机关涉法涉诉信访工作法治化问题研究

公安机关涉法涉诉信访工作法治化问题研究

公安研究2011年第10期（总第204期）

公安机关涉法涉诉信访工作

法治化问题研究

周博文杜山泽

摘要随着经济社会的不断深入发展,改革步伐不断加快,各种深层次的社会矛盾和问题日

渐显露,我国公安机关涉法涉诉信访工作成为维护社会稳定,化解社会矛盾的重要手段.然而,信访

工作越有作为,国家法治化愈加薄弱,执法权威也愈受挑战.公安信访部门应从涉法涉诉公安信访工

作现状,成因等方面入手,探析公安信访工作与国家法治建设之r.q关系,化解公安信访工作和法治化

发展的矛盾,推进公安信访工作法治化进程.

关键词公安机关涉法涉诉信访

信访制度是一个具有中国特色的权利救济方式和政治参与形式,它肇始于国家领导人对人民

来信来访和群众实际需求的关切.当前,在我国经济社会高速增长,社会利益分配不协调和司法

体制存在着阶段性瑕疵的大背景下,信访制度不仅反映着社会安定程度,起着缓解政府面临的社

会压力的作用,而且能够架起政府与群众之间信息沟通的桥梁.因此,通过信访工作化解社会矛

盾,实现权利救济已经成为公安机关绩效考核的重要标准之一.

然而,公安机关涉法涉诉信访工作已经陷入了一个怪圈.公安机关设置涉法涉诉信访制度,

是为了解决社会矛盾,实现社会和谐,并将处理涉法涉诉信访工作的能力作为衡量公安机关执政

能力的一个重要标准.群众的诉求通过信访渠道得到解决,从一定程度上将导致上访量的不断增

大,与此对应,公安机关必然会不断加大信访资源的投入力度;另一方面,必将给社会一个错误

信号,即群众可以抛开正常的法律途径,不断通过上访来实现自己的诉求,甚至可以发财致富,

这一现象不仅造成各地公安机关涉法涉诉信访总量剧增,群体性上访和表达形式激烈化等形势日

趋严峻,而且使得涉法涉诉信访本应具有的化解纠纷,实现救济宗旨也荡然无存.因此,建立社

会主义法治国家公安机关唯有在法律框架内开展涉法涉诉信访工作,才是化解社会矛盾,解决纠

纷的长久之策.

一

我国涉法涉诉信访制度概述

《中华人民共和国信访条例》中规定,"信访"是指公民,法人或者其他组织采用书信,电

子邮件,传真,电话,走访等形式向各级人民政府,县级以上人民政府工作部门反映情况,提出

作者单位:

天津市公安局东丽分局天津公安边防总队海警支队

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公安机关涉法涉诉信访工作法治化问题研究

建议,意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动.涉法涉诉信访是指已经由执法或司

法机关受理,或者已经进入诉讼程序的案件,由于当事人对于行政执法或司法机关的作为与不作

为所提出的申诉和控告未能如愿,转而向上级机关投诉,或者寻求法律程序之外的信访途径.

在古代,我国不存在严格意义上的信访制度,但是存在一种类似信访的"直诉制度",即

"京控"或者"告御状".《大戴礼记?

保傅》记载,尧舜执政时期就曾设有"敢谏之鼓","诽

谤之木","进善之旌",以听取社会成员议论时政.而根据《周礼》的记载,早在西周曾出现过

所谓的"肺石"和"路鼓"制度.在汉代,则出现了"诣阙上书"这种直诉制度,即老百姓一

般应按照司法管辖逐级告劾,但若蒙受重大冤狱,也可越级上书中央司法机关申冤.这种最早可

以追溯到原始社会的传达民愿的形式,与现行信访制度可谓同源.此后,直诉制度一直沿用到清

朝,成为我国封建社会一项重要的司法制度.直到晚清时期进行的法律制度改革,民国时期引入

西方司法体制,才出现了类似于直诉制度的信访制度.虽然我国古代的直诉制度与现行信访制度

存在一定的区别,但我们仍可以看到它们之间化解社会矛盾思想上的同源性.

当代信访制度是我党治国理政的经验总结,其雏形始于1951年6月7日政务院颁布的《关

于处理人民来信和接见人民工作的决定》.它作为参与政治,表达民愿和解决纠纷的一种特殊手

段,在化解社会矛盾,稳定社会秩序方面发挥了重要的作用."涉法涉诉信访"是"涉法信访"

和"涉诉信访"的并称,最早出现在2005年2月中央政法委下发的《涉法涉诉信访案件终结办

法》文件中.目前,我国执法和司法实务中信访案件统计标准不一,导致统计数据不准确,但

可以肯定的是,伴随着我国社会转型过程中社会矛盾的凸显,涉法涉诉信访案件居高不下已成为

不争的事实,借机闹访故意危害社会秩序的也不在少数,非法集体上访,妨碍工作秩序,冲击国

家机关的事件时有发生,但受到制裁的却微乎其微,因而,信访工作形势非常严峻.

二,我国涉法涉诉信访成因分析

（一）从社会成因分析

首先,我国经济社会发展不平衡,社会经济利益分配不合理,城乡收入差距进一步扩大,强

势社会主体在经济利益博弈中不适当行事,强弱利益主体随之刚性对峙,利益格局深刻调整产生

的利益失衡是造成信访态势趋紧的重要原因.

其次,我国政治体制改革长期滞后于经济体制改革,党内民主自由程度不发达均已成社会共

识.基层党政组织职能缺失,权力运行尚未走上法治化轨道,民主管理,民主决策,民主监督弱

化,尤其是农村基层政权对农村事务的调控能力大为减弱,造成社会矛盾难以在基层得以解决.

其三,信访是中华民族特有的文化情结,告御状等封建思想并未伴随着历史的演进而消亡,

这一种社会文化现象是特定的政治治理需求和社会文化需求而形成的,从而使得人治观念在社会

民众心中根深蒂固,信访工作也成为民本思想对统治者的必然要求和行为逻辑.

其四,当前我国法治建设落后于国民的维权意识增强,某些社会问题特别是历史原因造成的

问题往往单纯通过法律手段难以解决,法律制度上的漏洞往往又使公民对执法行为产生怀疑,对

适用法律缺乏情感.同时,我国非诉讼纠纷解决方式发育不均衡,执法,司法本身缺乏能动性,

不能满足维护社会稳定和矛盾化解的需要,法律效果与社会效果难以统一.

（--）从信访人角度分析

首先,法律信仰缺失.中国从古至今五千年的文化带给我们都是人治的价值追求,尤其是在

文化大革命时期,砸烂公检法使得法律制度遭到严重破坏,司法权威丧失殆尽,这些都与依法治

国遵循的价值相悖.而现实存在许多执法不严,执法不公的现象,比如许多地方黄赌毒泛滥,但

是像北京公安机关捣毁"天上人间"的案件毕竟是少数,多数公安机关打击的黄赌毒案件不过

是冰山一角,因此,社会公众对法律公正性产生怀疑,这种思想上的迷茫导致行为上的无序.

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其次,信访无需成本.当前的信访人主要是城市贫民,下岗工人和农民等社会弱势群体,经

济收入较低,高昂的司法诉讼费用和聘请律师费用是信访人进行维权时不能不考虑的重要因素.

相反,信访耗费的主要是时间和精力,可以通过较低的成本投入,非规范化的操作流程较为高效

地解决当事人之问的纠纷,因此,信访被认为是解决问题的最有效途径.

其三,群众维权意识增强而法治意识淡薄.我国法治建设起步比较晚,公民维权意识随着法

治建设和法制宣传的不断深入也在不断增强,但是社会矛盾日趋复杂,信访人对事实与法律理解

却不全面,细致,致使案件处理结果和自己的预期目的不一致时,便走上了上访维权的道路.

（三）从公安机关角度分析

首先,公安机关执法行为受行政干预严重.当前,大多数公安机关背负着地方化和行政化体

制包袱,在通过正常法律途径化解社会矛盾与冲突中,角色不中立,执法受干预,直接身陷关联

利益纠葛之中,致使大量本可以通过法律途径解决的矛盾纠纷走上了涉法涉诉信访的道路,其中

不少案件是社会群众迫不得已的价值选择.

其次,公安机关执法公信力下降.长期以来,公安机关始终处在社会矛盾的最前沿,但执法

环境不断恶化,社会公众对公安机关执法工作缺乏认同,执法公信力受到质疑.同时,我国政治

体制存在缺陷,某些党委政府或者领导干部对公安机关执法活动进行行政干预,使得公正执法难

以实现,进而导致群众信访不信法,通过合法途径,合法程序主张权利的概念被颠覆,寄希望于

通过司法之外的信访方式表达诉求,直接或间接地破坏了公安机关的权威.

其三,现行信访考核体系不合理.近些年来,信访量已经成为党委政府及上级公安机关考核

下级公安机关的重要指标,信访处理结果也成为衡量领导干部政绩的重要标准.相反,上级机关

一

般不实质甄别信访人的诉求是否合理合法,从而问接鼓励了信访人通过法律途径以外的手段解

决问题,使得信访成为部分群众要挟公安机关的手段.部分党委政府及公安机关为了考核,为了

政绩,不惜满足部分群众的无理或过分信访诉求,以换取息诉罢访,使得信访工作陷于恶性循环

之中.

其四,公安机关执法工作有待提高.一方面,公安机关执法不公,执法腐败等问题仍然存

在,公民合法权益不能得到有效保护,执法效能与当事人期望存在落差,已经成为导致公安涉法

涉诉信访案件居高不下的内在原因;另一方面,部分民警的执法水平距离法治化的标准还有一定

差距,执法素质还有待于进一步提高,也造成了执法行为缺乏权威性,执法公信力下降.

三,公安机关涉法涉诉信访工作现状

（一）涉法涉诉信访案件呈上升趋势

随着我国经济社会快速发展,市场经济的激烈竞争不可避免地会引发各种社会矛盾,客观上

造成了信访数量增加.可是,从目前信访案件看,往往涉及户籍,拆迁,国企改制,征占地,劳

动和社会保障等问题,处理这部分信访案件无法律依据而政策性较强,单纯依靠法律往往不能从

根本上解决问题,使得一般信访案件向群体性涉法涉诉信访案件转化,上访的人群不断增长,上

访的规模越来越大.

（二）社会群众信访不信法观念突出

由于我国处理信访案件不受任何事实证据,期限,步骤方式等限制,在个别案件中又能够较

好地解决问题,因此,很多当事人本可以通过法律程序解决或者已经进入法律的程序问题,可是

为了达到对公安机关施加压力的目的,同时又到各级信访部门信访,而这一现象客观上使得我国

公安机关陷入了尴尬境地.

（三）信访主体和内容多元化

信访人员身份错综复杂,范围遍及各行各业,但主要表现为复杂利益结构调整带来的争端,

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包括企业改制后职工下岗安置,集资款债权落实问题;城市和农村城镇化建设所发生的拆迁安置

问题;针对区域性环境污染,食品安全问题;农村土地征用补偿问题;村级财务以及村干部经济

问题等,成为目前信访案件的核心内容.

（四）涉法涉诉信访方式多样化,组织化,极端化

当前,我国信访以联名信访,集体上访,越级上访居多,无理缠访也一定范围存在,信访方

式呈现电子邮件访,传真访,网络访等新的上访方式,许多信访专业户明知省级以上国家机关大

多是督促基层公安机关解决问题,而一般不直接处理信访具体问题,但是却经常采用进京访或越

级访方式,期待高层机关向基层公安机关施加压力.不少信访人员扩大影响,壮大声势,广泛联

络群众和其他信访人员集体上访,信访行为极端化,情绪化倾向明显;更有极少数不法信访分

子,为实现其不法目的,煽动,误导群众,采取了围堵党政办公场所,甚至采取群体阻断交通等

极端方式扩大事态.

四,公安机关涉法涉诉信访工作的现实困境

（一）信访制度片面强调维护稳定功能导致功能异化

在我国,信访制度的政治属性是不可忽略的考量,受到政治和权力的影响与制约,各级公安

机关都相继建立信访工作领导责任制和责任追究制,信访工作逐渐由传达社会民意信息的渠道转

变为解决纠纷的正式方式,由解决政策,政治类问题转变为解决涉法涉诉类问题,并且缺失终结

机制,使信访机构承受了太多的本不该承担的社会责任.现有信访案件考核机制使各级公安机关

承受着巨大压力,追求政绩的心理产生掩盖矛盾的动机,使得基层公安机关缺乏对信访的积极回

应,缺乏对信访价值和功能认同,而是出于对上级领导命令的盲目服从,使得信访制度从长远看

与维护社会稳定功能相去甚远.

（二）信访制度化解纠纷功能有限

信访制度作为一种深得人们信赖的非正式但高效的解决纠纷机制,成本低廉,灵活,高效,

信访范围远远超出法律和司法程序解决问题的范围,信访功能承载了人们太多的期待和愿望.但

事实上,信访制度并不是一种特定的纠纷解决程序,其无力应付大量复杂的社会矛盾而不应成为

解决社会和法律问题的有效途径.信访制度的强化在一定程度上反映出当代中国社会治理的失调

和多元化纠纷解决机制的缺失.从权力运用的功利角度看,信访制度实质上有助于压制而不是有

助于社会矛盾的化解,而且会降低国家权威.

（三）信访制度角色错位,缺失终结机制

我国信访制度的设立初衷是为了向上收集和传达民意,司法途径应当是社会矛盾化解的最终

解决方式和权利的最终救济方式.然而,实践中我国却将信访工作定位成优于一切的社会权利救

济的最有效方式,信访制度却将执法权威,司法权威边缘化,自己扮演纠纷终结者的角色,使得

信访工作承受太多本不该承受的社会责任,导致公安机关执法权威的丧失和公民法律信仰的缺

失,最终使得社会矛盾难以化解,信访工作难以终结.

五,公安机关涉法涉诉信访工作法治化的理性思考

（一）中国民众有崇尚清官,告御状的历史传统,公安机关加强信访工作是在这种历史传统

下进行的,能否真正实现保护公民合法权益

在封建中国,群众追求信访制度具有合法性.但是今天在我国走向法治社会和追求公平正义

执法的过程中,依然坚持信访制度以至于不断地被完善,是不是在间接地鼓励人们去寻找非正常

的司法救济去维护自身权益呢.信访制度虽然以化解社会矛盾为初衷,但其建立的不是民意表达

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机制,而是所谓的民意上达渠道.它的政治思想基础是人治而不是法治,是受封建专制主义皇权

意识影响的产物.因此,尽管信访制度在短期内可能为社会稳定起到一定积极作用,可以使法律

正义的目标部分得到实现,但是从国家长远发展看,以牺牲执法,司法独立性和程序正当性价值

为代价来换取社会一时稳定,后果是难以想象的,信访制度应该逐渐退出中国的政治舞台.

（二）在中国这样一个有浓厚行政传统,国家权力支配社会进程的社会,信访制度能否成为

个体权利对公共权力控制,监督的有效途径

信访制度最大的弊端在于其对现代宪政制度权力制衡的否定.在目前我国政治结构中,党委

政府拥有绝对的权力,却缺乏有效的制约,执法受干预,司法不独立,它的多种权力使命于党委

政府.这不仅表现在官员个人权力对国家体制性职权的侵害,而且会造成党权侵入行政权,行政

权借助党权侵入国家的立法权及司法权.如果强化信访职权,实际上是使国家信访职权凌驾于其

他权力之上,从根本上否定国家的宪政基础,是与一个法治社会宗旨背道而驰的.执法行为应当

排除不必要的行政干预,司法应当独立,并逐步改善执法,司法环境,树立社会公众法律信仰,

才是社会稳定与和谐的根本之道.

（三）目前的信访制度有两个基本的功能,即政治参与和权利救济.公民运用信访进行政治

参与一项宪法权利,不仅不能被取消而且应该强化.问题在于能否把权利救济功能从信访制度中

分离出来

从我国宪政体系的发展来看,信访具有权利救济功能是非常危险的,因为它的实施主要靠领

导批示而没有严格的程序,是人治的结果.可是,在某些特殊情况下,法律不能发挥理想效果,

而司法程序不能实现的正义却可以在信访制度中得到解决,信访具有一定程度的权利救济功能,

而且具有经济,便捷,全面而有效的特点.但是,我国在追求依法治国的道路上,只有逐步废止

信访制度,堵住通往人治的去路,真正的法治才会出现.

六,公安机关涉法涉诉信访工作法治化的路径选择

（一）信访工作角色转变,功能重塑

首先,信访应是纠纷解决的引导者,而不应成为主要的权利救济途径.中国社会转型过程

中,权利救济手段呈现出多元化趋势,信访制度在解决具体问题的功能上仍然有限,信访人面对

多元化纠纷解决方式显得无知,缺乏信心,因此,信访的真正功能在于将纠纷当事人引向具体,

适当的纠纷解决方式,而不应当充当主要的权利救济途径.

其次,信访应是非主流的纠纷解决者.信访工作无须承担过多解决纠纷功能,尤其是涉法涉

诉信访完全可以纳入法治化轨道得到解决.面对现有纠纷解决机制渠道不畅和信访功能有限的现

实窘境,期望通过扩大信访权来化解信访工作压力,是极其错误的观点.公安等司法机关应建立

并完善多元化纠纷解决机制,通过信访工作引导当事人寻求更为恰当的纠纷解决方式,在信访工

作中引入其他社会力量,促成信访与其他纠纷解决方式的联动.

其三,信访应是权力运行的监督者.在我国实际权力运行中,监督主要包括人大,政协,党

内以及司法监督等形式,网络监督和媒体监督则是现代监督方式.而信访具有公开的,直接的,

自发的形式,且目标明确,针对性强,集中体现了自下而上监督的特点,而且能够通过民意的收

集和传达有效地制约公权力,促使行政机关依法行政,更有助于维护公民的合法权益.

（二）建立并完善多元化纠纷解决机制

建立合理高效的纠纷分流程序,科学确立各种纠纷解决方式之间的层次,使各种解决纠纷的

机制协调互动.第一层次纠纷解决是以谈判和协商为解决纠纷方式的当事人和解,这一纠纷解决

方式符合我国历史文化传统,解决纠纷简便,经济,对抗性小,易于为当事人接受.第二层次纠

纷解决是具有解决纠纷职能的民间性,团体性的组织或者个人进行的人民调解,我国应进一步加

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强人民调解法治化,规范化建设,使矛盾纠纷尽可能化解在基层,解决在萌芽状态.第三层次纠

纷解决是指各级行政机关进行的行政调解,或者仲裁机关仲裁调解和裁决,行政调解具有主动

性,高效性,专业性等特点,尤其是对于群体性行政争议具有独到优势.相比,仲裁兼有合意性

与强制性,民间性与官方性的准司法特点,专业性较强,适于解决商业秘密或者民商事纠纷.第

四层次纠纷解决是各级人民法院进行的司法调解或者判决裁定,人民法院应当贯彻调解优先原

则,鼓励当事人通过诉前调解,审前调解,庭外和解等方式解决争议,使得裁判成为维护社会公

正的最后一道防线.

在建构和谐社会背景下,公安机关应进一步强化轻微刑事案件和解等解决纠纷制度,完善非

诉讼纠纷解决机制,通过较低的成本投入,非规范化的操作流程较为高效地解决当事人之间的纠

纷,因其存在自身的独立价值取向,应在非诉讼纠纷解决机制自身建设坚持实用性的过程中向灵

活性方向发展.非诉讼纠纷解决方式既要注重保障当事人权利自由,又要避免重复处理纠纷造成

司法资源的浪费,注重非诉讼纠纷解决方式之间的互补与协调.另一方面,完善诉讼与非诉讼纠

纷解决方式之间的衔接.公安机关应当重视执法对非诉讼纠纷解决方式的尊重与支持,并强化非

诉讼纠纷解决机制,提高纠纷的解决效率,加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的有效沟通与

协调.

（三）建立科学的信访绩效考核体系

在信访工作中,追求息诉罢访是一种积极的态度,但是上级党委政府及公安机关简单地将信

访量的指标作为评判下级公安工作好坏的标准,并与基层政绩挂钩,忽视对社会矛盾的排查化

解,其直接负面效应是诱导基层公安机关在执法过程中把精力主要集中在降低投诉和信访量,部

分基层公安机关甚至不惜"花钱买平安",只能一时息诉罢访,而不可能真正化解社会矛盾,这

一

反面社会示范效应是巨大的,损失的是自身的执法权威.单纯强化信访的政治意蕴并非解决问

题之道,真正的信访应是一种动态工作,是纠纷预防与纠纷化解互动的过程,是收集民意反映民

意的过程,信访不应是纠纷的主要解决途径,而是纠纷解决的引导途径.因此,公安机关信访绩

效考核的标准不应当是信访量的指标和花钱买来的具体纠纷解决,而是社会公众对公安工作认可

程度,是社会公众的幸福感,安全感,满意度高低等积极状态.

（四）推进信访工作法治化建设

信访立法是信访法治化进程中的重要一环,我国应当通过立法可以对信访部门的地位以及对

信访人主体资格,行为规范,信访终结机制等问题加以科学规范.信访工作法治化要求规范信访

行为,减少信访工作中的不规范因素,形成信访工作公开透明的机制,进而逐步扩大公民有序的

政治参与渠道,运用法律手段解决涉法信访问题,树立执法权威,对无理缠访,滥访行为要依法

及时予以惩治,切实维护社会秩序的稳定与和谐,是中国信访制度走出制度困境的根本出路.

（五）提高执法权威及执法公信力,培养公民法律信仰

一

方面,公安机关应当牢固树立程序正义,执法公正的理念;狠抓执法质量,提高执法业务

能力;加强党风廉政建设,提高公安民警廉洁自律能力;改进工作作风,提高理性,平和,文

明,规范的办案能力;强化对公安工作监督,错案追究力度.同时,公安机关应当提高执法艺

术,完善多元化纠纷化解机制,加大调解力度,从根源上解决纠纷,在法律允许的范围内最大限

度地保护弱势群体利益.

另一方面,深入开展"六五"普法教育活动,努力提高国民法律素质,通过各种形式的普

法教育,尽可能地提高上访者的法律素质,从而增加在法律层面上解决信访问题的可能性.同

时,公安机关应努力提升执法水平,在执法过程中努力维护法律的公平与正义,改善执法环境,

提高执法公信力,使社会公众法律信仰不断提高.

我国信访制度不失为一项具有本土特色的制度设计,它承载着社会矛盾化解,公民权利救济

等重要功能,是一项庞大而复杂的社会系统工程,非公安机关自身所能解决的.但是,构建社会

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公安研究2011年第10期（总第204期）

主义和谐社会,以牺牲法律信仰和推行人治政策为代价来维护社会稳定,无异于自己割脉后喝血

止渴,最终的结果是社会矛盾恶性循环.总之,信访回归民意难以适应当代中国社会转型的现

状,单纯信访强化会消解国家权威,而将信访制度纳入多元化纠纷解决系统,使其真正成为收集

民意,纠纷引导,权力监督的通道,则是走出制度困境的可能抉择.

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责任编辑吴一青

（上接第18页）的方式,加强社会管理,化解社会矛盾.二是在管理环节上,从重事后处置,

轻源头治理向重视源头治理转变,更多地把工作重心从治标转向治本,从事后救急转向源头治

理,使社会管理关口前移,尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生或不发生.三是在管理手段上,

从重行政手段,轻法律道德等手段向多种手段综合运用转变,充分发挥法律规范,道德约束,舆

论引导等手段的作用,调节利益关系,规范社会行为,最大限度地化消极因素为积极因素.

（三）突破瓶颈是深化社会管理创新的必然要求

一

要进一步推进社会管理创新重心下移.要加强对城镇化建设中形成的新型农村社区的管

理,实现公安社会管理在城乡基层的全覆盖.在推广应用技术侦查手段的同时,要做精做强现场

勘查,物建特情,调查排摸,抓捕审讯等传统刑侦基础工作,用好用活DNA采集等新型刑侦技

术,提高打击犯罪效能.二要进一步推进社会组织建设与培育.在中介,网吧,物流,租车行等

新兴行业领域,培养扶持行业组织发展,发挥其行业自律,反映诉求和服务的功能,为新兴行业

发展营造宽松有序的环境.建议组