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涟源市土地利用总体规划

涟源市土地利用总体规划（2006-2020年）

作者：

佚名 来源：

 发布时间：

2013年08月16日 

前 言

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会、经济条件，对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局，是实行土地用途管制制度的重要依据，是土地参与宏观调控和实行最严格的土地管理制度的基本手段。

《涟源市土地利用总体规划（2006—2020年）》是根据全国土地利用总体规划的统一部署，在湖南省土地利用总体规划领导小组办公室的统一安排下具体实施编制的，本轮规划本着“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的指导思想和坚持节约集约利用土地的相关原则制定本轮土地利用的主要目标，并明确从强化土地利用总体规划实施的政府目标责任制，以规划为依据，实施土地用途管制，建立和完善规划管理制度，形成土地规划实施的政策机制等方面保障规划的实施。

本轮土地利用总体规划的编制正好处于涟源市国民经济和社会超常发展的时期，用地需求比较旺盛。

规划期内，如何保障有力地为国民经济和社会发展做好土地支撑，如何做到保障粮食安全，因此，编制好本轮规划，对全市未来国民经济和社会发展起着至关重要的作用。

本规划经湖南省人民政府批准后即具有法定效力。

本规划自批准之日开始生效。

本规划的修改调整须经批准机关审批。

第一章 总 则

第一节 目 的

为了贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，综合运用市场经济规律和政府宏观调控手段，突出整体控制和区域统筹；围绕推进工业化、城镇化、农业产业化进程，合理确定全市土地资源保护、利用、整治、开发的重点区域和重大工程等规划目标；进行土地利用结构和布局调整，努力促进土地利用方式和管理方式的根本转变，进一步增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，为全市国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

第二节 指导思想

贯彻以人为本、全面协调的科学发展观，落实“五个统筹发展”的基本要求，通过土地利用总体规划的宏观规划和控制，促进全市经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展。

按照建设资源节约型和环境友好型“两型”社会要求，切实加强土地管理，全面协调“人与耕地”矛盾，促进土地资源永续利用。

以促进区域经济快速发展为目标，统筹安排各类各区域用地，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系。

第三节 原 则

一、严格保护耕地特别是基本农田，严格控制非农业建设占用农用地，统筹城乡土地利用；

二、提高土地利用率，提高节约和集约利用土地水平；

三、统筹安排各类、各区域用地，综合平衡各业用地需求以适应产业结构调整、城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各业用地规模和布局；

四、保护和改善生态环境，保障土地可持续利用；

五、坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则，综合运用土地资源和市场调节手段，确保耕地占补平衡。

第四节 期 限

本轮规划以2005年为规划基期年，以2020年为规划目标年，规划期限为2006-2020年。

第五节 范 围

本轮规划范围为全市境域内的全部土地，下辖17个镇、2个乡、1个街道办事处、2个林场，土地总面积为189493.40公顷。

第二章 区域概况

第一节 行政区划与地理位置

涟源市地处湖南省中部，隶属于娄底市，辖17个镇、2个乡、1个街道办事处，地理位置处于东经111°33′～112°02′与北纬27°27′～28°02′之间。

东邻娄星区、双峰县，南抵邵东县、新邵县，西接冷水江市、新化县，北靠安化县、宁乡县，南北最长65km，东西最宽40km，土地总面积189493.40公顷，占全省土地面积的0.90%。

市域内有沪昆铁路横贯东西，洛湛铁路和上瑞高速公路潭邵段从东南部通过，207国道和规划的安邵高速（涟源段）纵贯南北，规划的娄新高速公路穿越东西，乡镇公路四通八达，交通十分便利。

第二节 自然条件与自然资源

涟源市境内地形多样，以山地、丘陵分布最广。

地貌类型组合多样，其中山地占总面积的37.78%，丘陵占26.95%，岗地占25.10%，平原占10.17%。

涟源市属中亚热带季风区，气候温和，四季分明，雨水集中，无霜期长。

年平均气温为16.9℃，无霜期平均278天，降水量年均为1354mm。

境内森林资源比较丰富，2005年，森林覆盖率达36.38%，植物物种丰富。

涟源历史悠久，文化积淀深厚，自然和人文景观较为丰富。

境内有湄江国家地质公园、龙山国家森林公园和中国龙山·华夏中药文化园，还有省历史文化名镇杨市镇和省历史文化名村三甲乡古村落群，旅游资源有较大的开发潜力。

市域成矿地质条件有利，矿产资源丰富。

全市已发现矿种25种（32亚种）、矿产地221处，其中8个矿种（10个亚种）76个矿产地探明了一定的资源储量。

煤、水泥用灰岩、溶剂用灰岩、冶金用白云石、石膏为本市优势矿产，其中煤、冶金用白云岩的保有储量居娄底市内各县（市、区）之首，煤保有资源储量42862.35万吨，其中无烟煤27780.50万吨，烟煤15081.85万吨，产量居全省各县（市、区）之首，是全国百个重点产煤县（市）之一。

第三节 社会经济概况

2005年末，全市总人口为110.10万人，其中城镇人口32.46万人，农村人口77.64万人，城市化率为29.44%。

2005年，全市国内生产总值（GDP）达到59.50亿元，同比增长16.86%，人均生产总值5404元，比上年增加747元。

其中第一产业增加值13.80亿元，第二产业增加值22.36亿元，第三产业增加值23.34亿元，一、二、三产业增加值之比为23:

38:

39。

全市财政总收入55872万元，同比增长23.05%。

城镇居民可支配收入7609元，同比增长17.06%，农村居民纯收入2422元，同比增长14.35%。

固定资产投资继续攀高，基础设施大为改善，城镇化进程加快。

据统计，2005年全市完成固定资产投资155486万元，同比增长48.20%，其中城镇固定资产投资94828万元，同比增长73.50%。

第三章 土地利用概况及潜力

第一节 土地利用现状

全市土地总面积为189493.40公顷。

涟源市及各乡（镇、办）土地利用现状具体见附表1、附表2。

一、农用地

2005年，农用地面积148650.56公顷，占土地总面积的78.45%。

其中，耕地面积为55019.96公顷，占农用地的37.01%；园地面积1771.50公顷，占农用地的1.19%；林地面积76892.92公顷，占农用地的51.73%；其它农用地14966.18公顷，占农用地的10.07%；没有牧草地。

二、建设用地

建设用地面积26350.96公顷，占土地总面积的13.90%。

其中，城乡建设用地面积22793.55公顷，占建设用地的86.50%（城市用地1300.64公顷，占城乡建设用地的5.71%；建制镇用地1057.53公顷，占城乡建设用地的4.64%；农村居民点用地19203.11公顷，占城乡建设用地的84.25%；采矿用地988.56公顷，占城乡建设用地的4.34%；独立建设用地243.71公顷，占城乡建设用地的1.07%）；交通水利用地面积2965.36公顷，占建设用地的11.25%；其他建设用地面积592.05公顷，占建设用地的2.25%。

三、未利用地

未利用地面积14491.88公顷，占土地总面积的7.65%。

其中，水域面积为1590.71公顷，占未利用地的10.98%；滩涂沼泽面积为339.89公顷，占未利用地的2.35%；自然保留地面积为12561.28公顷，占未利用地的86.68%。

第二节 土地利用特点

一、土地开发程度较高

2005年，全市土地利用率为92.35%，高出全国26.35个百分点（全国平均水平为66.00%）；土地垦殖率为29.04%，高出全国15.84个百分点（全国平均水平为13.20%）。

二、土地利用地域差异明显

全市城区土地投入产出率相对较高；市域南部和北部地区林地与旅游资源丰富，土地垦殖率相对较低。

第三节 土地利用存在的问题

一、土地资源紧缺，人均占有量少

2005年，全市人均占有土地面积为2.58亩，低于同时期全国和全省人均水平（同期全国为12.41亩/人、全省为4.74亩/人）；人均占有耕地面积仅为0.75亩，低于同时期全国和全省人均水平（同期全国为1.40亩/人、全省为0.78亩/人）；全市人口密度为581人/平方公里，高于同期全国和全省水平（同期全国为136人/平方公里、全省为299人/平方公里）。

二、耕地面积逐年减少，人口与耕地矛盾突出

人口逐年增多，耕地逐年减少，人均耕地占有量不断下降。

1996年全市人均耕地0.79亩，2000年下降到人均0.77亩，2005年下降到人均0.75亩。

三、城镇规模扩展迅速，用地结构有待优化

随着全市经济的快速发展和城镇建设步伐加快，城镇用地规模迅速扩展，由此导致建成区用地结构不够合理的现象出现。

主要体现在：

城镇建筑总容积率不高；城市土地利用率较低。

四、土地利用行为不够规范，存在违法占地现象

近年来，非农建设用地存在一些未批先占、边批边占、少批多占现象。

违法用地行为的存在使得用地布局规划难以落实，从而导致城镇用地及农村居民点用地结构难以优化配置。

五、农村居民人均用地标准偏高

2005年，全市农村居民点人均建设用地面积达173.75平方米，超出了国家规划标准，其中伏口镇、渡头塘镇、安平镇、古塘乡、湄江镇和龙塘镇，人均建设用地分别高达249.93平方米/人、208.15平方米/人、236.97平方米/人、219.54平方米/人、229.04平方米/人和228.11平方米/人。

六、矿山生态环境恢复治理滞后

市域矿产资源丰富，矿山企业较多。

由于大量采矿使矿区的生态环境遭到破坏，因采矿而破坏了植被，造成水土流失。

据不完全统计，绝大多数矿山基本上未进行土地复垦、恢复植被，复垦面积与因开采而破坏的面积相比，总的复垦率不到10%。

由于矿山生态环境恢复治理成本较高，技术难度较大，加上矿山企业多为小型企业，资金投入能力有限，故多年来矿山生态环境治理相对滞后。

第四节 土地利用潜力

一、城镇存量建设用地潜力

2005年，全市存量建设用地总量为17.39公顷。

全市闲置建设用地面积9.06公顷，占全市存量建设用地总量的52.10％。

城区闲置建设用地分布有7.72公顷，占全市闲置土地总量的85.21％；其余1.34公顷分布于各乡镇办事处，主要为小城镇建设用地及乡镇个别单位建设用地，占闲置土地总量的14.79%。

全市空闲用地面积为7.25公顷，占全市存量建设用地总量的41.69%。

全市“批而未供”土地面积为1.08公顷，占全市存量建设用地总量的6.21%。

对以上闲置、低效用地采取有效措施，即可提高利用水平，做到节约挖潜。

二、土地开发整理复垦潜力

2005年，全市土地开发整理复垦总潜力面积为74073.76公顷，可新增耕地面积潜力共计9229.25公顷。

其中，土地待整理区面积为49356.23公顷，新增耕地潜力为1680.91公顷；农村居民点待整理面积为10218.75公顷，新增耕地潜力为3786.62公顷；土地待复垦土地面积为5231.25公顷，新增耕地潜力为394.00公顷；宜开发的未利用土地面积为9267.53公顷，新增耕地潜力为3367.72公顷。

第四章 土地利用战略与目标

第一节 社会经济发展战略与目标

一、发展战略

充分利用市域工业基础、矿产资源和区位条件等方面的优势，强势推进工业化进程，以发挥工业对全市经济增长的主导和带动作用，达到工业强市的目的。

按照走新型工业化道路的要求，加快产业结构调整步伐，在改造提升传统产业的同时，大力发展先进制造业；切实加快农业产业化步伐，着力发展第三产业，努力提高城市化水平；加大基础设施建设，加大文化教育、科技等事业投入，加强文化建设和社会建设，努力构建和谐社会。

形成“人口向城镇和农村居民点集中，集约发展；产业向开发园区集中；商贸形成网络结构，多元发展”的社会发展格局；调整土地利用结构，提升工业化和城镇化用地的综合效益，构筑“一点三轴”的经济发展与土地利用空间布局。

其中，突出“一点”是指重点保障城区发展，充分发挥城区对全市经济、产业的辐射能力，以城区发展带动和促进全市发展；兼顾“三轴”是指充分利用“国道207”、“省道210”、“省道312”对经济发展的巨大促进作用。

二、发展目标

规划到2010年，预测全市总人口达到113.50万，其中城镇人口42万人，城市人口15.50万人，城市化水平为37.00%；地区生产总值达到120亿元，人均为10600元左右，三次产业结构比例调整为16:

48:

36。

规划到2020年，预测全市总人口达到120万，其中城镇人口57万人，城市人口24万人，城市化水平为47.50%；地区生产总值达到310亿元，人均为25800元左右，三次产业结构比例调整为13:

47:

40。

第二节 土地利用战略目标与重点

一、战略目标

以提高粮食综合生产能力、保护和改善土地生态环境、显著提高土地资源利用效率为土地利用总体目标，落实最严格的耕地保护制度，保持耕地占补平衡，将耕地向规模经营集中，促进耕地保护。

土地利用方式由粗放型向集约化转变，通过供给引导和制约需求，控制建设用地规模，保障交通、水利、能源等重点项目建设用地供给；通过外延扩展与内涵挖潜相结合的方式优化土地利用结构与布局，使土地资源开发利用与保护取得较大成效；实施土地利用用途管制；充分发挥土地利用的经济、社会和生态效益,为全市经济社会的永续发展创造良好的条件。

二、战略重点

（一）严格保护耕地特别是基本农田

认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，全面保护农用地，特别注重耕地的保护并将基本农田的保护放在第一位。

市域耕地和基本农田主要分布在涟水、孙水和湄水及其支流沿岸的岗平地区，该区域同时又是城镇和二、三产业发展的重点区域，耕地和基本农田保护与城镇建设及二、三产业发展的矛盾日益突出。

规划期内，该区域将继续严格控制各项建设占用耕地，坚持建设用地“占补平衡”原则；该区域内尽量多安排农田水利设施、土地综合整治项目及基础配套设施建设，做好专项资金安排。

加强基本农田建设，重点保护集中连片的基本农田，积极改造中低产田，提高农业综合产出率。

（二）促进土地节约集约利用

节约集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求，是缓解土地供求矛盾、促进经济结构调整和经济发展方式转变的基本手段。

规划期内，坚持统筹安排各类用地，以适应发展的需要。

各行业的发展应充分利用闲置、低效土地，提高土地利用率，严格控制外延扩张。

新增建设用地除保证城镇发展用地外，主要用于安排交通、能源、水利及生态环境等基础设施建设和重点产业基地建设。

（三）统筹城乡土地利用

规划期内，根据构建和谐社会与两型社会的要求，协调城乡土地利用，逐步消除城乡二元经济社会结构，遵循“以工带农、以城哺乡”的思路，在加大城镇建设力度的同时，支持社会主义新农村建设，保证新农村建设与发展的用地需求，对农业产业结构调整与升级、农业现代化生产条件建设以及农村基础设施建设和农村人居环境建设方面的用地需求予以优先安排，并将农村居民点用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，优化城乡建设用地内部结构，提高土地利用效益。

（四）坚持土地利用与生态保护结合

土地利用活动是人类活动与作为自然环境重要组成因子的土地生态系统结合的产物，因此，土地利用活动必然对生态环境产生一定程度的影响。

为了保证资源的永续利用和生态环境的持续稳定，必须坚持在保护生态环境的前提下进行土地利用，对城市生态环境脆弱区，应注重在土地开发利用活动中对生态环境采取有效的保护措施。

第三节 土地利用规划目标

根据全面建设小康社会的总体要求和国民经济发展的目标任务，全面统筹各业用地需求、土地供给能力与经济社会发展的需要。

规划期内要努力实现以下土地利用主要目标：

一、有效保护耕地和基本农田

规划到2020年，全市耕地保有量不得低于51520.73公顷，基本农田保护面积不少于45066.67公顷。

规划期间，力争做到耕地和基本农田保护面积不减少，且质量有提高，确保全市粮食自给，保障粮食安全。

规划到2020年，全市通过土地开发整理复垦等措施补充耕地1560.00公顷。

其中，2006-2010年补充耕地510.00公顷。

城镇建设用地在外延扩展的同时要加强内涵挖潜力度，基础设施用地适度增长，非农建设尽可能不占或少占耕地。

二、土地利用布局日趋合理

粮食主产区、优势农产品产业带的农用地保护和基本农田建设不断增强，与气候、水土条件相适宜的各具特色的区域农用地利用格局基本形成。

建设用地空间布局不断优化，初步形成优势互补、梯度有序、协调互助的城乡和区域土地利用秩序。

三、显著提高土地节约和集约利用水平

不断推进农用地利用规模化、集约化、产业化，利用效益显著提高。

随着我市工业化水平的提高和城镇化进程的加快，大规模的土地用途转移势在必行；城镇建设用地应以内部挖潜为主，新增城镇建设用地必须和城镇建设占用耕地指标、其他建设占用耕地预留数量相衔接；城镇建设必须严格执行国家规定的城市建设用地标准和相应的村镇规划标准。

四、显著提高土地产出率

全市土地产出率由2005年的314万元/平方公里提高到2010年的633万元/平方公里，2020年，达到1424万元/平方公里。

五、逐渐降低万元GDP占用土地面积

全市万元GDP占用土地由2005年的0.32公顷降低到2010年的0.16公顷，2020年，降低为0.07公顷。

六、明显改善土地生态环境

规划期内，积极推进土地综合整治，改善土地生态环境，有效控制水土流失，加强生态公益林建设和生态资源保护。

到2020年，全市林地占土地总面积的比重达到41.09%，各类生态保护用地总规模达到72564公顷，水土流失治理率达到50%以上，退化土地恢复治理率达到80%以上。

加大对龙山国家森林公园、湄江国家地质公园、包围山省级森林公园、洪水岭森林公园等保护区的保护力度，按照国家规定实施植树造林等措施，将涟源建设成为生态和谐、环境优美的宜居城市。

第五章 土地利用结构调整

第一节 调整原则

一、将保护耕地置于土地利用的首位，对现有耕地实现特殊保护，严格执行基本农田保护制度。

二、基本稳定园地规模，着力搞好园地内部结构调整，尽量提高园地产出率。

三、保护和经营好现有林地，严禁过度采伐和毁林开荒，通过植树造林、荒山绿化，增加林地面积，构筑国土生态屏障。

四、合理安排城镇建设用地规模，逐步缩小农村居民人均用地面积。

五、适度扩展交通水利用地规模，改善交通水利条件，保障重点交通和水利建设项目对土地的需求。

六、合理开发未利用土地。

第二节 统筹安排各类用地

一、优先布设国土生态屏障用地

根据国土资源部办公厅《关于市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发〔2009〕51号）的精神，根据布局次序和原则，优先布设生态用地。

按照构建核心生态网络体系，维护和改善区域生态安全格局的原则，维系河道、湖泊及滨水地带的自然形态，保留水系、蓄水、泄洪等通道。

规划到2020年，全市林地占土地总面积的比重达到41.09%，各类生态保护用地总规模达到72564公顷，形成国土生态屏障。

其中，规划到2010年，全市林地占土地总面积的比重达到40.83%，各类生态保护用地总规模达到63850公顷。

二、协调安排耕地与基本农田用地

根据娄底市下达的控制指标，规划到2020年，全市耕地保有量不低于51520.73公顷，基本农田保护面积不少于45066.67公顷。

规划到2010年，全市因非农建设占用、灾毁和农业结构调整减少耕地面积控制在4173.56公顷以内，其中建设占用耕地不超过370.36公顷，灾毁耕地控制在1401.82公顷以内，农业结构调整控制在2401.38公顷以内；同期，通过土地开发整理复垦补充耕地510.00公顷。

规划到2020年，全市因非农建设占用、灾毁和农业结构调整减少耕地面积控制在5059.23公顷以内，其中建设占用耕地不超过1437.99公顷，灾毁耕地控制在1518.05公顷以内，农业结构调整控制在2103.19公顷以内；同期，通过土地开发整理复垦方式相应补充耕地1560.00公顷，做到“占补平衡”有余。

三、城乡建设用地布局调整

通过对全市城市、建制镇规划用地的有效控制与合理布局，以及力促农村居民点的综合整治，进行科学合理布局。

规划期内，对建设用地有侧重点地进行分配，重点保证涟源市城区“一心”，桥头河镇、杨市镇和伏口镇“三点”带面的发展格局。

同时，本着下级规划服从上级规划，下级不得突破上级下达的控制指标的原则，以及严格控制建设用地规模的规划理念，规划到2010年，城乡建设用地规模控制在22648.93公顷以内；规划到2020年，全市城乡建设用地规模控制在22470.67公顷以内。

四、保障基础设施建设用地

有力保障基础设施建设用地，为国民经济和社会发展保驾护航。

规划到2010年，全市交通水利用地总规模达到3431.21公顷；规划到2020年，全市交通水利用地总规模达到4139.34公顷，

第三节 农用地结构调整

土地利用结构调整以稳定耕地面积、保证农业发展为目标。

采取“开源”与“节流”并举的方针，大力进行土地开发、整理、复垦，有效缓解耕地面积逐年减少的趋势（详见附表5）。

2005年，全市农用地面积148650.56公顷。

规划到2010年，农用地面积调整为150170.15公顷，增加1519.59公顷，占全市土地总面积比重由78.45%调整为79.25%。

规划到2020年，农用地面积调整为148972.34公顷，增加321.78公顷，占全市土地总面积比重由78.45%调整为78.62%。

一、耕地及基本农田

2005年，全市耕地面积55019.96公顷。

规划到2010年，耕地面积调整为51546.40公顷，减少3473.56公顷，占全市土地总的面积比重由29.04%调整为27.20%。

规划到2020年，耕地面积调整为51520.73公顷，减少3499.23公顷，占全市土地总面积的比重由29.04%调整为27.19%。

2005年，全市基本农田保护面积45566.67公顷。

规划到2020年，基本农田保护面积调整为45066.67公顷，核减500公顷，由占耕地面积比重的82.82%调整到占耕地面积比重的87.47%,保护压力有所增大。

二、园地

2005年，全市园地面积1771.50公顷。

规划到2010年，园地面积调整为1770.24公顷，减少1.26公顷，占全市土地总面积比重未变。

规划到2020年，园地面积调整为1694.50公顷，减少77公顷，占全市土地总面积的比重由0.93%调整为0.89%。

三、林地

2005年，全市林地面积76892.92公顷。

规划到2010年，林地面积调整为77366.71公顷，增加473.79公顷，占全市土地总面积的比重由40.58%调整为40.83%。

规划到2020年，林地面积调整为77862.80公顷，增加969.88公顷，占全市土地总面积的比重由40.58%调整为41.09%。

四、牧草地

2005年，全市范围内没有牧草地。

规划期间，不新增牧草地。

五、其它农用地

2005年，全市其它农用地面积14966.18公顷。

规划到2010年，其它农用地面积调整为19486.80公顷，增加4520.62公顷，占全市土地总面积的比重由7.90%调整为10.28%。

规划到2020年，其它农用地面积调整为17894.31公顷，增加2928.13公顷，占全市土地总面积的比